2.3 Реформа государственной службы

Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

В настоящее время реформа государственной службы - один из важнейших приоритетов развития России. Некоторые исследователи настаивают на том, что "мы сейчас только в начале пути реформирования государственной службы", несмотря на принятие ряда нормативных правовых актов, осуществление ряда мероприятий и проектов, даже несмотря на то, что актуальность приоритетности реформирования аппарата госслужбы дважды озвучивалась в Посланиях Президента России Федеральному Собранию. При этом констатируется достижение некоего "стабильного" состояния системы государственной службы, а уже не кризисного.

Реформирование как процесс - совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по реорганизации какой-либо стороны общественной жизни.

Переустройство российской власти имеет три составляющих:

ь первая - это перераспределение ответственности и полномочий власти различных уровней;

ь вторая - это административная реформа (реформа устройства исполнительной власти);

ь третья - это реформа государственной службы.

Таким образом, реформирование государственной службы - совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по изменению системы государственной службы с целью ее реорганизации для достижения максимальной эффективности. В настоящее время реформированием занимаются сразу несколько комиссий, отвечающих за федеративные отношения и вопросы разграничения полномочий, за рационализацию функций и структуры федеральных органов исполнительной власти, за реформу госслужбы. Начало реформирования государственной службы связано с принятием ряда законодательных актов в 1990-1994гг.

Предметное поле реформирования государственной службы Российской Федерации включает в себя двухуровневую структуру: макро и микро. Макроуровень касается институционального аспекта реформирования государственной службы, а микроуровень - поведенческого, что позволяет рассмотреть реформирование госслужбы с точки зрения социолого-синергетического подхода, во всех социальных системах и элементах, их составляющих.

Социальные аспекты реформирования государственной службы разделены на две группы, которые достаточно условно можно назвать внутренними и внешними (по отношению к государственной службе):

1. Социальное действие самих государственных гражданских служащих, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов. Это внутренний социальный аспект, включающий трудовое поведение, его мотивы, социально-профессиональные ценности и установки, определяющие профессиональное поведение, этические моменты и т.д.

2. Взаимодействие общества и органов государственной власти. Это внешний социальный аспект, включающий отношение общества к государственной службе и влияние на нее, социальную эффективность деятельности государственной службы в интересах гражданского общества и другие моменты.

По данным РАГС, половина государственных служащих и подавляющая часть населения даже приблизительно не знают смысл и целей реформ.. Тем не менее, респонденты определили основные проблемы, которые необходимо отрегулировать в процессе реформ (см рис. 1).

Рис.1 Проблемы современного состояния государственной службы в РФ

Наиболее существенными аномалиями, подлежащими приоритетному регулированию, государственные служащие в процессе социологических опросов называют уход от ответственности (40%), коррупцию (38%), некомпетентность кадрового корпуса (27%) и раздутость госаппарата (26%).

Наиболее приоритетными мерами регулирования данных аномалий государственные служащие считают повышение заработной платы, четкое определение обязанностей, полномочий и ответственности, обучение сотрудников новым методам работы и борьбу с коррупцией. Только эти меры в совокупности помогут изменить ситуацию в государственной службе к лучшему, на что, и нацелена реформа государственной службы.

Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации определяет следующие этапы реформы:

1. конституирование института федеральной государственной службы;

2. установление статуса федерального государственного служащего;

3. систематизация и унификация процесса прохождения федеральной государственной службы;

4. формирование единой системы государственной службы Российской Федерации.

Достижение планируемых результатов - длительный процесс, требующий серьезного государственного подхода и обязательного учета ряда основополагающих факторов: политических, экономических, управленческих, социальных и правовых. Необходимо учитывать весьма интересный опыт дореволюционной и Советской России, а также международный опыт в данной сфере.

В числе основополагающих документов по реформе государственной службы, подготовленных к настоящему времени, перечислим следующие:

1. Концепция реформирования государственной службы РФ, утвержденная в августе 2001 г.

2. Программа реформирования государственной службы на 2003-2005 гг., включающая финансирование реформ. Она была утверждена Президентом в ноябре, и предусмотренные ею расходы учтены в федеральном бюджете на 2003 г.

3. Закон о системе государственной службы РФ, устанавливающий сопоставимость чинов и званий и отвечающий на многие другие вопросы.

4. Федеральный закон о государственной гражданской службе РФ.

5. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. являются:

ь повышение качества и доступности государственных услуг;

ь ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

ь повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Вывод

Административная реформа, проводимая в России на протяжении последних лет, направлена на повышение эффективности деятельности системы государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.

2.4 Система антикоррупционных мер

В настоящее время, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьёзно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов. Коррупция препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам, создаёт негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Россия является самой коррумпированной страной среди 22 крупнейших и экономически влиятельных государств мира. Это следует из опубликованного неправительственной организацией Transparency International (TI) исследования по итогам опроса в 2008 году руководителей компаний из 26 стран. Независимые эксперты согласны с такими оценками. Более того, эксперты считают, что серьезного снижения уровня коррупции в России в ближайшие 5-10 лет не будет.

Меры противодействия коррупции, касающиеся дисциплинарной, административной и иной ответственности физических и юридических лиц, полномочий органов государственной власти Российской Федерации, участвующих в предупреждении коррупции и борьбе с ней, статуса судей, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, членов избирательных комиссий, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счётной палаты Российской Федерации и служащих Банка России, порядка прохождения гражданами соответствующих видов государственной службы, контроля за сделками и финансовыми операциями государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих должности государственной или муниципальной службы в прошлом, и членов их семей, подлежат урегулированию в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе Российской Федерации, федеральных законах «О статусе судей в Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и в других законодательных актах.

Система мер противодействия коррупции строится на использовании, прежде всего, мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения.

В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения её коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью.

В декабре 2008г. Советом Федерации РФ одобрен Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»: «Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений».

В числе прочих, в систему мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции, входят:

ь специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей Российской Федерации и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, предусматривающие, в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;

ь определение основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции, включающих в себя:

ь совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;

ь разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;

ь возложения на государственных и муниципальных служащих, дополнительных запретов, ограничений и обязанностей;

Реализация системы мер, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата и включает в себя, в частности:

ь создание системы контроля деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества;

ь сокращение излишней численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объёма и результатов работы;

ь разработку и внедрение стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций, а также оптимизацию и конкретизацию полномочий государственных органов и их гражданских служащих, которые должны быть закреплены в административных регламентах;

ь рассмотрение вопроса о целесообразности обязательного страхования рисков социального характера (обязательное медицинское страхование, страхование ответственности).

В числе поручений, данных Правительству Российской Федерации можно выделить:

a) до 1 февраля 2009г. внести в установленном порядке предложения по повышению денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;

По результатам Второй Главы можно сделать следующие выводы:

ь По своей сути правовой статус государственного гражданского служащего - это установленные и гарантированные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности, в области государственно-служебных отношений. С изменением характера этих отношений, меняется и правовой статус госслужащего (например, повышение, понижение, временное исполнение и т.д.).

ь Нормы, составляющие основу правового статуса государственных служащих, дифференцируются на общие и особенные. Общими считаются те, которые свойственны всем госслужащим, независимо от категорий и групп занимаемых ими должностей. Для осуществления специальных полномочий госслужащим законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые затем конкретизируются в типовых и индивидуальных должностных инструкциях.

ь Прочный социально-правовой статус государственного гражданского служащего, его высокий профессионализм и духовно-нравственный уровень - важнейший фактор высокой эффективности и авторитета государственной гражданской службы и государства в целом. Именно поэтому гражданский служащий должен быть не только высокопрофессиональным работником, высоконравственной личностью, но и надежно юридически и социально защищенным. Честь и достоинство принципиального и добросовестного работника, служащего, сознающего ответственность перед государством, обществом и гражданами, должны быть неприкосновенны. Только в таком случае от него можно требовать надлежащего исполнения служебного долга, а, значит, преодолеть многие слабости нынешней системы государственной гражданской службы.

ь Законодательством предусмотрено 5 групп квалификационных разрядов для государственных гражданских служащих. В каждой группе разрядов предусматривается 3 степени градации: 1, 2 и 3 классы.

ь Классный чин не технический элемент статуса, а показатель профессионального и должностного уровня государственного служащего. Он должен являться и стимулирующим фактором деятельности государственного служащего, т.к. присвоение классного чина сопровождается установлением месячного оклада в соответствии с присвоенным чином.

ь Административная реформа, проводимая в России на протяжении последних лет, направлена на повышение эффективности деятельности системы государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Масштабность преобразований в системе государственной службы, необходимость их согласования с мерами, предусмотренными административной, федеративной и муниципальной реформами, выдвигают на первый план вопросы анализа результатов достигнутых в ходе реформирования государственной гражданской службы и подготовке на этой основе предложений по совершенствованию запланированных мероприятий.

ь Особую актуальность на современном этапе приобретает создание постоянно реально действующих механизмов в управлении государственной службой, которые бы на законодательной основе обеспечивали контроль качества проведения реформы, ее научное сопровождение.

ь Отсутствие важнейших подзаконных нормативных правовых актов вызывает значительные трудности в регулировании государственно-служебных отношений, что объективно приводит к невозможности обеспечить комплексный подход к ее реформированию.

ь Наличие большого объема подзаконного нормативного правового регулирования отношений государственной службы обуславливает отсутствие должного согласования не только положений подзаконных нормативных правовых актов между собой, но и предопределяет на практике наличие существенных противоречий с концептуальными положениями базовых федеральных законов.

ь Система мер противодействия коррупции строится на использовании, прежде всего, мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения.

ь В связи с тем, что борьба с коррупцией становится приоритетным направлением проводимых реформ государственной службы, система запретов, ограничений и наказаний будет только ужесточаться. В то же время, необходимой объективностью становится и пересмотр системы социальной защиты государственных служащих.

ь Несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьёзно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам, создаёт негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Глава 3. Гражданская служба в Германии

3.1 Правовой статус государственных служащих

В Германии государственным служащим (чиновником) считается лишь тот, кто находится в публично-правовых отношениях с государством, что законодательно закреплено в нескольких правовых актах. Лица, назначаемые на чиновническую должность, проходят строгий отбор, причем, чем выше должность, тем выше требования к лицу, претендующему на нее. Здесь учитывается все: и образование, и опыт работы, и способность к данному виду деятельности. Назначение на должность имеет различный временной интервал и статус: пожизненно, на испытательный срок, временно, в качестве почетного служащего.

Общее руководство государственной службой в Германии осуществляет Федеральный комитет по кадрам, который проводит свою деятельность независимо, в рамках действующих законов.

Основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы были приняты в 1957-1985 годах. К ним относятся: Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. (Конституция) Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года.

В настоящее время правовой статус гражданских служащих Германии определен в комплексе нормативных актов, регулирующих систему государственной службы. Согласно Закону о федеральных служащих федеральными служащими являются лица, находящиеся в «публично-правовых отношениях службы верности» с Федерацией. Служащие, имеющие работодателем корпорацию, учреждение публичного права, являются косвенными федеральными служащими. Закон «О правовом положении федеральных чиновников» регулирует важнейшие отношения, складывающиеся при прохождении чиновниками всей службы: права и обязанности, назначение на должность, перемещение по службе и командировки, увольнение со службы, выход не пенсию, утрата прав чиновника, права профсоюзов, порядок подачи жалоб и обеспечение защиты прав.

Особый статус гражданских служащих определяется наличием института государственной присяги. Каждый государственный служащий при поступлении на гражданскую службу обязан принести присягу, которая подтверждает публично-правовые отношения долга и верности между государством и государственным служащим.

Права

Для регламентации служебно-правовых отношений в Германии характерно единство прав и обязанностей государственных служащих. Государственные служащие имеют право на государственное обеспечение и защиту. Законодательством предусматривается право государственных служащих на должностной оклад. Все вопросы, связанные с должностными окладами, регулируются на единой правовой основе и действительны для служащих федерации, земель и общин.

Служащий имеет право на доступ к своему личному делу. Ему сообщают обо всех жалобах на него или отрицательных заключениях на его деятельность. При этом личное мнение работника заносится в его личное дело. Чиновники имеют право в судебном порядке проверить справедливость мер, принимаемых ведомством в их отношении. Немецкие государственные служащие имеют право на объединение в профсоюзы.

Государственные служащие имеют право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Кроме того, они имеют право на предоставление отпусков для политической деятельности, повышения квалификации и для прочих признаваемых важными государственно-политических целей, а также для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в парламенте, а также для исполнения почетных обязанностей, если этого требует долг перед законом.

Обязанности

От чиновника требуется выполнять свои обязанности беспристрастно, справедливо и добросовестно; соблюдать служебную тайну в течение службы и по истечении срока существования служебных отношений (кроме случаев получения разрешения соответствующих лиц давать показания или делать заявления). Иначе говоря, в политической деятельности чиновник обязан соблюдать ту степень умеренности и сдержанности, которые диктуются его служебным положением.

Помимо обязанности сохранять служебную тайну государственный служащий обязан проявлять профессиональную сдержанность и не сообщать любому постороннему лицу, даже чиновнику другого ведомства или департамента, информацию, полученную им при исполнении служебных обязанностей.

Служащий обязан самоотверженно выполнять свой профессиональный долг, а его поведение на службе должно быть добросовестным. Чиновник несет личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению должностных обязанностей. Последствия невыполнения или ненадлежащего исполнения служащими своих обязанностей изложены в Уставе федерального дисциплинарного права. Основной формой государственного контроля является система специальных административных судов, которая представляет собой важнейший институт гражданского контроля над действиями администрации.

Ограничения

Чиновники бывают ограничены в праве свободного выражения своего личного мнения: они не имеют права участвовать в забастовках. Что касается заявлений для прессы, то в федеральном законе "О правовом положении федеральных чиновников" однозначно сказано, что такие заявления имеет право делать только высшее руководство государственного органа. Существуют так же ограничения по возрасту для поступления на государственную службу.

Гарантии

Повышенные требования, а также ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в Германии соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими чиновникам стабильность рабочего места, продвижения по службе, достойный уровень жизни им и их семьям. В этой связи хотелось бы более подробно остановиться на конституционном «принципе содержания», являющемся одним из основных правовых принципов статуса государственного служащего Германии. Смысл его заключается в том, что оплата труда государственного служащего должна быть соразмерной, соответствовать занимаемой должности и обеспечивать служащему возможность полностью посвятить себя своей профессии.

Государственным служащим гарантируются выплаты по обеспечению. Они включают: пенсионное обеспечение и материальную помощь; обеспечение семьи после смерти государственного служащего; выплаты в случае его исчезновения, несчастных случаев; другие выплаты и компенсации.

На всех чиновников распространяется принцип заботы и защиты чиновников. Сюда относятся: справедливое обращение с подчиненными; соблюдение социальных прав; оплата по труду; помощь при определенных экстремальных случаях (болезнь, несчастный случай); пенсии и т.д. Законом предусмотрен целый ряд привилегий, которые не положены рядовым гражданам.

Выводы

В Германии государственным служащим-чиновником считается лишь тот, кто находится в публично-правовых отношениях с государством, что законодательно закреплено в соответствующих правовых актах.

Лица, назначаемые на чиновническую должность, проходят строгий отбор, причем, чем выше должность, тем выше требования к лицу, претендующему на нее.

3.2 Классификация государственных служащих

Государственно-служебное право в системе государственной службы Германии разделяется на право чиновников (чиновничье право как ветвь особого административного, а значит, и публичного права) и право служащих и рабочих (трудовое право как ветвь частного права). Законодательство Германии подразделяет всех лиц, состоящих на государственной службе, на чиновников, служащих и рабочих. На федеральном уровне, земельном, а также на уровне общин имеются все три группы лиц, находящихся на государственной службе. В зависимости от ступени государственного управления, с которой они связаны, различают федеральных чиновников, чиновников земли и чиновников общины.

Чиновником в аппаратах палат немецкого парламента, согласно чиновничьему праву является физическое лицо, находящееся в публично-правовых служебных отношениях, а также в отношениях служебной верности с представителем нанимателя (Бундестагом или Бундесратом Парламента Германии).

На чиновников распространяются урегулированные законом государственно-служебные права и обязанности и отношения служебной верности. На служащих и рабочих распространяются частноправовые служебные отношения, основу которых составляют тарифные договоры, заключаемые между работодателями и профсоюзами. Задачи государственной важности должны решаться чиновниками, но на практике строгое разграничение задач по степени их значимости между чиновниками и служащими часто бывает неосуществимо. И чиновники, и служащие работают рядом, иногда решая общие задачи.

К госслужащим в Германии относятся не только сотрудники государственного аппарата - государственные служащие, но и учителя, преподаватели высшей школы, служащие бундесвера, работники почты, железной дороги, государственных банков и некоторые другие, т.е. те, кто получает оплату труда из госбюджета.

Табель о рангах предусматривает 16 групп чинов:

ь А1-А5 - низшие чины (вспомогательно-технические) Einfacher Dienst;

ь А6-А9 - средние чины (правительственные секретари, оберсекретари, гауптсекретари) Mittlerer Dienst;

ь А10-А13 - высшие чины 1 ступени (правительственные инспекторы, регирунгсамтманны) Gehobener Dienst;

ь А14-А16 - высшие чины 2 ступени (высшие правительственные чиновники) Hoherer Dienst.

Присвоение званий, строгая иерархия в государственной службе способствуют утверждению дисциплины и сословной чести, стремлению чиновников к профессиональному росту и их престижу в обществе.

Наиболее значительны по численности низшие и средние звенья контингента чиновников, на долю которых приходится в последнее время примерно 30 % и 50 % всех государственных служащих. Критерий деления - характер выполняемых функций. На начальное и среднее звенья государственной службы возлагаются исполнительские функции. На высокое звено - решение руководящих задач (в узкоспециальных областях), посреднические функции и исполнительские задачи (делопроизводство) с ответственностью за анализ состояния дел, подготовку и принятие решений. И, наконец, на высшее звено - руководящие функции.

Среди немецких государственных служащих имеет место такая категория, как политические чиновники. Это чиновники, являющиеся сотрудниками правительства и отдельных министров, т.е. те, кто по сути своей служебной позиции не мог не быть ангажирован в политическую деятельность. После смены кабинета и его политической платформы наиболее близкие сотрудники прежнего правительства уходят вместе с ним. Этим освобождаются места для новых людей, и обеспечивается общая политическая лояльность аппарата. Таким чиновникам после отставки выплачивают компенсацию в размере трехмесячного жалованья, а затем - временную пенсию. В случае возвращения партии к власти лица этой категории могут претендовать на занятие прежней или равной по оплате должности.

Законодательство подробно регулирует порядок приема на государственную службу. Претенденты на должность государственного служащего оповещаются о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Отбор на должность должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов.

Претендент считается назначенным на должность после вручения ему грамоты о назначении, в которой должны быть указаны условия назначения чиновника: пожизненно, на испытательный срок, временно, в качестве почетного служащего или на время с указанием срока назначения. При изменении характера служебных отношений в документе указывается новый статус чиновника, при предоставлении должности указывается ее название. Если такая грамота не имеет требуемой законодательством формы, назначение на должность считается недействительным.

Вывод

Занятые в государственной службе лица делятся на три категории: чиновники, служащие и рабочие государственных учреждений.

Установлено четыре вида чинов государственных служащих: А1-А5 - низшие чины; А6-А9 - средние чины; А10-А13 - высшие чины 1 ступени; А14-А16 - высшие чины 2 ступени. Следует отметить, что особую группу чиновников в Германии составляют политические и почетные чиновники.

3.3 Опыт проведения административной реформы

В большинстве стран процесс реформирования государственной службы начался со второй половины XX века и продолжается по настоящее время. Целью проведения реформ, прежде всего, является создание эффективного государственного аппарата.

Германия являет собой пример поэтапных преобразований в контексте жесткой многоуровневой системы государственного управления. Относительное отсутствие прогресса в реформировании государственного сектора Германии, по крайней мере, на федеральном уровне и на уровне земель, можно объяснить как политическими факторами, так и тем, что структура этой многоуровневой системы отличается значительным числом точек применения права вето.

Интересно отметить, что Германия в этом отношении похожа по ряду параметров на системы Испании и Бразилии, но в последних странах наблюдался прогресс реформ на обоих уровнях государственного управления. Более того, в Германии на уровне местных органов власти были реализованы более значительные инновации в большинстве аспектов управления государственным сектором. Таким образом, хотя, и существует явное осознание необходимости преобразования системы государственного управления, отсутствие широкого согласия относительно целей реформ (между политическими силами, а также и между землями) сделало невозможным продвижение к этой цели.

В этом отношении Германия ярко демонстрирует невыгодность жестко иерархической и строго опирающейся на законодательство системы государственного управления, особенно в том случае, если система включает в себя большое число субъектов и не обеспечивает достаточных альтернативных механизмов реализации реформ.

В соответствии со статьей 75 Основного закона Федерация может вводить рамочное федеральное законодательство по вопросам правовых отношений гражданских служащих, находящихся на государственной службе в муниципалитетах либо в иных корпоративных органах, регулируемых государственным законодательством. Указанное рамочное законодательство дает очень подробное руководство для земель Германии, каждая из которых имеет свое собственное положение о гражданских служащих. Данным законодательством среди прочих вопросов определяются обязанности гражданских служащих, их заработная плата и пенсии, а также другие социальные льготы.

Фактически реформы в сфере управления государственной гражданской службой в Германии были неглубокими и частичными. Это отчасти объясняется сложностями изменения системы, которая основана на рамочном законодательстве. В Германии изменение в федеральном законодательстве потребует эквивалентного изменения на субнациональном уровне, поскольку значительное внимание уделяется сохранению интегрированной и единой системы государственной гражданской службы.

Реформы в Германии проводились постепенно и не могли привести к значительным изменениям в системе управления государственным сектором. Это стало следствием сложности политических реалий за последние пять лет, затруднивших создание коалиции для преодоления многочисленных точек вето в системе принятия решений.

В частности, усилия по проведению реформ в Германии в настоящее время блокируются в связи с многочисленными политическими вето по ряду позиций и чрезмерным акцентом на жесткой законодательной базе. Урок, извлеченный в этой связи, очевиден: для достижения прогресса при осуществлении комплексной программы реформ, охватывающей ряд аспектов, а также множество действующих лиц на различных уровнях государственного управления, необходима четко продуманная стратегия реализации в сочетании с надлежащей ресурсной обеспеченностью.

В то же время, государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи, с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких шагов можно отметить децентрализацию гражданской службы, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами. Эффективно зарекомендовала себя и программа электронного правительства «BundOnline - 2005». Предоставление услуг административными органами государства усовершенствовано путем использования информационных технологий. В федеральном правительстве уже 170 видов услуг оказываются с использованием Интернет. Особое внимание при этом уделяется упрощению процедур регистрации предприятий малого и среднего бизнеса.

Вывод

Германия являет собой пример поэтапных преобразований в контексте жесткой многоуровневой системы государственного управления. Фактически реформы в сфере управления государственной гражданской службой в Германии были неглубокими и частичными. Это отчасти объясняется сложностями изменения системы, которая основана на рамочном законодательстве.

В то же время, государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи, с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов».

3.4 Опыт борьбы с коррупцией

По уровню коррупции Германия значительно опережает большинство европейских государств, а также США и Канаду. В 2001 году число экономических преступлений возросло на 21 процент по сравнению с предыдущим годом. Общий ущерб составил 6 миллиардов 600 миллионов евро. В целом, однако, уровень коррупции в Германии стал ниже. В реестре тридцати самых благополучных с этой точки зрения стран за 2006г. ФРГ поднялась с двадцатого на пятнадцатое место.

Коррупция наносит Германии ежегодный ущерб в 6 миллиардов евро, в связи с чем, многие политики и чиновники Германии считают, что государство уделяет недостаточно внимания искоренению взяточничества. Между тем на сайте немецкого бундестага говорится о том, что феномен коррупции отнюдь не является продуктом современности. Корни этого явления уходят в эпоху европейского феодализма.

Так, прусский король Фридрих II подозревал, что австрийская императрица Мария Терезия подкупает его министров. В этих условиях он считал возможным оказывать министрам Марии Терезии сопоставимую "материальную поддержку". В буквальном смысле золотыми буквами в историю немецкой коррупции вписаны и "черные кассы", которые придумал первый канцлер Германии Отто фон Бисмарк и благодаря которым он мог позволить себе свободно распоряжаться королевской казной.

В качестве существующих мер по противодействию коррупции среди чиновников можно назвать ряд законодательных правил и положений:

ь Независимо от конкретных специфических функций, госслужащим вменено в обязанности, исполнять свои обязанности беспристрастно и справедливо, при этом имея целью благо всего общества.

ь О сомнениях относительно правомерности служебных указаний (распоряжений) госслужащих должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, а сомнения не устранены, он должен обратиться к вышестоящему начальству. Если и тот подтверждает распоряжение, то госслужащий должен его исполнить при условии, что это не противоречит установленному порядку. Подтверждение распоряжения в этом случае при наличии просьбы должно быть дано в письменном виде.

ь Актуальная проблема борьбы с коррупцией - соблюдение служебной тайны. В ФРГ госслужащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе деятельности.

ь В ФРГ госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешение не требуется лишь для: принятия опекунства, ухода за больными и немощными, реализация обязанностей по исполнению завещания, «отправления» свободной профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой правовой формы. Подобные предписания о порядке совместительства госслужащих издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную силу. В них определяется, какая деятельность рассматривается как государственная служба или приравнивается к ней; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность, какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и так далее.

ь Вознаграждение за побочную деятельность считается любая денежная сумма или любые материальные преимущества. Определен предельный размер вознаграждения в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления.

ь Если по прекращении служебных правоотношений госслужащий занимается работой, которая связана с его служебной деятельностью (в последние пять лет перед окончанием службы), он должен заявить об этом по месту последней службы. Его трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она наносит ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего и теряет силу по истечении пяти лет с момента окончания служебных правоотношений.

Подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей. Госслужащий (согласно Уставу федерального дисциплинарного права) считается совершившим служебный проступок, если он виновен в нарушении исполнении возложенных на него обязанностей. Однако не каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер ответственности. Подробно регламентируется порядок привлечения служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки и по другим основаниям предусмотрен Общим законом о правовом положении государственных служащих и законом о федеральных служащих.

По результатам Третьей Главы можно сделать следующие выводы:

ь В Германии государственным служащим-чиновником считается лишь тот, кто находится в публично-правовых отношениях с государством, что законодательно закреплено в соответствующих правовых актах.

ь Лица, назначаемые на чиновническую должность, проходят строгий отбор, причем, чем выше должность, тем выше требования к лицу, претендующему на нее. Здесь учитывается все: и образование, и опыт работы, и способность к данному виду деятельности.

ь Закон «О правовом положении федеральных чиновников» регулирует важнейшие отношения, складывающиеся при прохождении чиновниками всей службы: права и обязанности, назначение на должность, перемещение по службе и командировки, увольнение со службы, выход не пенсию, утрата прав чиновника, права профсоюзов, порядок подачи жалоб и обеспечение защиты прав. Особый статус гражданских служащих определяется наличием института государственной присяги.

ь Назначение на должность имеет различный временной интервал и статус: пожизненно, на испытательный срок, временно, в качестве почетного служащего, на время. В своем большинстве, чиновники в ФРГ назначаются пожизненно. Это означает, что должностные отношения, как правило, заканчиваются выходом на пенсию, за исключением случаев, когда они прерываются ранее в силу каких-либо особых причин (например, грубого нарушения должностного права).

ь Занятые в государственной службе лица делятся на три категории: чиновники, служащие и рабочие государственных учреждений.

ь Установлено четыре вида чинов государственных служащих: А1-А5 - низшие чины; А6-А9 - средние чины; А10-А13 - высшие чины 1 ступени; А14-А16 - высшие чины 2 ступени. Следует отметить, что особую группу чиновников в Германии составляют политические и почетные чиновники.

ь Германия являет собой пример поэтапных преобразований в контексте жесткой многоуровневой системы государственного управления. Фактически реформы в сфере управления государственной гражданской службой в Германии были неглубокими и частичными. Это отчасти объясняется сложностями изменения системы, которая основана на рамочном законодательстве.

ь В то же время, государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи, с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких шагов можно отметить децентрализацию гражданской службы, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами, создание системы «электронного правительства».

ь По уровню коррупции Германия значительно опережает большинство европейских государств, а также США и Канаду. В качестве существующих мер по противодействию коррупции среди чиновников можно назвать ряд законодательных правил и положений: строгое соблюдение служебной тайны; госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей; госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции; определен предельный размер вознаграждения за побочную деятельность в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления; подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей.