§ 2. Предмет и метод финансового права

Финансовое право — одна из отраслей российского права, которая, как и всякая другая, имеет свой предмет, т.е. круг об­щественных отношений, регулируемых нормами этой отрасли Права.

Из самого названия «финансовое право» следует, что основу предмета данной отрасли права составляют финансовые отноше­ния. Как уже было показано, финансовые отношения, сущест­вующие в обществе, весьма многообразны, что обусловлено многозвенностью финансовой системы России. Это и отношения по мобилизации и использованию бюджетных средств, страховых фондов, и отношения, связанные с государственным (и муници­пальным) кредитом, и др. Однако не все финансовые отношения, существующие в обществе, являются предметом российского фи­нансового права, а только их часть.

Предметом финансового права являются отношения, возни­кающие в процессе финансовой деятельности государства и му­ниципальных образований.

Чтобы разобраться в системе этих отношений, надо хорошо понимать, что представляет собой финансовая деятельность госу­дарства и муниципальных образований, какова ее структура.

А. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований как сфера финансово-правового регулирования

финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой процесс планомерного образова­ния, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для наполнения поставленных задач.

финансовые отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, рас­сматриваемые во взаимосвязи с финансовой системой, охватыва­ют ту ее часть, которая «замыкается» на государственных денеж­ных фондах и денежных фондах муниципальных образований. Это: бюджетные фонды, государственные и муниципальные вне­бюджетные фонды, государственный и муниципальный кредит, государственные и муниципальные страховые фонды, финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Как видно, к числу финансовых отношений, возникающих в про­цессе финансовой деятельности государства и муниципальных об­разований, не относятся финансы всех предприятий независимо от формы собственности, а только финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Равным образом — не всестраховые фонды, а лишь государственные и муниципальные.

Финансовая деятельность государства и муниципальных обра­зований осуществляется государством и муниципальными обра­зованиями в лице соответствующих органов.

Государство как субъект финансовой деятельности представ­лено государственными органами на уровне Федерации и ее субъ­ектов. Следовательно, к субъектам финансовой деятельности государства относится государство в лице компетентных органов на уровне как Федерации, так и ее субъектов. К таким органам относятся лишь те, для которых указанная деятельность являет­ся специальной или составляет часть их компетенции.

В число этих органов, во-первых, входят представительные ор­ганы государственной власти. Финансовая деятельность состав­ляет часть их компетенции (ст. 104, 106 Конституции РФ). Они устанавливают и взимают налоги и сборы, рассматривают и ут­верждают бюджеты, а также отчеты об их исполнении.

Во-вторых, к этим органам относятся исполнительные органы государственной власти. Они осуществляют финансовую деятель­ность государства как часть их общей компетенции, а также спе­циальной. Финансовая деятельность является частью компетен­ции Правительства РФ, органов исполнительной власти общей компетенции на уровне субъектов РФ, Государственного тамо­женного комитета РФ (ГТК России), министерств, имеющих централизованные фонды, а также выступающих в ряде случаев как уполномоченные государством органы по управлению казен­ными предприятиями. Так, Правительство РФ составляет федеральный бюджет, а органы исполнительной власти субъектов РФ — соответствующие бюджеты субъектов РФ. Органы ГТК России взимают налоги, пошлины и сборы при пересечении государ­ственной границы, а министерства, имеющие централизованные фонды, формируют и выделяют финансовые ресурсы из этих фон­дов для решения общеотраслевых задач. Кроме того, некоторые министерства, управляя казенными предприятиями, устанавли­вают нормативы по распределению прибыли этих предприятий.

К органам исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим финансовую деятельность, относятся Минис­терство финансов РФ (Минфин России) и финансовые органы субъектов Федерации, Федеральное казначейство РФ, Министер­ство РФ по налогам и сборам (МНС России), Федеральная служба налоговой полиции РФ (ФСНП России), Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территори­альные фонды обязательного медицинского страхования РФ и др. Так, Минфин России и финансовые органы субъектов РФ состав­ляют проекты бюджетов и отчетов об их исполнении, а федераль­ное казначейство РФ, входящее в состав Минфина России, осу­ществляет казначейское исполнение федерального бюджета, а также контроль за исполнением федерального бюджета. МНС России и ФСНП России осуществляют контроль за правильнос­тью исчисления и уплаты в бюджет и государственные внебюд­жетные фонды налогов и сборов. Государственные внебюджетные фонды осуществляют финансовую деятельность государства тем, что мобилизуют и выделяют финансовые ресурсы для решения социально-экономических задач государства.

Кроме того, финансовую деятельность государства осущест­вляют и органы судебной власти. В соответствии со ст. 1 и 3 Зако­на РФ «О государственной пошлине» от 9 декабря 1991 г. с после­дующими изменениями и дополнениями суды общей юрисдик­ции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ осуществля­ют контроль за уплатой госпошлины при подаче в суд исковых заявлений и жалоб. Таким образом, финансовая деятельность го­сударства составляет часть компетенции органов судебной вла­сти.

Наконец, финансовую деятельность государства осуществляет Центральный банк РФ и коммерческие банки. Центральный банк

РФ участвует в собирании, распределении и использовании фи­нансовых ресурсов государства тогда, когда выполняет свои обя­занности по операциям с федеральным бюджетом и государствен­ными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию госу­дарственного долга в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 12 апреля 1995 г. Центральный банк РФ осуществляет финансо­вую деятельность и тогда, когда производит эмиссию денежных знаков, ибо само существование финансовой деятельности госу­дарства обусловлено и опирается на денежную систему РФ. Таким образом, финансовая деятельность государства составляет часть компетенции Центрального банка РФ.

Коммерческие банки, являясь негосударственными организа­циями, также в ряде случаев осуществляют финансовую деятель­ность государства. Это имеет место тогда, когда они реализуют свои властные полномочия в сфере государственных финансов, которыми их наделяет государство.

Во-первых, коммерческие банки являются агентами валютно­го контроля. В этом качестве они наделены властными полномо­чиями, ибо имеют право в соответствии с Федеральным законом «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой поли­тики» от 29 декабря 1998 г. в императивном порядке депониро­вать 75% валютной выручки предприятия на спецсчете. Эти пол­номочия коммерческого банка, хотя и косвенно, но обеспечивают поддержание валютного резерва Центрального банка РФ, за счет покупки валютных ресурсов у которого Минфин России осущест­вляет расходы в валюте для целей обслуживания внешнего долга. Отсюда, деятельность коммерческого банка как агента валютного контроля, хотя и косвенно, но все же обеспечивает финансовую деятельность государства.

Во-вторых, коммерческие банки выступают как органы, наде­ленные государством властными полномочиями в случае установ­ления предприятиям кассового лимита и контроля за порядком ведения кассовых операций. Благодаря этой деятельности коммерческого банка предприятие производит основную массу опера­ций в безналичном порядке через расчетный счет и таким образом гарантируется своевременное внесение в бюджет налогов и дру­гих обязательных платежей. Так коммерческий банк оказывает­ся вовлеченным в процесс финансовой деятельности государства.

Муниципальные образования осуществляют финансовую дея­тельность через органы местного самоуправления, а также непо­средственно через население муниципального образования. Так, представительные и исполнительные органы местного самоуправ­ления формируют и исполняют местный бюджет. Представитель­ные органы местного самоуправления устанавливают местные на­логи и сборы и предоставляют льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами. Кроме того, органы местного самоуп­равления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, осуществляют эмиссию муниципальных облигаций, получают финансовую помощь в различных формах из бюджетов субъектов РФ и т.д.' Финансовую деятельность непосредственно через население муниципальное образование осуществляет, при­нимая решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования².

Государство и муниципальные образования как субъекты фи­нансовой деятельности воздействуют на объект этой деятель­ности. Объектом финансовой деятельности выступают эконо­мические отношения, а точнее, отношения собственности, и, как результат — доходы, накопления и т.д. субъектов хозяйст­вования и физических лиц, а также собственные финансовые ре­сурсы государства и муниципальных образований.

Квыбору конкретных объектов своего воздействия государст­во относится весьма избирательно. Оно воздействует на те кон­кретные доходы, накопления, финансовые ресурсы субъектов, которые в наибольшей мере отвечают его финансовой политике на том или ином этапе. Государство и муниципальные образова­ния устанавливают правовой режим этих доходов, упорядочива­ют их движение в русле, обеспечивающем достижение своих целей в финансовой деятельности. Например, в части второй НК • РФ государство, в частности, определило правовой режим годово- го дохода физического лица (при взимании налога на доходы фи­зических лиц). Таким образом, в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований имеет место управ­ляющее воздействие субъекта финансовой деятельности на ее объект и, соответственно, определенного рода подчинение объек­та субъекту этой деятельности. Следовательно, между субъектом и объектом финансовой деятельности государства и муниципаль­ных образований существуют отношения управления, а сама фи­нансовая деятельность государства и муниципальных образова­ний является управленческой деятельностью.

Характеристиками финансовой деятельности государства и муниципальных образований являются ее функции, а также средства, способы и формы, с помощью которых она осуществля­ется.

функции финансовой деятельности государства и муници­пальных образований — это основные направления этой дея­тельности. Среди них:

а) образование государственных и муниципальных денежных фондов;

б) распределение государственных финансовых ресурсов;;

в) использование государственных и муниципальных финан­совых ресурсов;

г) государственный и муниципальный контроль за движением финансовых ресурсов;

д) эмиссия денежных знаков.

Средствами, финансовой, деятельности государства и муни­ципальных образовании, используемыми в ходе этой деятельнос­ти и направленными на достижение ее целей, выступают право­вые нормы, нормы бухгалтерского учета (технико-юридические в тех случаях, когда содержатся в правовых актах), операционно-технические, коммуникативные и транспортные средства,

Правовые нормы являются важнейшим средством финансовой деятельности государства и муниципальных образований, по­скольку 4'инансовые, т.е. денежные отношения не существуют сами по себе, а обусловлены фактом существования государства и проявляются не иначе как в формах, определенных государством. Государство (и муниципальные образования), учитывая общест­венные потребности, которые детерминированы уровнем разви­тия товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и т.д., при­дает объективно нарождающимся финансовым отношениям аде­кватные формы проявления. Оно устанавливает конкретные виды платежей и порядок их поступления в государственные фонды, определяет направления в использовании финансовых ре­сурсов, их распределении и т.д. Налоги, сборы, порядок их по­ступления в государственные и муниципальные фонды не могут возникнуть без юридической деятельности государства. Поэтому правовые нормы — это первое средство, сопровождающее финан­совую деятельность государства и муниципальных образовании.

Правовую основу финансовой деятельности государства и му­ниципальных образований составляют нормы различных право­вых актов, однако прежде всего — конституционные нормы'. Ис­пользование норм бухгалтерского учетав ходе финансовой дея­тельности государства и муниципальных образований обусловле­но финансами, имеющими денежный характер. Финансы требуют фиксации и контроля. Поэтому, для того чтобы государ­ство и муниципальные образования могли следить за ходом моби­лизации, распределения и использования денежных средств, не­обходима система фиксации и отражения движения этих средств. Это и делается с помощью норм бухгалтерского учета, которые «привязываются» к правовым нормам как средствам финансовой деятельности государства и муниципальных образований. По от­ношению к правовым нормам они являются вспомогательным средством. Через правовые нормы государство и муниципальные образования регулируют поведение конкретных субъектов, а в нормах бухгалтерского учета оно отслеживается. Зачастую право­вые нормы и нормы бухгалтерского учета содержатся в одних и тех же правовых актах, в связи с чем нормы бухгалтерского учета относятся к технико-юридическим.

Для эффективной финансовой деятельности государства и му­ниципальных образований важное значение имеет соответствие и согласованность норм бухгалтерского учета и правовых норм. К сожалению, нередки случаи, когда учетные нормы не соответст­вуют правовым требованиям, выраженным в различных правовых актах, либо, наоборот, новые правовые нормы не находят отраже­ния в регистрах бухучета. Поэтому в ходе финансовой деятель­ности государства и муниципальных образований необходима жесткая согласованность в работе законодателя и Министерства финансов РФ, на которое, согласно Положению о нем, возложено методическое руководство бухгалтерским учетом. Минфин Рос­сии должен оперативно отслеживать все новые явления в праве с тем, чтобы своевременно обеспечивать их нормами бухгалтерско­го учета.

К операционно-техническимикоммуникативно-транспорт­нымсредствам финансовой деятельности государства и муници­пальных образований относятся: различные формы документов, которые утверждаются Минфином России и Центральным бан­ком РФ (бланки платежных документов, расходные расписания, счета-фактуры, бюджетные поручения), а также факсы, телексы, телефоны и т.д.

Средства, используемые в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, отличаются многооб­разием и разнообразием. На практическом уровне эти средства задействуются разными специалистами: законодателями, юриста­ми, бухгалтерами, работниками финансовых служб и т.д., а на теоретическом — исследуются представителями различных наук:

юриспруденции, бухгалтерского учета, экономики и т.д.

Финансовая деятельность государства и муниципальных обра­зований осуществляется не только с помощью определенных средств, но и с помощью определенных способов (методов). Спо­соб — это конкретный путь, метод достижения целей финансо­вой деятельности государства и муниципальных образований.

Все способы осуществления финансовой деятельности государ­ства и муниципальных образований подразделяются на общиеиспециальные. Общие способыиспользуются при осуществлении практически всех функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Это — командно-волевой (импе­ративный), рекомендательный, согласовательный способы.

Основным способом, используемым в процессе всей финансо­вой деятельности государства и муниципальных образований, яв­ляется командно-волевой (императивный)способ. Его суть состо­ит в том, что государство и муниципальные образования в ходе финансовой деятельности через правовые акты, а также иные средства (нормы бухгалтерского учета, операционно-техническую документацию и т.д.) действуют по принципу «команда — испол­нение». Государство и муниципальные образования в односторон­нем порядке, без согласия адресата, дают ему команды, которые являются обязательными для исполнения. Наиболее последова­тельно этот способ представлен в праве, где он получил название императивного метода или метода властных предписаний.

Рекомендательный способвсе чаще используется в ходе фи­нансовой деятельности государства и муниципальных образова­ний. К примеру, в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год всегда имеется несколько статей, содержащих рекомендации в адрес субъектов РФ.Расширение рекомендательных начал в качестве способа финансовой деятельности государства и муниципальных образований обусловлено проведением в жизнь политики федерализ­ма, реализацией курса на финансовую децентрализацию, само­стоятельность бюджетов субъектов федерации и местных бюд­жетов.

Способ согласованияиспользуется в ходе финансовой деятель­ности государства и муниципальных образований весьма редко, в основном для решения вопросов, в которых заинтересованы два уполномоченных государством органа.

Специальные способыфинансовой деятельности государства и муниципальных образований «работают» в процессе реализации определенных функций этой деятельности.

Функция образования денежных фондов сопровождается при­менением таких методов, как установление обязательных и добровольных платежей. Кроме того, в современных условиях по­явился еще штрафной метод и метод финансовых изъятий.

Метод обязательных платежейявляется основным методом привлечения денежных средств в государственные и муниципаль­ные фонды. Он проявляется через установление налогов, сборов, поступающих в государственные и муниципальные фонды.Метод добровольных платежейпроявляется через реализацию государственных и муниципальных займов физическим и юриди­ческим лицам, продажу им государственного и муниципального имущества, добровольные пожертвования различных субъектов в пользу государства и т.д.Метод финансовых изъятийпроявля­ется в изъятии государством свободного остатка прибыли казен­ного предприятия. Для казенных предприятий государство уста­навливает финансовые нормативы деятельности, а все, что остает­ся сверх этого, изымает. В отличие от этого при использовании метода обязательных платежей государство (и муниципальные образования) не устанавливают субъекту никаких финансовых нормативов, а лишь устанавливают налог или сбор, которые должны быть уплачены независимо от результатов деятельности субъекта.Штрафной методкак метод финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в уста­новлении и применении штрафов, пеней и других санкций за на­рушение финансово-правовых норм.

В процессе осуществления функции использования денежных средств применяются методы финансирования и публичного кредитования. Метод финансированиякак метод финансовой дея­тельности государства и муниципальных образований означает безвозвратное и безвозмездное выделение денежных средств, аметод публичного кредитованияозначает выделение государст­венных и муниципальных денежных средств на началах возврат­ности и возмездности. Метод финансирования традиционно ис­пользуется при выделении средств из бюджетов, а в связи с обра­зованием государственных внебюджетных фондов денежных средств он стал использоваться и при выделении финансовых ре­сурсов из этих фондов. Однако в современных условиях метод фи­нансирования стал проявляться вдвух формах:в форме прямого финансирования и в форме зачетного финансирования. Метод публичного кредитования стал использоваться в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований лишь в последние годы. Примером такого кредитования является еже­годное выделение Правительством РФ из федерального бюджета средств определенным субъектам на условиях возвратности и платности в соответствии с законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год.

Специальные методы финансовой деятельности используются государством и при осуществлении функции распределения фи­нансовых ресурсов. К ним относятся: метод выделения трансфер­тов, метод субвенций, метод дотаций, субсидий, метод процент­ных отчислений от регулирующих доходов.

Метод процентных отчисленийот регулирующих доходов состоит в выделении субъектам РФ и муниципальным образова­ниям соответственно из федерального бюджета и бюджетов субъ­ектов РФ отчислений (в процентах) от федеральных и региональ­ных налогов и иных платежей.Метод субвенцийоснован на вы­делении сумм из бюджета вышестоящего уровня на определен­ный срок и на конкретные цели. Этот метод финансовой деятельности государства не использовался в условиях админи­стративно-командной системы управления экономикой и начал активно использоваться с начала 90-х гг.Метод дотацийисполь­зовался в социалистической бюджетной системе и используется сейчас. Он заключается в выделении субъектам РФ и муници­пальным образованиям финансовых ресурсов без целевого назна­чения.

Финансовая деятельность государства и муниципальных обра­зований осуществляется в различных формах. Прежде всего она осуществляется в правовой и неправовой формах.

Главная форма финансовой деятельности — правовая.Госу­дарство и муниципальные образования осуществляют мобилиза­цию, распределение и использование финансовых ресурсов, при­нимаяфинансово-правовые акты.

Финансово-правовые акты классифицируются по юридичес­ким свойствам, по юридической природе, по органам, издающим финансово-правовые акты.

По юридическим свойствамфинансово-правовые акты подраз­деляются нанормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные финансово-правовые акты регулируют отноше­ния, составляющие предмет финансового права, и содержат толь­ко общеобязательные правила поведения. К ним относятся ПК РФ, законы (федеральные и субъектов РФ), устанавливающие режим различных налогов и сборов, и др.

Индивидуальные финансово-правовые актырегулируют кон­кретные финансовые отношения с участием конкретных субъек­тов с помощью ненормативных (не обладающих юридической об­щеобязательностью) правовых средств.

Например, индивидуальными финансово-правовыми актами являются: решение финансового органа о предоставлении кон­кретному субъекту инвестиционного налогового кредита на осно­ве требований ст. 67 НК РФ; налоговое извещение об уплате нало­га на имущество, присланное физическому лицу в соответствии с Законом РФ «О налогах на имущество физических лиц» от 9 де­кабря 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями'.

Смешанные финансово правовые актыодновременно содер­жит нормативные и индивидуальные предписания. К ним отно­сится закон РФ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Такой закон из года в год содержит как общеобязатель­ные, так и индивидуальные финансово-правовые предписания. Например, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1998 год» от 26 марта 1998 г. общеобязательным является пред­писание, содержащееся в ст. 55, а именно: «установить, что плата 'и пользование средствами федерального бюджета, предоставлен­иями в 1998 году на возвратной основе, и суммы в их погашение вносятся в федеральный бюджет. А индивидуальным — предписание Центральному банку РФ приостановить с 1 января 1998 г. начисление процентов на задолженность по централизованным кредитам, выданным в 1992—1994 гг., до завершения ее пере­оформления в государственный внутренний долг Российской Фе­дерации (ст.72).

По юридической природефинансово-правовые акты подразде­ляются на: а) законодательные и б) подзаконные. Кзаконодательнымфинансово-правовым актам относятся законы РФ и за­коны субъектов РФ, регулирующие отношения, составляющие предмет финансового права. Кподзаконным,относятся все осталь­ные акты. Среди них: указы Президента РФ, постановления Пра­вительства РФ по вопросам государственных финансов, инструк­ции и письма МНС России, ГТК России, конкретизирующие зако­нодательные акты о налогах и сборах, и т.д.

По органам, издающим финансово-правовые акты,последние подразделяются на:

финансово-правовые акты, принимаемые представительными органами власти РФ и субъектов РФ в форме законов и постанов­лений;

финансово-правовые акты, принимаемые исполнительными органами власти РФ и субъектов РФ общей компетенции в форме указов, постановлений и распоряжений;

финансово-правовые акты, принимаемые исполнительными органами власти специальной компетенции (на уровне Россий­ской Федерации и субъектов РФ) в форме инструкций, писем, ре­шений. Среди этих органов: Минфин России, Федеральное казна­чейство, МНС России, ГТК России, финансовые управления ад­министраций субъектов РФ и т.д. Надо учесть, что именно эти органы принимают главным образом индивидуальные финансо­во-правовые акты в форме решений;

финансово-правовые акты, принимаемые представительными и исполнительными 'органами местного самоуправления в форме постановлений и решений.

Разновидностью финансово-правовых актов являются финан­сово-плановые акты.

финансово-плановые актыпринимаются соответствующими органами и организациями в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований и содержат плановые показатели по доходам и расходам. В их числе:

а) федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований;

б) сметы бюджетных учреждений;

в) финансовые планы государственных и муниципальных уни­тарных предприятий;

г) бюджеты государственных внебюджетных фондов и др.

Отнесение финансово-плановых актов к финансово-правовым обусловлено тем, что они получают юридическое оформление и, таким образом, порождают юридические последствия. Так, бюджеты на уровне Российской Федерации и субъектов РФ утверждаются в форме законов; бюджеты муниципальных образований — " форме постановлений представительных органов местного само­управления; сметы бюджетных учреждений — вышестоящим в порядке подчиненности органом и т.д.

В ходе финансовой деятельности возникают и организацион­ные отношения, которые не приобретают правовой формы.Это отношения, имеющие локальный характер, т.е. обеспечивающие реализацию отдельных процедур. Например, еще до внесения проекта федерального бюджета на 2001 г. в Государственную Думу была собрана трехсторонняя комиссия из представителей Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации но вопросам бюджета. Создание такой комиссии не предусмотре­но в БК РФ, поэтому ее деятельность следует рассматриватькак организационную, а не правовую форму в бюджетном процессе. Вместе с тем, в ходе финансовой деятельности нередко отноше­ния, возникающие как организационные, приобретают правовое оформление. Например, на уровне субъектов РФ отношения по порядку предоставления налоговых льгот, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, долгое время (с 1992 г., т.е. с момента вступления в силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Россий­ской Федерации», которым субъектам было предоставлено такое Право) существовали как фактические и лишь начиная с 1995 г. стали обретать свое правовое оформление в законах субъектов РФ.

С организационной точки зренияфинансовая деятельность го­сударства и муниципальных образований осуществляется в форме создания и использования централизованных и децентра­лизованных фондов денежных средств. Государственные и муни­ципальные централизованные фонды денежных средств пред­ставлены федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, а также государственными и муни­ципальными внебюджетными фондами денежных средств. Госу­дарственные и муниципальные децентрализованные фонды имеют место на государственных и муниципальных унитарных предприятиях, в государственных и муниципальных страховых организациях.

Б. Отношения, составляющие предмет финансового права

Воздействие государства и муниципальных образований как субъекта финансовой деятельности на объект этой деятельности осуществляется в рамках отношений, которые и составляют со­держание финансовой деятельности государства и муниципаль­ных образований. С отраслевой точки зрения эти отношения со­ставляют главным образом предмет финансового права. Они весь­ма многообразны и в целях доступности восприятия могут под­разделены по различным основаниям.

Прежде всего отношения сферы финансовой деятельности го­сударства и муниципальных образований, составляющие предмет финансового права, подразделяются в зависимости от функции финансовой деятельностина следующие группы отношений, возникающих в ходе:

а) мобилизации денежных средств в государственные и муни­ципальные фонды;

б) распределения финансовых ресурсов государства;

в) использования финансовых ресурсов государства и муници­пальных образований;

г) контроля за движением финансовых ресурсов государства и муниципальных образований;

д) эмиссии денежных знаков.

В первую группу включаются отношения по взиманию в бюд­жеты налогов и сборов; возникающие в связи с размещением го­сударственных и муниципальных займов; в связи с добровольны­ми пожертвованиями в казну государства и т.д. Во вторую группу включаются отношения, возникающие в ходе бюджетного регу­лирования, т.е. отношения по выделению дотаций, субвенций, субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а из последнего — бюджетам муниципальных образований и т.д. В третью группу включаются отношения по бюджетному финанси­рованию. В четвертую группу входят отношения по осуществле­нию бюджетного и налогового контроля, контроля банков за со­блюдением предприятиями правил ведения кассовых операций и т.д. В пятую группу включаются все отношения в связи с эмис­сией денежных знаков.

Кроме того отношения, составляющие предмет финансового права, подразделяются в зависимости от субъектов, между которыми они возникают.Во-первых, это отношения, с одной стороны, между органами, осуществляющими финансовую деятель­ность государства и муниципальных образований, а с другой стороны — организациями и физическими лицами. Примером в дан­ном случае являются отношения между налоговым органом и ор­ганизацией по поводу проверок, наложения финансовых санкций и т.д. Во-вторых, это отношения между самими органами, осу­ществляющими финансовую деятельность государства и муници­пальных образований. Примером являются отношения между фе­деральными органами исполнительной власти и органами испол­нительной власти субъектов РФ по поводу разработки проектов 'бюджетов.

Помимо отмеченного, все отношения, возникающие в про­цессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, подразделяются по экономическому критерию на финансовые и нефинансовые.К финансовым относятся отноше­ния, опосредующие движение денежных средств, имеющие рас­пределительный характер и другие признаки, характерные для финансов. Среди них: отношения по взиманию налогов и сбору неналоговых платежей в бюджет и государственные внебюджет­ные фонды; отношения по бюджетному финансированию и т.д. Другие отношения, составляющие содержание финансовой дея­тельности государства и муниципальных образований, не явля­ются с экономической точки зрения финансовыми, ибо в рам­ках этих отношений не осуществляется движение денежных средств, что является главным признаком финансов. Однако те отношения, которые не являются с экономической точки зре­ния финансовыми, направлены на то, чтобы «создать» финансо­вые отношения, упорядочить, обеспечить их развитие. Напри­мер, без установления налогов, сборов, утверждения бюджетов, финансового контроля и т.д., что осуществляется в рамках не­финансовых (с экономической точки зрения) отношений, невоз­можны финансовые отношения, составляющие содержание фи­нансовой деятельности государства и муниципальных образова­ний.

Наконец, все отношения, составляющие содержание финансо­вой деятельности государства и муниципальных образований, подразделяются исходя из критерия финансово-правового регу­лирования по финансово-правовым институтам на:

а) бюджетные;

б) возникающие при формировании и исполнении бюджетов государственных и муниципальных внебюджетных фондов;

в) возникающие по поводу финансов государственных и муни­ципальных унитарных предприятий;

г) налоговые;

д) неналоговые;

е) по государственному внутреннему долгу;

ж) по сметно-бюджетному финансированию;

з) по государственному внебюджетному финансированию;

и) по бюджетным кредитам;

к) по государственному страхованию;

л) по денежному обращению и расчетам;

м) по валютному регулированию.

Хотя подавляющее большинство отношений, возникающих в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных об­разований, составляют предмет 4эинансового права, однако в их числе имеются и другого рода отношения. Некоторые из них яв­ляются предметом гражданского права. Это, например, отношения, возникающие в связи с продажей и использованием государствен­ного и муниципального имущества, продажей акций приватизи­рованных предприятий, находящихся в государственной собст­венности, сдачей государственного и муниципального имущества в аренду и др.

В целях отграничения многообразных с точки зрения отрас­левой принадлежности отношений, возникающих в ходе финан­совой деятельности государства и муниципальных образований, друг от друга, надо иметь в виду, что предмет финансового права составляют только те отношения, которые урегулированы правом в этой сфере с помощью метода властных предписа­ний.

В. Метод финансового права

Отрасли права отграничиваются друг от друга в системе права по предмету правового регулирования. Однако этот критерий не всегда является достаточным. Нередко отношения, составляю­щие предмет одной отрасли права, переплетаются с отношения­ми, составляющими предмет другой отрасли права. Это как раз наглядно проявляется на примере финансового права. Здесь в сфере отношений, охватываемых финансовой деятельностью го­сударства и муниципальных образований, могут возникать (и в последние годы все чаще появляются) отношения, традиционно составляющие предмет гражданского права. Уже на первый взгляд очевидно, что финансово-правовыми не могут считаться отношения, связанные с продажей принадлежащих государству или муниципальному образованию квартир, транспортных средств, акций приватизированных предприятий; отношения,

возникающие в связи с добровольными пожертвованиями в казну, и т.д., хотя они и возникают в процессе финансовой дея­тельности государства и муниципальных образований. Поэтому дополнительным критерием отграничения одной отрасли права от другой и, в частности, финансового права от всех других отраслей права, выступает метод правового регулирования.

Основным методом финансово-правового регулирования, как уже отмечалось, является метод властных предписаний.Его суть состоит в том, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны'. Этой стороной является государство, уполномоченный им орган или муниципальное образование. Они дают¹властные предписания (законы, подзаконные акты, управленчес­кие решения и т.д.), обязательные для другой стороны правоотно­шения. При этом, другая сторона правоотношения не обладает властными полномочиями вообще или обладает ими, но их объем менее значителен.

Властность как суть метода финансово-правового регулирова­ния имеет свои проявления, которые служат характеристиками этого метода.

Во-первых, властность финансово-правового регулирования естественно приводит к преобладанию в таком регулировании по­зитивных обязываний,а не дозволений, как это имеет место в гражданском праве, или запретов, что характерно для уголовного права. Государство, «выдавая» властные предписания, обязывает субъектов к их исполнению. Следовательно, обязывание — харак­терная черта финансово-правового метода, в отличие, например, от правонаделения, что существенно для гражданско-правового метода. Причем наиболее наглядно это прослеживается в структу­ре финансового правоотношения. Здесь сторона правоотношения, противоположная государству или муниципальному образова­нию, всегда наделяется прежде всего обязанностью, для закон­ной, эффективной реализации которой ей определены некоторые права.

Во-вторых, метод властных предписаний может быть охарак­теризован как императивный(в противовес диспозитивному). Это означает, что субъекты финансового права, как правило, т.е. в подавляющем большинстве случаев, не могут по своему усмот­рению приобретать финансовые права и обязанности, определять

в известных пределах их содержание, осуществлять их, распоря­жаться ими. Они выполняют свои обязанности строго в соответст­вии с законами, подзаконными актами и т.д. Их права при этом вторичны, производны от обязанностей. Причем это касается как субъектов, издающих властные предписания, так и следующих им. Например, налогоплательщик не может перевести свою обя­занность по уплате налога на другое лицо, не может договориться с налоговым органом об уменьшении налоговой ставки, мер фи­нансовой ответственности и т.д. Надо иметь в виду, что государст­венные органы, уполномоченные давать властные предписания, сами «связаны» в этом отношении императивными требованиями финансовых законов и иных актов. Например, налоговый орган при осуществлении финансового контроля дает властные предпи­сания, однако его свобода воли в этом случае практически равна нулю. Государством в законах четко определены требования к та­кого рода предписаниям. Следует, однако, заметить, что в послед­нее время возникли ситуации, когда субъекты финансового пра­воотношения могут самостоятельно устанавливать финансовые обязанности и определять в некоторых пределах их содержание-Это становится возможным, поскольку в современных условиях публичное право все плотнее сопрягается с частным, что проявля­ется в самых различных пластах правовой материи. Как результат этого явления — метод властных предписаний в качестве ме­тода финансово-правового регулирования становится все более «лояльным» и в него все чаще встраиваются гражданско-право­вые «вкрапления»'. Например, в процессе финансово-правового регулирования используются преобразованные формы договор­ных отношений, допускается некоторая инициативность субъек­тов и т.д. Конкретно это проявляется в финансовых правоотноше­ниях по предоставлению налогового кредита, инвестиционного налогового кредита (ст. 65, 67 НК РФ) и т.д. Здесь право установ­ления налоговой обязанности и определения ее содержания в рам­ках закона предоставлено финансовым органам России, субъек­тов РФ и муниципальных образований. Так, из ст. 63 и 65 НК РФ следует, что финансовый орган самостоятельно решает вопрос о сроке предоставления налогового кредита, порядке погашения суммы задолженности и начисленных процентов. Однако все это делается в рамках, установленных НК РФ.

Метод властных предписаний может быть охарактеризован Также как конформистский.Конформизм финансово-правового метода является противоположностью правовой инициативы | как характерной черты гражданско-правового метода. Он означает, что субъекты финансового права вступают в финансовые «Правоотношения не по своей воле, не по своей инициативе, а (лишь следуют предписаниям соответствующих нормативных актов. Так, при наличии юридических фактов, являющихся основанием возникновения финансового правоотношения, субъект финансового права обязан вступить в это правоотношение. Он не имеет свободы выбора, а строго следует предписаниям зако­на. В противоположность этому субъект гражданского права при наличии юридических фактов, являющихся основанием возникновения гражданских правоотношений, не лишается сво­боды воли. Он может выбирать: вступать ему в правоотношение или нет. Однако нельзя не заметить, что в сложных финансо­вых правоотношениях имеют место ситуации, когда субъекты, В частности налогоплательщики, в каком-то звене сами могут инициировать правоотношения, например, могут обращаться в финансовые органы за предоставлением рассрочек, отсрочек по налогам и т.д.

Наконец, характерной чертой финансово-правового метода яв­ляется юридическое неравенство субъектов финансового права. Юридическое неравенство имеет много моментов проявления на уровне правоспособности, содержания и структуры прав п обязан­ностей субъектов финансового права. Однако в целом эта черта метода финансово-правового регулирования проявляется в том, что одни субъекты обладают юридически-властными полномо­чиями в отношении других субъектов, а последние — нет. В част­ности, это имеет место в силу того, что в финансовом правоотно­шении стороны реализуют не однопорядковую, а разную право­способность. Государство или уполномоченный орган реализуют в финансовом правоотношении свою компетенцию, что дает им властные способности. Другая же сторона финансового правоот­ношения реализует правоспособность иного рода: правоспособ­ность физического, юридического лица, что не дает ей властных способностей, либо она реализует свою компетенцию, которая по содержанию направлена, производив, подчинена реализации компетенции властной стороны финансового правоотношения. Между тем важнейшим проявлением равенства как гражданско-правового метода регулирования общественных отношений является как раз то, что стороны имеют однотипную правоспособ­ность.

Метод властных предписаний как метод финансово-правового регулирования используется наряду с методами, рекомендаций и согласования.Метод рекомендаций используется главным обра­зом между представительными органами власти РФ и ее субъек­тов, Правительством РФ. Примеры использования этого метода очень часто встречаются в федеральном законе о федеральном бюджете на финансовый год. Методсогласованиявстречается в финансово-правовом регулировании значительно реже. Он ис­пользуется главным образом для решения «пересекающихся» во­просов, возникающих в сфере финансовой деятельности государ­ства, между органами, осуществляющими эту деятельность, а иногда — между сторонами, заключившими финансово-правовой договор. Например, согласно п. 7 ст. 68 НК РФ «действие догово­ра о налоговом кредите или об инвестиционном налоговом креди­те может быть досрочно прекращено по соглашению сторон».

Анализ отношений, возникающих в сфере финансовой дея­тельности государства и муниципальных образований, с точки зрения вышеуказанных методов финансово-правового регулиро­вания позволяет разобраться в сложной природе этих отношений и определить, какие из них составляют предмет финансового права, а какие — нет.