!!! Гражданский процесс Экзамен зачет 2024 год / Клейн

Сравнительный анализ норм ГПК РФ и АПК РФ

потребность в разработке самостоятельного Кодекса об административном судопроизводстве, тем более что судопроизводство (как форма осуществления правосудия) не может быть административным. Понятие «административное судопроизводство» требует толкования. Речь идет о судопроизводстве, т.е. деятельности суда по осуществлению правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений.

Это судопроизводство является самостоятельным способом защиты нарушенных прав наряду с существованием иного, самостоятельного способа защиты – административного порядка защиты нарушенных прав и правопорядка.

Основанием для возбуждения судом дел, возникающих из административных отношений, является не иск, а заявление заинтересованных лиц. Исковое заявление – это требование истца к ответчику. Суд в исковом производстве определяет, обоснован или нет иск, устанавливает наличие или отсутствие права на удовлетворение иска. Заявление – это требование о защите нарушенных прав, обращенное к суду. В публичных отношениях, для которых характерны власть и подчинение, вряд ли может быть спор между сторонами этих отношений.

Иначе по сравнению с исковым производством определен не только предмет судопроизводства, но и правомочия суда. Основным процессуальным принципам искового производства – принципам состязательности и равенства сторон, гарантированным ст. 123 Конституции РФ, а также принципу диспозитивности – придано в рассматриваемом производстве иное содержание.

Процессуальный принцип диспозитивности искового производства обусловлен гарантированной ст. 9 ГК РФ свободой распоряжения субъектом правоотношений своими материальными правами. Право распоряжения материальными правами является основой свободы распоряжения процессуальными правами. Истец, формулируя предмет и основание иска, определяет пределы судебного разбирательства. Суд не вправе выходить за эти пределы. Истец вправе отказаться от иска, изменить предмет или основание иска; ответчик вправе полностью или частично признать иск; стороны могут заключить мировое соглашение. Суд не принимает эти распоряжения процессуальными правами лишь в случаях, когда они не соответствуют закону или нарушают интересы иных лиц.

Согласно ч. 3 ст. 246 ГПК РФ в судопроизводстве по делам из публичных правоотношений суд не связан основаниями и доводами

201

Н.И. Клейн

заявленных требований. Арбитражный суд также не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (ч. 5 ст. 194 АПК РФ).

Часть 1 ст. 252 ГПК РФ предусматривает, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования при оспаривании нормативных правовых актов не влечет за собой прекращения производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный акт, для суда необязательно.

Аналогичная норма включена в ч. 8 ст. 194 АПК РФ. Отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом или должностным лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу.

Изменено содержание принципа состязательности. В исковом производстве в силу этого принципа стороны сами обязаны представлять доказательства своих требований и возражений. Суд лишь способствует сбору доказательств. В делах из публичных отношений нормы обоих кодексов предоставляют суду право по собственной инициативе истребовать доказательства.

Иначе распределено между сторонами бремя доказывания. В силу ст. 249 ГПК РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием принятия нормативного акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на эти органы или должностных лиц, которые приняли оспариваемый акт.

Неприменим в производстве по делам из публичных правоотношений принцип равенства сторон. Гражданин и организация в материальных правоотношениях с публичной властью являются слабой стороной, права которой должны получить поддержку суда. Поэтому нормы кодексов предусматривают дополнительные обязанности органов публичной власти. Так, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны не только представить по требованию суда доказательства, но и направить в суд представителя, если судом признана обязательной явка в судебное заседание представителя для дачи объяснений.

202

Сравнительный анализ норм ГПК РФ и АПК РФ

Оба кодекса предусматривают правомочие суда при непредставлении органами государственной власти и местного самоуправления истребованных доказательств и при неявке представителя для дачи объяснений наложить штраф в порядке и в размере, которые установлены кодексами.

Важно обратить внимание и на нормы о пределах действия решения суда о признании нормативного акта недействующим, об особом применении преюдиции (ст. 250 ГПК РФ). После вступления в законную силу решения суда лица, не участвующие в деле, не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

Особые предмет и цели судебного разбирательства дел, возникающих из публичных отношений, изменение содержания принципов диспозитивности, состязательности и равенства сторон, предоставление судам широких полномочий, отсутствующих при рассмотрении дел в иных видах производства, дают основания признать, что для производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, характерно соединение состязательных и следственных элементов процесса.

Наряду с наличием общих норм в ГПК РФ и АПК РФ необходимо также отметить существенные различия в правовом регулировании производства по делам, возникающим из публичных отношений.

По-разному названо в кодексах анализируемое производство: в ГПК РФ – производство по делам, возникающим из публичных правоотношений; в АПК РФ – производство по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений. Хотя административные отношения являются видом публичных, различие в названиях отражает различие видов дел, рассматриваемых в гражданском и арбитражном процессе.

ГПК РФ содержит обширную главу об общих положениях рассмотрения всех дел, возникающих из публичных отношений, и отдельные главы: о производстве по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части; о производстве по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; о производстве по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; о производстве по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

203

Н.И. Клейн

В разд. III АПК РФ включены лишь две статьи, устанавливающие особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, и определен иной (по сравнению с ГПК РФ) набор видов производства по таким делам. Это дела об оспаривании нормативных правовых актов; дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными и иными публичными полномочиями, должностных лиц; дела об административных правонарушениях (дела о привлечении к административной ответственности и дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности); дела о взыскании обязательных платежей и санкций.

Два вида производств, предусмотренных в ГПК РФ, связаны с субъектным составом отношений: они касаются только отношений, в которых участвуют граждане. Дела о налоговых платежах по ГПК РФ рассматриваются в приказном производстве (подвид искового производства) или в исковом производстве, если по поводу приказа представлены возражения, т.е. такие дела не отнесены к делам, возникающим из публичных отношений, хотя составляют до 30% рассматриваемых судом дел.

Судопроизводство по делам, возникающим из административных правонарушений, вообще регулируется нормами не ГПК РФ, а КоАП РФ, так как в последний включены нормы не только об административной ответственности и об административном порядке наложения санкций, но и о судопроизводстве по таким делам в судах общей юрисдикции. В основном эти дела рассматривают мировые судьи.

Конституция РФ закрепляет три самостоятельные ветви власти: представительную (законодательную), исполнительную и судебную. Определение в КоАП РФ одинаковых полномочий судьи, органа исполнительной власти и должностного лица едва ли согласуется с принципом разделения властей. Оно не учитывает статус суда как органа правосудия. Кроме того, в нормах КоАП РФ часто применяются неприсущие процессуальному праву понятия и термины.

Иной подход был применен при разработке АПК РФ. Можно сказать, что нормы АПК РФ «облагородили» процессуальную регламентацию судопроизводства по делам, возникающим из административных правонарушений. Изменения, внесенные в 2010 г. в нормы АПК РФ о сроках рассмотрения таких дел, и иные изменения позволили отра-

204

Сравнительный анализ норм ГПК РФ и АПК РФ

зить специфику системы арбитражных судов, их расположение в столицах (административных центрах) субъектов РФ.

Можно назвать несколько проблем, связанных с различием содержания норм ГПК РФ и АПК РФ, регулирующих судопроизводство по делам, возникающим из административных отношений, и различной судебной практикой.

Одна из этих проблем связана с определением правовых последствий принятия решений о признании нормативных правовых актов недействующими и ненормативных правовых актов незаконными

инедействительными, а также с определением момента, с которого возникают правовые последствия при исполнении таких судебных актов.

Согласно ч. 5 ст. 195 АПК РФ нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда

идолжны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим бóльшую юридическую силу.

АПК РФ предусматривает такие же правовые последствия признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным или решения незаконным полностью или в части. В ч. 8 ст. 201 АПК РФ прямо определено, что со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или его положения не подлежат применению.

Несколько иначе определены в ч. 2 ст. 253 ГПК РФ правовые последствия принятия судебного решения по делу об оспаривании нормативного правового акта: установив, что оспариваемый нормативный акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного срока.

Что касается оспаривания ненормативных правовых актов, то в судах общей юрисдикции оно осуществляется по правилам гл. 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязании органа государственной власти, органа местного самоуправления,

205

Н.И. Клейн

должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина и препятствие к их осуществлению (ч. 1 ст. 258 ГПК РФ). Об исполнении решения суда должно быть направлено сообщение в суд и гражданину не позднее месяца со дня получения решения (ч. 2 ст. 258 ГПК РФ). Следовательно, незаконный акт продолжает действовать до его отмены лицом, принявшим акт, во исполнение решения суда. Едва ли можно согласиться с обоснованностью такой нормы.

В постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» было дано разъяснение об отказе в принятии заявления по поводу недействующего нормативного акта (п. 11), а в информационном письме Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» – о прекращении производства по делу, так как предмет спора в данном случае перестал существовать (п. 6).

Однако правовая позиция ВАС РФ не без влияния Определения КС РФ от 12 июня 2006 г. № 182-О была полностью изменена. В ряде постановлений по конкретным делам Президиум ВАС РФ обязал суды рассматривать заявления о признании нормативного правового акта недействующим по существу, даже если он отменен или срок его действия истек, так как это имеет важное значение для возможных имущественных споров, например для рассмотрения иска о взыскании задолженности по регулируемому тарифу за электрическую или тепловую энергию, если акт об определении размера тарифа являлся незаконным, хотя на момент обращения в суд с оспариванием этого акта срок его действия истек1.

Нормы ГПК РФ содержат запрет рассмотрения в одном деле как заявления об оспаривании нормативного и ненормативного акта, так и спора о праве. Согласно ч. 3 ст. 247 ГПК РФ в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость подачи искового заявления.

1  См.: Султанов А.Р. Оспаривание в арбитражном суде нормативного акта и последствия признания акта недействующим // Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 18 / Отв. ред. В.Ф. Яковлев. М.: Юрид. лит., 2012.

206

Сравнительный анализ норм ГПК РФ и АПК РФ

АПК РФ не включает аналогичную норму, и практика арбитражных судов иная. Арбитражный суд, например, рассматривает одновременно заявление о признании недействительной регистрации недвижимости за лицом, не являющимся собственником, и о признании права собственности на спорную недвижимость за заявителем. При этом суд применяет правила, установленные АПК РФ для каждого из видов производств. Допускает арбитражная практика предъявление встречных требований органа государственного управления о взыскании штрафа при оспаривании предполагаемым правонарушителем законности акта, установившего правонарушение.

Представляется, что норма ГПК РФ, предусматривающая указанный выше запрет, не соответствует нормам ГК РФ.

Статья 12 ГК РФ среди способов защиты гражданских прав закрепляет как оспаривание нормативных и ненормативных актов, на которых основаны исковые требования, т.е. прямой контроль судом законности административных актов, так и право суда не применять незаконный административный акт при рассмотрении имущественного спора (косвенный контроль законности акта).

К сожалению, это правомочие суда, установленное ГК РФ, не воспроизведено ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ, хотя нормы АПК РФ 1992 г. предусматривали такое правомочие.

Следует отметить еще одно расхождение в нормах ГПК РФ и АПК РФ. Статья 190 АПК РФ предусматривает возможность урегулирования сторонами спора, возникшего из административных и иных публичных правоотношений, по правилам АПК РФ о мировых соглашениях, т.е. путем заключения соглашения или использования других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом. Применение этой нормы встречается в арбитражной практике. В ГПК РФ аналогичная норма отсутствует.

При одинаковой правовой природе судебного разбирательства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, едва ли есть основания для различного правового регулирования. Отсюда напрашивается вывод об унификации анализируемых норм ГПК РФ и АПК РФ, о внесении необходимых изменений в нормы кодексов о порядке судебного разбирательства дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Возникает вопрос: в каком законе должны быть нормы о рассмотрении судом дел из публичных отношений? Поскольку рассмотрение

207

Н.И. Клейн

дел, возникающих из гражданских и публичных правоотношений, регулируется в основном нормами АПК РФ и ГПК РФ об исковом судопроизводстве, то в отдельных главах этих кодексов определены лишь особенности рассмотрения таких дел.

Нужно ли изымать эти нормы из АПК РФ и ГПК РФ и создавать новый кодекс административного судопроизводства, который будет обязателен как для суда общей юрисдикции, так и для арбитражного суда? Создание самостоятельного кодекса для рассмотрения судами дел из административных отношений по существу приведет как к повторению общих норм, так и к созданию неоправданных процессуальных различий. Проект Кодекса об административном судопроизводстве эти опасения подтвердил. В нем содержались те же правовые институты, что в АПК РФ и ГПК РФ, а нормы в основном дублировали нормы ГПК РФ и АПК РФ. В то же время в него были включены институты

ипонятия, не принятые в гражданском и арбитражном процессах

исближающие эти процессы с уголовным.

Можно назвать ряд преимуществ регулирования судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений, соответственно в ГПК РФ и АПК РФ.

Во-первых, нормы о лицах (участниках процесса), их правах и обязанностях, о доказательствах, об обжаловании судебных актов и их исполнении являются общими для всех производств, применяемых в процессах.

Во-вторых, порядок принятия заявлений, подготовки дела к судебному разбирательству, порядок судебного заседания, принятия определений и решений применим как в исковом производстве, так и в производстве по делам из публичных правоотношений.

В-третьих, в практике встречается одновременное рассмотрение судом взаимосвязанных дел искового производства и производства из публичных правоотношений (например, требования о признании права собственности на здание и о признании недействительным акта регистрации права собственности на здание лица, собственником не являющегося).

Отсюда вытекает отсутствие потребности принятия наряду с АПК РФ и ГПК РФ Кодекса об административном судопроизводстве, регулирующего производство в судах по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений.

Высказанные доводы относительно нецелесообразности принятия Кодекса об административном судопроизводстве могут быть повто-

208

Сравнительный анализ норм ГПК РФ и АПК РФ

рены и при обосновании нецелесообразности создания наряду с системой судов общей юрисдикции и арбитражных судов также судов административных.

Впроцессе проведения судебной реформы было внесено предложение о создании самостоятельных судов по рассмотрению дел из административных отношений (административных судов) и принятии Административного процессуального кодекса. Были разработаны проекты соответствующих законов, закон об административных судах даже прошел первое чтение в Думе в начале 2000 г. Однако такое решение принято законодателем не было. В настоящее время вновь поднимается вопрос об образовании административных судов.

Рассмотрение судами дел, возникающих из административных

ииных публичных отношений, является осуществлением правосудия, судопроизводством с применением общих принципов судопроизводства с особенностями, характерными для таких дел. Конечно, рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, отличается от рассмотрения дел по спорам из гражданских отношений в связи с разной правовой природой этих отношений.

Особенности рассмотрения таких дел достаточно полно урегулированы в действующих процессуальных кодексах. Принципы диспозитивности, состязательности, равенства сторон для рассмотрения дел из административных и иных публичных правоотношений определены в ГПК РФ и АПК РФ иначе, чем для рассмотрения дел, возникающих из гражданских правоотношений, судьи наделены другими полномочиями. Поэтому едва ли требуется осуществление судопроизводства по этим категориям дел в разных судах.

Организационно рассмотрение дел из отношений, различающихся по правовой природе, возможно либо путем образования разных коллегий (судебных составов), специализирующихся на рассмотрении конкретной категории дел, либо путем создания в судебной системе отдельных (обособленных) административных судов.

Внастоящее время оптимальным представляется применение внутренней специализации – образование специализированных коллегий (составов) судей. Такой способ специализации для рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, представляется более целесообразным, чем образование специальных судов, в связи со следующим.

Внедрение административных судов не должно ограничивать доступность правосудия по данной категории дел. Следовательно, не-

209