5. Как сказывается специфика публично-правового положения субъектов права публичной собственности на составе объектов права публичной собственности?

Особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности проявляются в случае рассмотрения, например, изъятых из оборота вещей (которые могут находиться лишь в государственной собственности), или некоторых оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для строго определенных субъектов (например, приватизация или конфискация). Такие особенности могут устанавливаться законом и в зависимости от субъектного состава участников отношений собственности. Но речь при этом идет именно об особенностях правового режима отдельных объектов права, а не о различиях в содержании прав или границах их осуществления для отдельных видов собственников.

В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, жилые и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные «средства производства» и предметы бытового, потребительского характера.

В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры. Российская Федерация и ее субъекты могут быть собственниками любого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограниченного в обороте (ст. 129 ГК).

Фактически субъекты РФ в настоящее время являются собственниками лишь отдельных видов изъятого из оборота имущества. Муниципальные же образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности вещи, изъятые из оборота.

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ должен устанавливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК). Применительно к земельным участкам этот вопрос решается ст. 16–19 ЗК. В отсутствие такого закона сохраняет силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (ПЕРЕПРОВЕРИТЬ).

Согласно этому законодательному акту все государственное имущество, за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собственности (см. приложение 3; см. также п. 3 и 4 ст. 19 ЗК), предполагается федеральным. Последнее разделено на исключительно федеральное имущество (перечисленное в приложении 1) и федеральное имущество, которое может быть передано в собственность субъектов РФ (перечисленное в приложении 2). Если же объекты государственной собственности прямо не упомянуты ни в одном из приложений к названному постановлению, они передаются в собственность соответствующих субъектов РФ после специального обращения по этому поводу их высших органов (а до этого момента считаются находящимися в федеральной собственности).

Таким образом, имущество, составляющее собственность субъектов РФ, образуется за счет федерального имущества в случаях его прямой передачи (отчуждения) от Российской Федерации в собственность ее соответствующего субъекта. В свою очередь субъект РФ вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность. Такого рода передача осуществляется безвозмездно, будучи публично-правовым актом распоряжения государственным собственником своим имуществом. В дальнейшем же, после завершения разграничения публичной собственности, отчуждение публичного имущества, в том числе в пользу других публичных собственников, возможно только на гражданско-правовых (чаще всего – договорных) началах, ибо имущественные отношения равноправных собственников, в том числе публичных, составляют предмет гражданско-правового регулирования (п. 1 ст. 2 ГК).

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и исключительной экономической зоны Российской Федерации, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота. Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов РФ, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, водные объекты (кроме обособленных – прудов и т.п.), природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Они, однако, могут передаваться другим лицам в пользование (аренду), что позволяет относить их к вещам, существенно ограниченным в обороте. Вместе с тем в федеральной собственности находится и имущество, которое при определенных условиях, например, при обращении взыскания по требованиям кредиторов, может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество государственной казны Российской Федерации, состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве.

В собственности субъектов РФ может находиться только имущество, необходимое для осуществления возложенных на них законодательством полномочий, а также для обеспечения деятельности их органов власти, должностных лиц и других работников. Перечни такого имущества должны устанавливаться законами субъектов РФ.

В собственности муниципальных образований теперь также может находиться лишь то имущество, которое предназначено для решения ими вопросов местного значения или осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, а также для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц и других работников.

Имущество, находящееся в собственности субъектов РФ или муниципальных образований и не отвечающее названным требованиям, подлежит либо перепрофилированию (изменению целевого назначения), либо передаче другим субъектам публичной собственности, либо отчуждению (приватизации). Тем самым установлен принцип целевого характера публичного имущества, находящегося в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности. Он направлен на дальнейшее ограничение непосредственного участия публично-правовых образований в экономической деятельности. Однако данный принцип и связанные с ним ограничения не распространяются на федеральную собственность, в которой, следовательно, может находиться имущество, не требующееся для выполнения соответствующих государственных задач.

Таким образом, разграничение имущества между публичными собственниками осуществлено не напрямую – специальным законом (отменяющим названное Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.), а косвенно – путем установления его целевого назначения в законодательных актах о государственном устройстве РФ (при формальном сохранении действия общих норм ГК и названного постановления). При этом для федеральной собственности сохраняется явно привилегированный режим, что не соответствует принципу «равенства всех форм собственности».

Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации. Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности). С учетом целевого характера государственного и муниципального имущества, предназначенного для материального обеспечения решения публично-правовых задач, законодательство устанавливает некоторые дополнительные (в сравнении с предусмотренными для всех собственников) ограничения в его использовании, главным образом для муниципальных образований. Последние, например, не вправе передавать находящиеся в муниципальной собственности земельные участки в уставные капиталы банков и других кредитных организаций (п. 4 ст. 13 ФЗ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»). Если же в их собственности окажется имущество, не предназначенное для осуществления их публичных функций или для обеспечения их деятельности, оно подлежит перепрофилированию или отчуждению в порядке, предусмотренном законом

[БЛОК СУХАНОВА:

С целью сокращения случаев непосредственного участия государства и других публично-правовых образований в имущественных отношениях, вытекающего из рыночного характера экономики, круг объектов публичной собственности в настоящее время законодательно сужен.

Первоначально предполагалось даже установить в качестве общего принципа правило о строго целевом характере всех объектов публичной собственности, обязав ее субъектов иметь на праве собственности не любое имущество (вещи), а лишь такое, которое необходимо им для выполнения своих публично-правовых функций и задач, а также для материального обеспечения деятельности их органов. Однако в итоге такие ограничения не затронули федеральную собственность, в которой может находиться любое имущество (в том числе вещи, изъятые из оборота или ограниченные в обороте).

В отличие от этого в собственности субъектов РФ может находиться лишь имущество, необходимое для осуществления их публично-правовых полномочий, а в собственности муниципальных образований - только имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, обеспечения деятельности их органов и осуществления возложенных на них публично-правовых полномочий. При этом появление у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее установленным критериям, требует либо его перепрофилирования (изменения целевого назначения в соответствии с указанными требованиями), либо отчуждения в порядке, предусмотренном федеральным законом (п. 5 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). В связи с этим требования целевого характера имущества субъектов РФ и муниципального имущества пока во многом остаются декларативными (тем более что задачи и функции этих субъектов и их органов до сих пор тоже не определены исчерпывающим образом).

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны Российской Федерации, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота, а потому их использование определяется их публично-правовым (а не частноправовым) режимом.

Такая ситуация отчасти напоминает правопорядки романского (французского) типа, для которых традиционен двойственный характер публичной собственности. Одна ее часть составляет "частную собственность государства", режим которой имеет гражданско-правовой (частноправовой) характер, а входящее в нее имущество является объектом гражданского оборота, в том числе может быть объектом взыскания кредиторов государства. Другая же ее часть составляет "административную публичную собственность", объекты которой полностью изъяты из гражданского оборота и могут использоваться исключительно в публичных целях. Однако точная принадлежность конкретных вещей к тому или другому виду собственности обычно не устанавливается и во многих случаях определяется судебными решениями по конкретным спорам

В германском праве одним из юридических способов ограничения ответственности государства по долгам своих организаций стала конструкция "особого государственного имущества". Такой правовой режим получали неправосубъектные государственные организации, не наделявшиеся статусом юридического лица (и не являвшиеся даже "юридическими лицами публичного права"). Они рассматривались как особые "имущественные комплексы" ("обособленное государственное имущество"), что давало возможность ограничивать ответственность по обязательствам, возникающим в связи с использованием такого имущества, его активами. Например, до 2008 г. Федеральная железная дорога и Федеральная почта признавались "особыми федеральными имуществами", а не самостоятельными юридическими лицами, а их ответственность по долгам ограничивалась имеющимся у них имуществом и не распространялась на иное имущество государства. Однако еще А.В. Венедиктов отметил, что в качестве общей формы организации госпредприятий понятие "обособленное имущество" несовместимо с механизмом товарного оборота, требующим персонифицированного товаровладельца. Не случайно в настоящее время и в Германии железная дорога и почта преобразованы в акционерные общества с решающим участием государства.

Большинство правопорядков континентально-европейского типа стремится идти по иному пути, достаточно четко выделяя объекты публичной собственности, изъятые из оборота или ограниченные в нем, исходя из того, что все иные объекты допущены к участию в имущественном обороте (в принципе по этому же пути идет и российское законодательство). Это как создает необходимую четкость в правовом регулировании, так и повышает гарантии удовлетворения требований потенциальных кредиторов.