Вывод по второму вопросу:

Таким образом, в самом общем виде норма административного права, как и норма любой другой отрасли права, это модель должного поведения, правило поведения, призванное служить регулятором общественных отношений, возникающих в сфере реализации исполнительной власти.

Вопрос 3. Понятие, элементы и виды административно-правовых отношений.

Правоотношение в правовой науке рассматриваются как волевое общественное отношение, возникающее в соответствии с правовой нормой, участники которого связаны взаимными правами и обязанностями.

Если правовая норма в общей форме определяет права и обязанности субъектов, то правоотношения конкретизируют эти права и обязанности применительно к его участникам.

Административно-правовые отношения – это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти (в сфере государственного управления).

Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, поэтому они обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:

• Обязанности и права сторон этих отношений связаны с исполнительной и распорядительной деятельностью государства, с государственным и муниципальным управлением;

• Одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъект административной власти(орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями). Другой стороной могут быть все иные субъекты: государственные органы, организации, граждане. Если сторонами правоотношения являются два государственных органа, то их взаимные права и обязанности в одних случаях носят характер подчиненности и подконтрольности, в других – выступают как равноправные стороны,например, издание министрами РФ совместных приказов;

• Данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон(например, в случаях подачи гражданином жалобы на должностное лицо, привлечения к административной ответственности, к дисциплинарной ответственности);

• В случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством(применение мер административной и дисциплинарной ответственности);

• Разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном или упрощенном судебном порядке. Необходимо отметить, чтосудебный порядокразрешения споров с администрацией используется сегодня чаще, чем в прошлом.

Административно-правовое отношение имеет свой состав (структуру):

1. Субъект – тот, кто наделен административными правами и обязанностями.

Необходимо различать понятия «субъект административного права» и «субъект административно-правовых отношений». Субъект административного права может быть определен в нормах права рядовым (общим) образом, субъект же правоотношения всегда конкретен; субъект права может в течение длительного времени не вступать ни с кем в административные правоотношения, т.е. не быть их субъектом.

• граждане России;

• иностранные граждане и лица без гражданства;

• государственные органы, их структурные подразделения;

• предприятия, учреждения и иные государственные организации;

• общественные объединения;

• служащие государственных органов и общественных объединений;

• представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами.

Различен момент наступления административной правосубъектности, т.е. момент, с которого субъекты становятся элементами административно-правовых отношений. Так, у граждан России правосубъектность возникает с момента рождения; у юридических лиц – с момента образования их в установленном порядке; у государственных и общественных (негосударственных) служащих наступает с момента зачисления их на должность.

2. Объект – то, по поводу чего возникает правоотношение.

Общий объект – общественные отношения в сфере государственного управления.

Непосредственный объект – действия (поведение) субъектов, с помощью которых реализуются права и обязанности, предусмотренные для данного правоотношения.

3. Юридические факты – это такие факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений.

Как и в других отраслях права, в сфере административно-правового регулирования юридические факты делятся на действия и события.

Действия – юридические факты, являющиеся результатом активного волеизъявления людей. Различают правомерные действия , которые всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм и совершаются с намерением породить определенные правовые последствия (например, приказ руководителя учебного заведения о приеме гражданина на учебу, о назначении на должность), и неправомерные действия, которые не соответствуют требованиям норм административного права, нарушают их, это прежде всего правонарушения (деликты), влекущие за собой возникновение административно-правовых отношений, содержанием которых является применение к виновному соответствующих мер юридической ответственности, предусмотренных административно-правовой нормой (например, постановление начальника ОВД о наложении штрафа). Неправомерным может быть также и бездействие (например, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).

Как видно из вышесказанного, особой разновидностью действий являются юридические формы исполнительной деятельности – индивидуальные акты управления (например, приказ министра о структурных изменениях в ведомстве).

События – это явления, не зависящие от воли людей: рождение, смерть человека, наводнение, землетрясение, эпидемия, пожар и т.п. В условиях стихийных бедствий, например, действуют иные, соответствующие ситуации полномочия органов исполнительной власти, в связи с чем и возникают административно-правовые отношения.

Учитывая многообразие сферы государственного управления, можно сделать бесспорный вывод о том, что и административно-правовые отношения, складывающиеся в ее пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда – возможность их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного права.

Очевидно, что присущий им элемент юридической властности выражается по-разному. В одних случаях он может звучать достаточно «жестко» (например, в условиях чрезвычайного положения), в других он может ощущаться как «мягкое» воздействие на поведение управляемых (например, дозволение, стимулирование). Вместе с тем управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямо выражают присущую государственно-управленческой деятельности юридическую властность, что иногда такого рода правоотношения могут строиться и на началах равенства их участников. Наконец, известное развитие получают административно-правовые отношения договорного типа (соглашения).

Однако ведущее значение сохраняют те административно-правовые отношения, которые непосредственно связаны с практической реализацией соответствующими субъектами исполнительной власти своей главной социальной и юридической функции – с осуществлением управляющего (упорядочивающего) воздействия на те или иные объекты. Рассмотрим некоторые критерии классификации административно-правовых отношений.

1. Основные и неосновные административно-правовые отношения.

Несмотря на известную условность данного критерия, имеется достаточно оснований для того, чтобы из общей массы самых разнообразных отношений выделить:

А) властеотношения - административно-правовые отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект – объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, складывающиеся между обязательными элементами любой системы, трактуемой в управленческом смысле. Они являются основными, отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческие работники, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т.п.

Б) административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением (они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта).

Суть такого рода правоотношений в том, что они представляют собой связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда – отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект – объект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такие управленческие связи необходимы, прежде всего, для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений. Данные административно-правовые отношения характеризуются как неосновные.

2. Внешние и внутриорганизационные административно-правовые отношения.

В соответствии с данной классификацией правоотношения подразделяются на:

А) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);

Б) возникающие в рамках внешней сферы управления, т.е. непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.

В данном случае следует исходить не из противостояния этих видов административных правоотношений, а ответить на вопрос, может ли реально осуществить управляющее воздействие на различного рода объекты экономической и социальной жизни соответствующий исполнительный орган, если он не «самоорганизован»? Очевидно, что от его «внутреннего» состояния (организованность, упорядоченность) полностью зависят и его возможности действовать вовне, т.е. за рамками собственного аппарата.

3. Субординационные и координационные административно-правовые отношения.

Для субординационных отношений характерна авторитарность (властность) юридических волеизъявлений субъекта управления, они являются собственно административно-правовыми. Координационными же обозначают, как правило, такие управленческие отношения, при которых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами).

4. Вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.

В основе данной классификации правоотношений лежит юридический характер взаимоотношений их участников, т.е. главное в их деятельности.

А) вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования:

• они всегда возникают между соподчиненными сторонами отношений, т.е. исключают равенство сторон;

• властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнительный орган (должностное лицо);

• второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, меньше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин);

• в рамках данных отношениях осуществляется прямое управляющее воздействие и соответствующий этому приоритет юридически выраженной воли одной стороны – субъекта управления.

В вертикальных административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме проявляется подчинение одной стороны другой. Формула «власть – подчинение» характерна именно для такого вида правоотношений. Само «подчинение» управляемой стороны отношения «управляющей» может выражаться неодинаково:

• в буквальном смысле слова это организационная подчиненность (связи между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами, между ними и подведомственными им предприятиями и т.п.);

• в порядке межотраслевого управления осуществляется властная координация работы организационно не соподчиненных органов – координационная подчиненность;

• поднадзорность (подконтрольность) как одно из проявлений фактической подчиненности, ибо веления надзорных органов юридически обязательны (это отношения между органами административного надзора (милиция, федеральные надзоры) и организационно не подчиненными им объектами);

• выполнение юридически-властных волеизъявлений исполнительных органов организационно не подчиненными им гражданами или общественными объединениями.

Таким образом, вертикальные правоотношения в различном объеме выражают юридическую зависимость одной стороны от другой, что является логическим и фактическим следствием закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых.

Б) в рамках горизонтальных административно-правовых отношений стороны фактически и юридически равноправны, в них отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой (например, в работе исполнительных органов складываются отношения между различными государственными служащими одинакового должностного уровня, причем развиваются они без обязательных указаний, «команд»: в интересах подготовки тех или иных материалов, справок, отчетов, проектов решений и т.п.; такого типа отношения складываются также между несоподчиненными исполнительными органами по поводу, например, подготовки совместных нормативных актов, по согласованию совместных управленческих мероприятий, по формированию межведомственных консультативных, совещательных и иных советов; отношения исполнительных органов с общественными объединениями на предмет, например, заключения или изменения тарифных соглашений с профсоюзами и т.п.).

В юридической литературе освещаются следующие разновидности горизонтальных административно-правовых отношений:

• административно-процедурные отношения, включающие в себя, во-первых, отношения, которые возникают на стадии, предшествующей непосредственному управляющему воздействию, а потому служат предпосылкой вертикальных отношений, так как создают условия, необходимые для принятия юридически-властного решения, во-вторых, отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия, цель которых – создание условий, необходимых для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения (например, это отношения по формированию межведомственных комиссий, по проведению совместных ревизий, по выработке иных совместных мер по исполнению правовых актов).

• административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров, соответствующее законодательство обеспечивает процессуально равное положение сторон в таких отношениях (например, это отношения в рамках производства по жалобам и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях).

• отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений.

Следует отметить, что любые совместные действия однопорядковых и равноправных сторон (отношения типа «субъект – субъект»), равно как и процессуальное равноправие, перерастают в вертикальные отношения. Моментом такого перерастания служит, например, принятие совместного юридически-властного акта (совместного приказа) либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении. Из этого следует временное проявление горизонтальности таких правоотношений, а также их вспомогательный характер по отношению к основным вариантам административно-правовых отношений.