§ 3. Федеративное устройство России

Территория каждого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру и территориальное устройство. В рамках территориального устройства страны формируется система территориальных единиц, из которых складывается государство, а также система связей между государством в целом и этими единицами. Характер связей зависит от правовых статусов территориальных единиц.

Государственные образования, входящие в федерацию, являются ее субъектами. Последние, как правило, обладают одинаковым правовым статусом. Однако мировой практике известны и такие федерации, субъекты которых обладают различным правовым статусом. Между федерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции, цель которого – обеспечить наиболее эффективное осуществление федерацией своих задач путем объединения ресурсов и возможностей всех ее членов не только в интересах федерации, но и самих субъектов. Сохраняя за собой полномочия в определенном объеме, субъекты добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации, признавая приоритет ее задач и целей. Они также признают на своей территории высшую юридическую силу нормативных правовых актов федерации.

Государственная власть федерации является единственной суверенной властью на ее территории и опирается на волю всего ее народа. Признание полного суверенитета субъектов федерации означало бы одно из двух: либо формальный характер такого признания, не влекущий за собой никаких юридических последствий, либо фактическую ликвидацию федерации. В этом случае она утрачивает характер союзного государства и превращается в союз суверенных государств или распадается на отдельные суверенные государства, существующие самостоятельно.

В мире в настоящее время существует немало различных федераций, включая такие крупные, как Бразилия, Германия, Индия, США, Россия. Федеративным государством был и СССР.

Однако РФ имеет ряд особенностей, существенно отличающих ее от других федераций. Обычно федерация образуется путем объединения двух или нескольких государств в единое союзное государ-

108

ство. Формирование же РФ шло совсем иным путем: она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих ее территорию. Эти государства, а также на- ционально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации. Вот почему Россия с момента ее создания являлась одновременно и национальным государством русского народа, составляющего подавляющее большинство ее населения и давшего имя республике, и основанной на автономии федерацией, объединившей в своем составе русский и многие другие народы.

Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с момента своего возникновения эта федерация носила не договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку была создана не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики. Не обладая классическими признаками федеративного государства, Россия как федерация вызывала немало споров. Но главным аргументом в защиту ее федерального характера служили не те или иные формальные признаки, а воля ее народов, выразивших желание рассматривать свое государство в качестве федеративного.

В настоящее время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие автономии, но и области, края, города федерального значения. Таким образом, сегодня не часть, как это было прежде, а вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов.

Российская Федерация является конституционно-правовой федерацией. Поэтому находящиеся в ее составе государства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело – многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении полномочий между ними. Именно таким соглашением является Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными орга-

109

нами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ. Сегодня Федеративный договор в части, не противоречащей Конституции РФ, и наряду с конституцией лежит в основе отношений Российской Федерации с ее субъектами, подписавшими этот договор.

Думается, что такие договоры могут быть заключены Российской Федерацией со всеми ее субъектами. Однако их цель состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих государств, уже определенный федеральной конституцией, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации государственных полномочий и РФ, и ее субъектами. Договоры позволяют повысить уровень взаимопонимания Российской Федерации с ее субъектами и стабилизировать в них политическую обстановку.

В главе 3 Конституции РФ «Федеративное устройство» указано, что Россия является федерацией, имеющей в своем составе три вида субъектов: государства (республики); национально-территориальные образования (автономная область, автономные округа); территориальные образования (края, области, города федерального значения). На сегодняшний день в Российскую Федерацию входит 89 (85) субъектов – 21 республика, 6 (8) краев, 49 (47) областей, 10 (6) автономных округов, 1 автономная область и 2 города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург. (В скобках указано число субъектов РФ, которое соответствует положению на 1 января 2007 года, что связано с процессом слияния ряда субъектов федерации друг с другом и с созданием новых субъектов либо с вхождением некоторых субъектов федерации в состав других субъектов).

Таким образом, в числе субъектов Российской Федерации и сейчас сохраняются традиционные автономные образования. Автономия в Российской Федерации – это самостоятельное осуществление государственной власти находящимися в ее составе нацио- нально-государственными образованиями в пределах компетенции, устанавливаемой федеральными органами госвласти при участии соответствующей автономной единицы. Автономия в Российской Федерации построена по национальному признаку: она создается с учетом национального состава населения, проживающего на ее тер-

110

ритории. В зависимости от численности населения, уровня и перспектив развития экономики и других факторов образуются различные виды автономии: автономная область или автономный округ. При этом во внимание принимается воля населения создать то или иное автономное образование или преобразовать один вид автономии в другой.

В Российской Федерации автономия длительное время осуществлялась в двух формах: государственной, которая воплощалась в национальном государстве – автономной республике, и административной, представленной автономными областями и автономными округами. Государственная автономия характеризовалась значительным объемом прав, наличием конституции, законодательства, гражданства и высших органов государственной власти. Административная автономия всех этих признаков, свойственных государственной автономии, не имела. В настоящее время в России автономия осуществляется только в одной форме – административной.

Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госвласти и субъектами (ст. 67, 71–73), равноправии и самоопределении народов РФ. Россия – единое государство, поэтому внутри ее границ не допускается неправомерное ограничение перемещения людей, товаров и услуг (ст. 74 и 75). Органы центральной государственной власти и государственной власти субъектов образуют систему исполнительной власти, предусматривающую подчинение нижестоящих органов вышестоящим (ст. 77 и 78).

Государственное устройство Российской Федерации – один из

институтов конституционного права Российской Федерации. Объ-

единяемые им нормы регулируют широкий круг общественных отношений, возникающих в процессе создания и функционирования Российской Федерации и ее субъектов. Они также регулируют различные стороны государственного устройства РФ и оказывают существенное влияние на содержание других конституционно-пра- вовых институтов, поскольку именно государственным устройством Российской Федерации в значительной мере определяются по-

111

рядок образования, система и компетенция государственных органов как самой федерации, так и ее субъектов и т. д.

Нормы института государственного устройства содержатся в той же главе Конституции РФ «Федеративное устройство», определяющей правовые основы статуса федерации и ее субъектов, дающей полный перечень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также совместную с ее субъектами компетенцию Российской Федерации.

Разграничение полномочий установлено с учетом равноправия народов (ст. 66, п. 4). При этом круг предметов ведения, определяемый Конституцией РФ, равен для всех субъектов. Самоопределение народов проявляется в свободе решения политических вопросов внутри субъекта (ст. 66, п. 5; ст. 67, п. 3): стать ли республикой или преобразоваться в автономную область, присоединиться к другому субъекту, ликвидировать автономию и т. д.

Конституционно-правовой статус РФ состоит из двух частей. С одной стороны, Россия – полноправный участник международного сообщества государств (ст. 79). В этой сфере конституционноправовой статус раскрывается через признаки, характерные для любого государства: суверенитет, федеральные законы, целостная территория, единое гражданство, государственный язык, аппарат государственной власти, государственные символы (герб, флаг, гимн), столица (ст. 68–70). С другой стороны, конституцией урегулированы отношения России с субъектами, входящими в ее состав. Статьи 71–73 очерчивают круг предметов ведения Российской Федерации в различных сферах. Эти полномочия составляют вторую, «внутреннюю» часть конституционно-правового статуса нашего государства.

Республики, относящиеся к субъектам РФ, являются государствами в составе России, обладающими всей полнотой власти в пределах своей компетенции. Как государства республики характеризуются наличием собственных конституций и законов, государственной властью, территориальной целостностью, возможностью установления государственного языка наравне с русским, символами государства (ст. 68, п. 2).

112

Остальные субъекты действуют на основе своих уставов и законодательства. Как и республики, они устанавливают собственную систему органов государственной власти, обладают собственной территорией.

Разграничение предметов ведения РФ и субъектов РФ

1.Сферы, находящиесяв исключительном ведении РФ (ст. 71).

Как правило, это сферы, в которых требуется приложение усилий всего государства, или представляющие особую ценность и значимость для федерального уровня власти:

– принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов;

– регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств;

– установление системы и формирование федеральных органов государственной власти;

– федеральная государственная собственность и управление ею;

– федеральные налоги и сборы;

– энергетика, транспорт, связь, космос, ядерные и расщепляющиеся материалы;

– внешняя политика и международные отношения;

– оборона и безопасность, государственная граница;

– судоустройство, прокуратура;

– основные отрасли права (гражданское, уголовное, граждан- ско-процессуальное и уголовно-процессуальное законодательство);

– стандарты и эталоны, государственные награды и почетные звания РФ;

– федеральная государственная служба и др.

2.Предметы совместного ведения РФ и субъектов (ст. 72) –

эти сферы более близки субъектам, однако участие центра в качестве координатора и контролера по этим вопросам необходимо:

– обеспечение соответствия нормативных актов субъектов федерации Конституции РФ и федеральным законам;

– защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств;

– вопросы природопользования;

113

–разграничение государственной собственности;

–общие вопросы образования и воспитания;

–вопросы физкультуры и спорта;

–координация здравоохранения и социальная защита;

–борьба с катастрофами и стихийными бедствиями;

–общие принципы налогообложения;

–отдельные отрасли законодательства (административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, законы об охране окружающей среды и др.);

–кадры правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

–защита малых народов;

–общие принципы организации системы государственной власти и местного самоуправления;

–координация международных и внешнеэкономических связей субъектов;

–выполнение международных договоров РФ и др.

3. Сферы исключительного ведения субъектов РФ. Разгра-

ничение сфер полномочий Российской Федерации и субъектов федерации построено на остаточном принципе. Как сказано в статье 73: «Вне пределов ведения РФ и полномочии по предметам совместного ведения субъекты обладают всей полнотой государственной власти».

Такое положение вещей позволяет наиболее полно реализовать положительные стороны федеративного устройства с точки зрения прав субъектов. Все, что выходит за рамки компетенции центра или предметов совместного ведения, уже не может служить объектом для притязаний со стороны общефедеральных органов государственной власти. Опасения по поводу чрезмерного усиления прав субъектов тоже излишни, поскольку индивидуальное разграничение (в рамках договоров федерации и субъектов) решает эти проблемы более или менее успешно.

Сферы, находящиеся в исключительном ведении РФ, регулируются федеральными законами, принимаемыми РФ и имеющими прямое действие по всей ее территории. Регулирование сфер совместного ведения осуществляется и РФ, и субъектами, которые участ-

114

вуют в процедуре принятия закона и издают собственные нормативные акты до урегулирования вопросов совместного ведения на федеральном уровне. В случае противоречия федерального закона и нормативно-правового акта субъекта в сфере совместного ведения подлежит применению федеральный закон. Сфера всей полноты государственной власти субъектов целиком отдана их правовому регулированию, и в случае противоречия с федеральным законом будет действовать нормативно-правовой акт субъекта.

Как уже отмечалось выше, важную роль в разграничении предметов ведения и полномочий играют договоры и соглашения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов. Процедура заключения таких договоров и соглашений регулируется Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.

Проект договора о разграничении полномочий и предметов ведения готовится специальной комиссией при Президенте РФ. После рассмотрения в представительном органе субъекта и Совете Федерации, договор подписывается президентом и уполномоченными должностными лицами субъекта.

Соглашения, заключаемые между органами власти Российской Федерации и субъектов, играют вспомогательную роль. Во-первых, они заключаются только между органами исполнительной власти РФ и субъектов. Во-вторых, они заключаются на основе договоров о разграничении и федеральных законов, содержащих положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами. В-третьих, конкретизируя положения законов и договоров, соглашения предусматривают передачу субъекту части полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и иные связанные с этим вопросы (условия и порядок такой передачи, финансирование дополнительных расходов, которые вызваны возложением дополнительных обязанностей на сторону, принявшую на себя осуществление дополнительных полномочий и др.).

115