Проблема суверенитета в федеративном государстве в.А. Литвинов

Литвинов Вадим Александрович - аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, юрисконсульт ОАО "ТрансФинИнвест" (Омск).

Сделана попытка осмысления вопроса о принадлежности суверенитета в федеративном государстве, представлены разные точки зрения исследователей по этому вопросу.

Ключевые слова: суверенитет, государство, территория, единство, понятие, организация, признак, форма.

Problem of sovereignty in a federal state

V.A. Litvinov

The article comprehends the issue of sovereignty and its belonging in a federal state and examines different points of view on the stated problem.

Key words: sovereignty, state, territory, unity, notion, organization.

В современном мире насчитывается около 200 государств, подавляющее большинство из них - многонациональные. Федеративная форма закреплена в конституциях 25 стран, на которые приходится 50% территории и 1/3 населения планеты <1>.

--------------------------------

<1> Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. С. 6.

Государственно-правовая наука свидетельствует, что элементы федерации появились еще в древнем и средневековом обществе, а зрелые формы федеративных отношений стали формироваться в Новой и Новейшей истории. В целом появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и стран с сохранением их относительной самостоятельности. Создатели идеи конституционно-правового федерализма усматривали в нем более демократическую форму государственного устройства, обеспечивающую совместное решение вопросов жизнедеятельности создавших единое государство территориальных образований; поддержание мира членами федерации и преодоление конфликтов между ними и центральной властью; гарантирующую права и свободы человека и гражданина.

Идеи и принципы федерализма оказали позитивное влияние на развитие политико-правовой мысли во многих странах, в результате чего начались интенсивные действия с целью демократического преобразования их государственного устройства. Первым конституционно-правовым федеративным государством стали США (1787 г.), затем Мексика (1824 г.), Бразилия (1889 г.), Австралия (1901 г.), Швейцария (1848 г.), Россия (1918 г.) и др.

Одни ученые считают, что термин "федерация" происходит от латинского "federate" - объединение, союз <2>. По мнению других исследователей, его надо выводить из однокоренного латинского "foedus" (договор) или "fides" ("верность") <3>. Лингвистическое толкование рассматриваемого понятия нередко служит основанием для определения федерации как союзного государства, основанного на договоре ряда государств <4>.

--------------------------------

<2> Маимен А. Федерализм и национальное государство // Полис. 1992. N 4. С. 168.

<3> Лепешкин А.И. Советский федерализм: теория и практика. М., 1997. С. 6.

<4> Словарь иностранных слов. 14-е изд. М., 1987. С. 522.

Существует точка зрения, что федерация - это союз государств. Так, английский исследователь А.В. Дайси в XIX в. утверждал, что "союз есть в самом строгом смысле федеральное государство". В 50-е гг. XX в. аналогичное суждение высказал французский государствовед М. Дюверже. В настоящее время это понимание федерации тоже находит сторонников. В частности, М.Ф. Чудаков характеризует федерацию как "государственный союз". Буквальное толкование данного термина имеет такой же смысл, как объединение или союз государств <5>. По мнению В.В. Маклакова, федерация - это "одна из форм территориального устройства государства, представляющая собой устойчивый союз государств и государственных образований" <6>. Мы полагаем, что такая точка зрения не совсем верна.

--------------------------------

<5> Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. пособие. Минск, 2001. С. 244.

<6> Маклаков В.В. Федерация // Конституционное право: Слов. / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 513 - 514.

В международном праве еще в конце XIX в. сложилось разграничение понятий "государство" и "союз государств". В частности, Ф.Ф. Мартенс считал, что союз государств - это конфедерация, поскольку "союз государств есть в полном смысле слова международное соединение: оно основывается на общности интересов и уважении внутренней и международной самостоятельности государств-членов союза" <7>.

--------------------------------

<7> Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. 4-е изд., доп. и испр. СПб., 1898. Т. 1. С. 244 - 246.

Противоположно союзу государств союзное государство. Союзное государство - это государственно-правовая организация, которая обладает верховной союзной суверенной властью, выступает единой международной личностью, т.е. субъектом международного права, изымая эти свойства у государств, решивших подчиниться общей союзной власти <8>. Союзное государство образуется в результате объединения в федерацию суверенных государств. Факторами, влияющими на принятие решения об объединении, как правило, являются военная угроза, желание создать единое экономическое пространство и гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений <9>. Таким образом, союзное государство (федерация) и союз государств (конфедерация) различаются субъектом, обладающим государственным суверенитетом. Если государственный суверенитет принадлежит союзному государству, значит, это федерация, если членам союза государств - конфедерация.

--------------------------------

<8> Там же. С. 252.

<9> См., например: Бойко Ю.П. Конфедеративные истоки федерализма // История государства и права. 2008. N 22. С. 2; Авраменко С.Л. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий. М., 2003. С. 5, 15 - 16.

В современной международно-правовой науке и практике общепризнана конфедеративная сущность союзов государств, в противовес союзным государствам. Таким образом, суждения о федеративной государственно-правовой природе союзов государств ошибочны.

Федерацию называют союзным государством в толковых и энциклопедических словарях русского языка <10>. Как уже отмечалось, союзное государство есть следствие более тесного добровольного объединения нескольких государств в одно государство, новый суверенный субъект международного права. Объединение происходит на основе договора. При объединении возникает новый субъект международного права - союзное государство; объединившиеся субъекты, напротив, теряют суверенитет и переходят в подчинение верховной союзной власти, передают в ее ведение ряд ранее осуществлявшихся самостоятельно вопросов их компетенции и теряют международную правосубъектность. Впоследствии договорные условия закрепляются федеральной общесоюзной конституцией, в соответствие с которой субъекты приводят собственные конституционные акты.

--------------------------------

<10> Словарь иностранных слов. С. 522.

Таким образом, создание союзного государства понимается как интегративный процесс. Д.Л. Златопольский писал о государственно-правовом "объединении двух или нескольких государств в одно новое государство" <11>. Я.Н. Уманский и авторы "Дипломатического словаря" - о "государстве, образованном в результате объединения" <12>; К.В. Арановский - об "объединении... в единое союзное государство" <13>; А.Н. Кокотов - о государстве, "объединяющем в себе несколько других государств или государственных образований" <14>.

--------------------------------

<11> Златопольский Д.Л. Понятие и признаки национально-государственного устройства СССР // Советское государственное право: Учеб. / Под ред. С.С. Кравчука. М., 1980. С. 286.

<12> Уманский Я.Н. Советское государственное право: Учеб. для вузов. М., 1980. С. 191; Дипломатический словарь: В 3 т. / Гл. ред. А.А. Громыко. М., 1973. Т. 3. Р - Я. С. 516.

<13> Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учеб. пособие. М., 1999. С. 195.

<14> Кокотов А.Н. Теория государственного устройства // Конституционное право России: Учеб. Екатеринбург, 2001. С. 282.

Кроме того, существуют децентрализованные федерации. Такие федерации создаются путем принятия правового акта о децентрализации власти в унитарном государстве на принципах федерализма либо заключения договора с административными единицами унитарного государства о предании им статуса субъектов федерации <15>. Понятие "союзное государство" к такого рода суверенным формированиям уже не подходит, в силу чего предприняты попытки дать им другие определения.

--------------------------------

<15> Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 39.

По мнению В.А. Симонова, более удачным и универсальным для обозначения федерации представляется термин "сложное государство", широко применяемый в научной литературе <16>. За рубежом этот термин использовали, в частности, П. Лабанд, У. Райкер, а в нашей стране А.Б. Венгеров, В.И. Иванова, Р.Л. Иванов, А.Н. Кокотов, В.М. Корельский, А.И. Мишин и другие авторы, в том числе в энциклопедических юридических изданиях. Объем содержания понятия достаточно широк и позволяет охватить все разновидности федеративной государственности. В рамках федеративной структуры функционируют как республики (ФРГ, США), так и монархии (Бельгия, ОАЭ) <17>.

--------------------------------

<16> Симонов В.А. Федерация и федерализм: семантико-терминологический аспект // Вестн. Омского гос. ун-та. Сер. Право. 2004. N 1. С. 37.

<17> Экономические предпосылки и политико-правовые аспекты становления российского федерализма / Под ред. А.И. Татаркина. Екатеринбург, 2001. С. 9.

В то же время остается дискуссионным вопрос о субъектном составе такого сложного государства. Французский государствовед Л. Дюги считал, что федерация состоит из нескольких государств <18>. Немецкий ученый К. Хессе рассматривает федерацию как "государство в целом, состоящее из государств-членов" <19>. Видимо, такая точка зрения обоснована исторической традицией названия федеративных государств (например, Соединенные Штаты Америки, Мексиканские Соединенные Штаты).

--------------------------------

<18> Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908.

<19> Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 114.

В связи с этим неизбежно встает вопрос о том, кому принадлежит суверенитет в федеративном государстве. По этому вопросу высказываются различные точки зрения. В.С. Шевцов убежден, что носителями государственного суверенитета могут быть одновременно и федеративное государство (СССР), и его составные единицы (союзные республики в составе СССР) <20>. Н.И. Грачев считает, что в федеративных государствах суверенитет "разделен между федерацией и ее субъектами" <21>. Данное мнение разделяет М.Х. Фарукшин <22>. Он пишет: "В федеративных системах государственный суверенитет как производное от суверенитета народа не принадлежит отдельно ни федеральному центру, ни субъектам федерации. Он является свойством федеративного государства в целом". Другими словами, автор придерживается принципа разделенного суверенитета в федеративном государстве. А.А. Ливеровский предлагает по отношению к субъектам РФ использовать категорию "потенциальный суверенитет" <23>. А.В. Васильев считает, что субъекты федерации "обладают определенным суверенитетом" <24>. По поводу этих суждений можно возразить следующее.

--------------------------------

<20> Шевцов В.С. Суверенитет Советского государства. М., 1972. С. 127 - 130.

<21> Грачев Н.И. Суверенитет и федерализм: правовые проблемы организации верховной власти в федеративном государстве // Закон и право. 2007. N 1. С. 12.

<22> Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М., 2004. С. 178.

<23> Ливеровский А.А. Актуальные проблемы федеративного устройства России. СПб., 2002. С. 86.

<24> Васильев А.В. Федеративное устройство государства: теория, иностранный и российский опыт // Право и государство: теория и практика. 2007. N 4. С. 4.

Необходимый качественный признак государства - наличие государственного суверенитета. Основоположник теории государственного суверенитета Ж. Боден понимал его как неограниченную законами верховную власть над гражданами и подданными, постоянную и абсолютную власть государства, наивысшую власть распоряжаться. Такая власть, по его мнению, выступает обязательным атрибутом любого государства и определяющим условием его существования <25>.

--------------------------------

<25> Боден Ж. Метод легкого познания истории. М., 2000. С. 136 - 137; Bodin J. Les six Livres de la Republigue. P., 1986. P. 179 - 180.

В.С. Шевцов трактует государственный суверенитет как совокупность неотъемлемых и органически присущих государственной власти свойств, выражающих ее сущность и проявляющихся в соответствующих политико-правовых формах во внутренней и внешнеполитической деятельности государства. К таким свойствам относятся верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость от какой-либо иной власти в международно-правовом общении <26>. По мнению Н.И. Грачева, наличие в государстве верховной власти и считается фактическим, реальным выражением его суверенитета <27>.

--------------------------------

<26> Шевцов В.С. Указ. соч. С. 107.

<27> Грачев Н.И. Верховная власть как реальное выражение суверенитета государства // Право и правоприменение: история, проблемы, тенденции, перспективы: Сб. науч. тр. / Отв. ред. С.Л. Никонович. Липецк, 2003. Вып. 2. С. 23 - 24.

Характеристики суверенитета государства:

верховенство народа или полномочных государственных органов, закрепляющих в конституции и иных нормативных правовых актах весь строй общественных отношений и внутригосударственную организацию;

единство, т.е. одинаковые сущность, формы и методы осуществления государственной власти на всех уровнях;

самостоятельность и независимость государства и государственной власти как от политических организаций в данной стране, так и от иностранных государств и международных организаций (замена органов государственной власти какими-либо внутренними, зарубежными или международными структурами невозможна) <28>.

--------------------------------

<28> Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2006. Т. 2. С. 42.

Государства как полноправные, отдельно существующие, суверенные политико-территориальные образования способны выступить лишь учредителями союзной федерации, создав ее путем заключения единого договора. Потом, став субъектами федерации, они самоограничивают свои полномочия и предметы ведения настолько существенно, что утрачивают государственный суверенитет. С момента создания федерации субъекты не передают ей суверенитет, не делятся им, а утрачивают его, и только федерация обладает государственным суверенитетом <29>.

--------------------------------

<29> Там же. С. 45.

В тех федерациях, где из пропагандистских соображений провозглашается сохранение за субъектами государственного суверенитета (например, СССР) <30>, он как бы перестает самостоятельно реализовываться на весь период пребывания в федерации. Поскольку наличие государственного суверенитета - необходимая качественная характеристика государства как субъекта международного права, нельзя назвать государством политико-территориальное образование, не обладающее суверенитетом. "Если государство входит в состав другого государства, - писал Р.А. Мюллерсон, - то потеря, а не просто ограничение, суверенитета неизбежна. Суверенитет - это не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями" <31>. Данную точку зрения еще в XIX в. высказывали Г. Еллинек <32> и П. Лабанд, полагавшие, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом <33>. Аналогичной позиции придерживается М.В. Баглай, подчеркивающий, что субъекты многих федераций не будут независимыми государствами, ибо в противном случае их союз был бы конфедерацией <34>.

--------------------------------

<30> Статьи 72, 76 Конституции СССР 1977 г.

<31> Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. М., 1982. С. 50.

<32> Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 560.

<33> Янюк Е.Э. Субъект федерации и международное право: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

<34> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для юрид. вузов и юрид. факультетов. 2-е изд., изм. и доп. М., 1999. С. 112 - 113.

Субъекты децентрализованных федераций, преобразованные из административных единиц унитарного государства, тем более не могут считаться суверенными государствами, поскольку они вообще никогда не обладали суверенитетом. Следовательно, даже в тех федерациях, субъекты которых юридически названы государствами, подобные наименования носят условный характер, указывают, что их носители обладают некоторыми формальными атрибутами государственности, такими как территория, система органов власти, законодательство и т.д.

С учетом сказанного можно сделать вывод, что употреблять термин "государство" при характеристике территориальных образований, входящих в состав федерации, некорректно.

Как в теории федерализма, так и в практике конституционного нормотворчества основные региональные составляющие общефедеральной территории принято называть субъектами федерации. Один из примеров - п. 1 ст. 67 Конституции РФ, в силу которого "территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов", и п. 3 той же статьи, предусматривающий, что "границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия".

Таким образом, обоснованно обозначать территории, входящие в состав федеративного государства, термином "субъекты федерации" и считать их не государствами, а государственными образованиями, не обладающими государственным суверенитетом.