!!! Гражданский процесс Экзамен зачет 2024 год / Клейн

Территориальное антимонопольное управление вправе участвовать в рассмотрении арбитражными судами дел, связанных с применением

или нарушением Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»

Дело № А09-6535/01-9 Арбитражного суда Брянской области

Общество с ограниченной ответственностью – страховая медицинская компания «Стим и К» (далее – ООО «Стим и К») обратилось с иском к администрации Брянской области и открытому акционерному обществу «Росно-МС» (далее – ОАО «Росно-МС») о признании недействительным заключенного между ними договора обязательного медицинского страхования неработающих граждан. В качестве оснований исковых требований истец сослался на ряд фактов, в том числе на заключение договора без открытого конкурса и на нарушение норм БК РФ. По инициативе истца в качестве третьего лица без самостоятельных требований было привлечено Брянское территориальное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее – территориальное антимонопольное управление).

Суд отклонил ссылки на нарушение Федерального закона от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»1 и БК РФ, поскольку отношения по оспариваемому договору регулируются специальным законодательством – Законом РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-I «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»2 (далее – Закон о медицинском страхо-­ вании).

В решении суд указал, что факты злоупотребления доминирующим положением на рынке услуг либо совершение ответчиками действий, направленных на ограничение конкуренции, материалами дела не подтверждаются. При этом суд сослался на то, что администрация Брянской области заключила также договор со страховой компанией «Экоомс».

Кроме того, суд не признал ООО «Стим и К» заинтересованным лицом, имеющим в силу ст. 166 ГК РФ право предъявлять требование о применении последствий недействительности сделки, поскольку

1  СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.

2  Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 920.

212

Комментарии судебно-арбитражной практики

общество не является стороной оспариваемого договора и предложения от нее о заключении договора администрации области не поступало.

Решением суда первой инстанции в иске было отказано. С жалобой на это решение в суд кассационной инстанции обратились территориальное антимонопольное управление и истец.

ФАС Центрального округа (кассационная инстанция) оставил решение суда без изменения. Кассационная инстанция доводы, приведенные в жалобах, детально не рассматривала, считая, что с иском в суд в соответствии со ст. 32 Федерального закона от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (далее – Федеральный закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг) по факту нарушения антимонопольного законодательства вправе обратиться лишь федеральный антимонопольный орган, а не территориальное управление. Суд посчитал, что федеральный антимонопольный орган вправе обратиться в суд только после того, как выдаст предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства и его предписание не будет выполнено добровольно нарушившей законодательство стороной, а такое предписание Брянское территориальное управление не направляло.

Не признал суд и право на судебную защиту у страховой компании. По мнению суда, она не является заинтересованным лицом, поскольку ее интересы договором, заключенным администрацией области, не нарушены.

Вприведенных судебных актах поднят ряд вопросов, связанных

сприменением антимонопольного законодательства.

1. Суд не признал возможным применение к отношениям по обязательному медицинскому страхованию граждан Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг. Между тем согласно ст. 1 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг предметом его регулирования являются отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг. Поэтому нормы Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг применяются к отношениям на рынке страховых услуг наряду с законами и иными нормативными актами о медицинском страховании.

Согласно ст. 2 Закона о медицинском страховании страхователем для неработающих граждан выступают правительства республик в составе РФ, органы государственного управления автономной области,

213

Н.И. Клейн

автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Пе- тербурга, местная администрация, и страхование осуществляется за счет соответствующих бюджетов. Договор медицинского страхования заключается на возмездной основе и является гражданско-правовым.

Всоответствии со ст. 13 и 14 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг заключению договора при использовании средств соответствующего бюджета должен предшествовать открытый конкурс в целях определения финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета.

Порядок проведения открытого конкурса соответствующим государственным органом или органом местного самоуправления должен быть согласован с антимонопольным органом. При этом ст. 14 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг предусматривает ряд требований, которые должны быть учтены при определении порядка проведения конкурса. В частности, число участников конкурса должно быть не менее двух, и ни одному участнику открытого конкурса не могут быть созданы преимущественные условия.

Эти нормы были нарушены администрацией Брянской области при заключении договоров.

Свободный выбор страховой медицинской организации администрацией области означает, что такие организации ставятся в предпочтительное положение. Выбор стороны договора без проведения конкурса ведет к безусловному ограничению конкуренции на рынке страховых услуг, что является нарушением администрацией также ст. 6 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

При этих обстоятельствах утверждение суда о том, что действия администрации не ограничивают конкуренцию, неправомерно и не соответствует материалам дела.

Не имеет значения при принятии судом решения и утверждение

отом, что ОАО «Росно-МС» не занимает доминирующего положения на рынке страховых услуг и, следовательно, не допустило злоупотреблений доминирующим положением.

ВБрянской области действуют несколько медицинских страховых компаний. Нарушением антимонопольного законодательства являются действия администрации области, а не злоупотребление страховыми организациями доминирующим положением.

214

Комментарии судебно-арбитражной практики

Администрация области – прежде всего публично-правовая организация, поэтому в гражданско-правовых отношениях участвует со специальной правоспособностью. Именно администрации адресованы нормы Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, запрещающие заключение договоров без открытого конкурса по отбору финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета.

Нарушение порядка заключения договора администрацией Брянской области является достаточным основанием для признания оспариваемого договора обязательного медицинского страхования недействительным.

2. Не соответствует антимонопольному законодательству также утверждение суда кассационной инстанции об отсутствии у территориального антимонопольного управления права на участие в судебном разбирательстве и подачу жалобы.

Система антимонопольных органов определена ст. 3 Закона РФ от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1 (далее – Закон о конкуренции). Закон закрепил полномочия федерального антимонопольного органа, который для осуществления своих полномочий создает свои территориальные органы. Эти органы действуют на основе положения, утверждаемого федеральным антимонопольным органом. При этом федеральный антимонопольный орган наделяет свои территориальные органы полномочиями в пределах своей компетенции.

Согласно подп. 4 п. 5 Положения о территориальном управлении Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (действующего в ред. Приказа МАП России от 31 августа 2000 г. № 672) территориальное управление вправе «обращаться в суд, арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, а также участвовать в рассмотрении судом, арбитражным судом дел, связанных с применением или нарушением антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

При рассмотрении иска ООО «Стим и К» суд должен был применять Федеральный закона о защите конкуренции на рынке финансовых

1  Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.

215

Н.И. Клейн

услуг, поэтому территориальный антимонопольный орган вправе был участвовать в судебном разбирательстве как путем предъявления иска, так и в качестве третьего лица.

Антимонопольный орган, вступая в процесс, защищает прежде всего публичные интересы – правильное применение антимонопольного законодательства. В то же время, способствуя правильному применению антимонопольного законодательства, антимонопольный орган защищает и права хозяйствующих субъектов, интересы которых нарушены при неправильном применении антимонопольного законодательства. Поэтому установившаяся судебная практика допускает участие антимонопольных органов в качестве третьих лиц1.

Участие в процессе в качестве третьего лица означает, что территориальное антимонопольное управление (а не только федеральный антимонопольный орган) пользуется всеми правами стороны, кроме прав, предусмотренных ст. 37 АПК РФ 1995 г., в том числе и правом обжаловать решение. Следовательно, непризнание кассационной инстанцией правомочий территориального управления на участие в процессе и на подачу жалобы не соответствует антимонопольному законодательству.

3.Суд дал неправильную трактовку ст. 22 Федерального закона

озащите конкуренции на рынке финансовых услуг. В соответствии с полномочиями, предусмотренными ст. 12 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, федеральный антимонопольный орган (его территориальное антимонопольное управление) вправе либо возбудить дело в связи с нарушением антимонопольного законодательства, либо обратиться с иском в суд о защите конкуренции, в том числе о признании недействительными полностью или частично договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, а также участвовать в рассмотрении судом дел, связанных с применением или нарушением антимонопольного законодательства. Следовательно, территориальное управление, одной из функций которого является государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства на рынке финансовых услуг, вправе участвовать в процессе независимо от того, возбуждалось ли в административном порядке дело о нарушении антимонопольного законодательства и было ли дано предписание об устранении нарушения.

1  См. подробнее: Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 6 / Отв. ред. В.Ф. Яковлев. М.: Юрид. лит., 1999. С. 132–143.

216

Комментарии судебно-арбитражной практики

4. Требует комментария и непризнание судом ООО «Стим и К» заинтересованным лицом при предъявлении иска о признании недействительным договора, заключенного с нарушением антимонопольного законодательства1.

Истец, являясь организацией медицинского страхования, ранее заключал договоры с местной администрацией. Заключение администрацией области договора медицинского страхования большинства неработающих граждан лишает ООО «Стим и К» права участвовать в конкурсе наряду с другими организациями медицинского страхования, ведет к устранению с рынка страховых услуг или ограничению доступа на рынок. Такие действия администрации ущемляют интересы страховой организации, и, следовательно, она должна быть признана заинтересованной в признании недействительным договора, заключенного с нарушением антимонопольного законодательства.

Печатается по: Клейн Н.И. Территориальное антимонопольное управление вправе участвовать в рассмотрении арбитражными судами дел, связанных с применением или нарушением Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 9 / Отв. ред. В.Ф. Яковлев. М.: Юрид. лит., 2002. С. 90–95

1  О понятии заинтересованного лица см. также статью В.А. Бочкаревой настоящего выпуска Комментария.

Оспаривание органом исполнительной власти предписания антимонопольного органа об отмене нормативного акта

Дело № 115826А/03 Арбитражного суда Ханты-Мансийского авто­

номного округа

Правительство округа обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Ханты-Мансийского антимонопольного управления Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее – антимонопольный орган), обязывающего правительство отменить распоряжение от 31 октября 2002 г. № 724-р (далее – распоряжение).

Этим распоряжением правительство округа предусмотрело, что с 1 ноября 2002 г. обязательное медицинское страхование жителей автономного округа будет осуществляться Ханты-Мансийским окружным фондом обязательного медицинского страхования, и рекомендовало главам муниципальных образований автономного округа заключить договоры обязательного медицинского страхования неработающих граждан именно с этим фондом.

На основании обращения прокурора и ряда организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование, антимонопольный орган возбудил дело и признал, что распоряжение правительства округа нарушает нормы Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, предоставляя Ханты-Мансийскому фонду право без проведения открытого конкурса осуществлять страхование.

На основании этого распоряжения рядом глав муниципальных образований были расторгнуты договоры с организациями медицинского страхования, действующими на территории округа. Антимонопольный орган выдал правительству округа предписание об отмене распоряжения, ограничивающего конкуренцию.

В обоснование своих требований при обращении в суд заявитель выдвинул ряд оснований. Во-первых, правительство считало, что принятое им распоряжение не является нормативным актом, а антимонопольный орган не обладает правомочиями принимать решения и направлять предписания в отношении документов, имеющих ненормативный характер.

Во-вторых, заявитель полагал, что правоотношения в системе обязательного медицинского страхования граждан не относятся к юрисдикции антимонопольных органов, так как обязательное медицинское

218

Комментарии судебно-арбитражной практики

страхование осуществляется на некоммерческой основе. Такая деятельность не является предпринимательской, поэтому нельзя вести речь о конкуренции как таковой и влияющих на нее отношениях. Следовательно, по мнению заявителя, правоотношения, возникающие в системе медицинского страхования, не могут регулироваться антимонопольным законодательством.

Ханты-Мансийский окружной фонд обязательного медицинского страхования вступил в дело в качестве третьего лица на стороне заявителя и поддержал его доводы.

Антимонопольный орган представил необходимые документы, доказывающие законность предписания, и предъявил встречное требование о признании распоряжения правительства округа недействующим, поскольку правительство не выполнило предписание антимонопольного органа и распоряжение не отменило.

Вкачестве третьего лица на стороне антимонопольного органа суд привлек ОАО «Газпроммедстрах».

Суд первой инстанции признал обжалуемое предписание антимонопольного органа законным и обоснованным, принятым в соответствии

снормами Конституции, другими законами Российской Федерации и в удовлетворении требований заявителя отказал.

Заявление со встречным требованием суд возвратил без рассмотрения. В определении о возврате встречного заявления без рассмотрения и тем самым об отказе в его рассмотрении одновременно с первоначальным суд, сославшись на ст. 129 и 132 АПК РФ, мотивировал отказ тем, что в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 132 АПК РФ встречный иск принимается арбитражным судом, если между встречным и первоначальным исками имеется взаимная связь и их совместное рассмотрение приведет к более быстрому и правильному рассмотрению дела. В данном случае принятие встречного заявления для совместного рассмотрения с первоначальным заявлением не ускорит рассмотрение дела, а лишь затянет процесс, поскольку распоряжение правительства является нормативным актом и встречное заявление должно рассматриваться судом в коллегиальном составе.

Вапелляционной жалобе правительство заявило те же доводы, а также сослалось на нарушение принципа состязательности, так как судом к участию в деле в качестве третьего лица по непонятным причинам было привлечено ОАО «Газпроммедстрах».

Апелляционная инстанция оставила решения суда без изменения, а жалобу – без удовлетворения.

219

Н.И. Клейн

При рассмотрении дела, возникшего из административных отношений, арбитражный суд должен был решить ряд вопросов, связанных с применением Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, Закона о медицинском страховании, разд. III АПК РФ и иных нормативных актов. Такие дела нередко рассматриваются арбитражными судами, и решения по этим делам имеют принципиальное значение.

1. Прежде всего суд должен был ответить на вопрос о правовом характере распоряжения правительства округа, признанного незаконным оспариваемым решением антимонопольного органа.

Принятое правительством округа распоряжение носит двойственный характер. Пунктом 1 распоряжения Ханты-Мансийскому окружному фонду обязательного медицинского страхования предоставлено право осуществлять обязательное медицинское страхование жителей автономного округа и тем самым определено, что только эта организация выступает стороной договоров обязательного медицинского страхования неработающих граждан.

По своему содержанию п. 1 распоряжения является нормативным актом, поскольку касается прав неопределенного круга лиц, заключающих договоры обязательного медицинского страхования,

иего действие рассчитано на неоднократное применение. Однако акту придана форма распоряжения, в то время как, согласно порядку, действовавшему в округе, нормативные акты принимаются органами исполнительной власти в форме постановлений.

Характер принятого акта определяет не его форма, а содержание. Следовательно, независимо от того, что правительством округа акт принят в форме распоряжения, он является нормативным правовым актом.

Во п. 2 распоряжения главам муниципальных образований автономного округа даны рекомендации заключать договоры обязательного медицинского страхования неработающих граждан именно с ХантыМансийским окружным фондом обязательного медицинского страхования. Рекомендации не являются нормативным актом и необязательны к исполнению. Однако рекомендации оказывают психологическое влияние на глав муниципальных образований. Поэтому их можно рассматривать как действия, влияющие на конкуренцию.

Следует учесть, что Пленум ВС РФ в постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием

ивведением в действие Гражданского процессуального кодекса Рос-

220