§ 4. Стадия составления проекта бюджета

Стадия составления проекта бюджета – первая по счету стадия бюджетного процесса, в ходе которой исчисляются и планируются доходы, расходы и поступления из источников финансирования бюджета, составляется их баланс и проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период. Для субъектов РФ и муниципальных образований возможно составление бюджета только на текущий год, но в рамках среднесрочного финансового плана.

Основы составления проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определяются БК РФ, а порядок их составления устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ, местными администрациями и их финансовыми органами. Составление проектов бюджетов – компетенция органов исполнительной власти.

Стратегическое планирование (плановый процесс) предваряет составление проекта бюджета.

Закон о стратегическом планирования устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, а также определяет вопросы координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики.

Стратегическое планирование представляет собой деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Цели этой деятельности – устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации и достижение высокого уровня национальной безопасности (схема 7.17).

Целеполагание представляет собой определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и национальной безопасности.

Прогнозирование связано с разработкой научно обоснованных представлений о рисках развития и об угрозах национальной безопасности, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития.

Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом различных факторов раз в пять лет на десятилетний период (БК РФ установлено, что прогноз социально-экономического развития Российской Федерации составляется на срок не менее трех лет)651.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию после его вступления в должность должно содержать раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, а также раздел, посвященный выполнению ранее принятой программы. На основании послания Правительство Российской Федерации разрабатывает программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.

Планирование заключается в разработке и реализации основных направлений и планов в сфере социально-экономического развития и национальной безопасности, которые содержатся в документах стратегического планирования, подготовленных в рамках целеполагания. К задачам планирования относится координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики.

Программирование состоит в разработке и реализации в рамках целеполагания государственных и муниципальных программ.

Документы стратегического планирования могут приниматься на федеральном, региональном и местном уровнях.

На федеральном уровне в рамках целеполагания разрабатываются:

– ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию;

– стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;

– стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

– отраслевые документы стратегического планирования;

– стратегия пространственного развития Российской Федерации;

– стратегии социально-экономического развития макрорегионов.

В рамках прогнозирования на федеральном уровне разрабатываются:

– прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;

– стратегический прогноз Российской Федерации;

– прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

– бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;

– прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.

В рамках планирования и программирования на федеральном уровне разрабатываются:

– основные направления деятельности Правительства Российской Федерации;

– государственные программы Российской Федерации;

– государственная программа вооружения;

– схемы территориального планирования Российской Федерации;

– планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Документы стратегического планирования должны проходить обязательную государственную регистрацию в специальном федеральном государственном реестре.

Бюджетным законодательством осуществляется правовое регулирование разработки бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период. Этот документ представляет собой прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов, показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иных показателей, характеризующих бюджеты, а также содержит основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта РФ на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на 12 лет и более на основе соответствующего прогноза социально-экономического развития и представляется в законодательный орган одновременно с проектом закона (решения) о бюджете.

Наконец, имеется еще ряд документов стратегического планирования, необходимых для составления проекта бюджета652:

– прогноз социально-экономического развития;

– основные направления бюджетной и налоговой политики;

– государственные (муниципальные) программы.

Для федерального бюджета также необходим сводный финансовый баланс Российской Федерации.

Проект бюджета направляется на рассмотрение в представительный орган вместе со следующими документами653:

– предварительными итогами социально-экономического развития;

– прогнозом основных характеристик консолидированного бюджета территории;

– проектами законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

До начала рассмотрения проекта о бюджете на очередной финансовый год должен быть утвержден отчет об исполнении бюджета предыдущего года, который также служит источником информации при рассмотрении нового бюджета. Возможно использование иных программно-стратегических документов, например прогноза научно-технического развития.

Поскольку бюджет составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств, для его составления нужны перечень действующих и принимаемых расходных обязательств и расчет необходимого для их исполнения объема средств. Такие сведения должен содержать реестр расходных обязательств публично-правового образования, который ведется финансовым органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ или администрацией местного самоуправления. Средства, необходимые для реализации долгосрочных целевых программ, адресных инвестиционных программ, ведомственных программ, являются расходными обязательствами, которые установлены правовыми актами об утверждении программ и включаются в реестр расходных обязательств.

Проекты бюджетов всех уровней бюджетной системы составляются в России ежегодно, но применяется среднесрочное (на три года) и многолетнее бюджетное планирование (определяются основные направления бюджетной политики государства на более длительный срок). Формирование проекта бюджета осуществляется на основе действующих и принимаемых обязательств.

БК РФ содержит определение бюджетных обязательств, которые являются расходными обязательствами, подлежащими исполнению в соответствующем финансовом году, и определение бюджетных ассигнований, которые представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Согласно БК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств. Отсюда следует, что расходы бюджета на очередной год являются суммой текущих бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год.

Бюджетные ассигнования планируются ГРБС в ходе составления проекта бюджета. БК РФ регулирует составление долгосрочных целевых программ, которые утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией; финансовые показатели этих программ также должны учитываться при планировании расходов бюджета.

Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период установлено, что Правительство Российской Федерации при составлении проекта федерального бюджета и проектов государственных внебюджетных фондов одобряет основные направления таможенно-тарифной политики, сводный финансовый баланс (который показывает удельный вес бюджетного сектора среди других секторов экономики), утверждает долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, и иные документы654.

Планирование доходов бюджета должно включать прогноз поступлений по всем видам как налоговых, так и неналоговых доходов бюджета. Такую информацию могут предоставлять главные администраторы доходов, которые согласно БК РФ предоставляют сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета. Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета также осуществляют планирование (прогнозирование) поступлений и выплат бюджета.

В целом для составления проекта бюджета, помимо послания Президента Российской Федерации, прогноза социально-экономического развития и основных направления бюджетной и налоговой политики, необходимы:

– долгосрочная бюджетная стратегия;

– основные направления таможенно-тарифной политики;

– среднесрочный финансовый план;

– сводный финансовый баланс;

– долгосрочные целевые программы;

– прогнозы ГРБС, главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета;

– реестр расходных обязательств.

Существует также перечень документов, сопровождающих законопроект о федеральном бюджете:

– итоги социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период;

– прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;

– проект сводного финансового баланса по территории Российской Федерации;

– перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году;

– перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;

– перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре;

– намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики.

Непосредственная ответственность за составление проекта бюджета возложена на финансовые органы, которые обязаны представить готовый проект высшему органу исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти. Однако участие в составлении проекта бюджета принимают не только органы исполнительной власти. Участвуют все главные администраторы бюджетных средств (ГРБС, главные администраторы доходов и источников финансирования дефицита бюджета)655, в том числе, например, органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ. Главные администраторы бюджетных средств предоставляют в финансовый орган проектировки необходимых ассигнований и планируемых доходов.

Начинается составление проекта бюджета с оглашения Президентом Российской Федерации специального программного документа – ежегодного послания Федеральному Собранию, которое должно содержать раздел о публичных финансах. Таким образом, начало составления проектов бюджетов можно определить по дате (март предшествующего года) и по юридическому факту (получение Федеральным Собранием послания Президента). Однако непосредственной связи между посланием и появлением проектов бюджетов не существует, поэтому можно утверждать, что подготовка к составлению проекта бюджета начинается с даты начала работы в этом направлении финансовых органов, которая наступает задолго до появления послания Президента Российской Федерации.

Окончание стадии составления проекта бюджета определяется фактом направления проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год в законодательный (представительный) орган656.

Порядок работы над проектом федерального бюджета утверждается Правительством Российской Федерации, а над проектами бюджетов субъектов РФ – высшими исполнительными органами власти соответственно субъектов РФ и местной администрации.

В составлении проекта федерального бюджета, помимо Минфина России, главных администраторов бюджетных средств, активно участвуют ведомства, отвечающие за экономическую политику, социальную политику, региональную политику.

Основные этапы стадии составления проекта бюджета можно выделить в зависимости от перехода ответственности за состояние проекта бюджета от одного участника бюджетного процесса к другому.

Начинает работу по составлению проекта бюджета финансовый орган, который представляет на утверждение в Правительство Российской Федерации или высшие исполнительные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления график подготовки и рассмотрения проектов законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проектов бюджетов. Должны быть представлены на рассмотрение также проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории, концепции долгосрочных целевых программ.

Следующий этап составления проекта бюджета связан с главными администраторами бюджетных средств (субъектами бюджетного планирования), направляющими в финансовый орган предложения по бюджетным инвестициям, проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности, предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации, планы поступления доходов, ИФДБ.

После проверки финансовый орган передает материалы на утверждение и одобрение в высший исполнительный орган власти (для федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов – Правительство РФ).

Правительству Российской Федерации, высшим исполнительным органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления следует одобрить и, возможно, скорректировать представленные ранее сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития территории, предложения по изменению действующих расходных обязательств, предложения по реализации бюджетных инвестиций, не включенных в долгосрочные целевые программы. Они же должны утвердить основные характеристики бюджета, одобрить распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований, долгосрочные целевые программы, принять иные решения, необходимые для подготовки проектов законов (решений) о бюджете.

Возможно несколько кругов согласования документов с учетом сделанных поправок. Итогом становится составление финансовым органом проекта бюджета, который одобряется Правительством Российской

Федерации (высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, муниципального образования) и направляется в орган законодательной (представительной) власти на утверждение (схема 7.19).

В Российской Федерации уже длительное время осуществляется переход к программной модели бюджетного планирования, что получило закрепление в БК РФ и серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. «Программный бюджет» должен позволить распределять объемы бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов.

На региональном и муниципальном уровнях в целях повышения публичности составления проекта бюджета предусматривается проведение публичных слушаний проектов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

В литературе и подзаконных актах выделяются и противопоставляются два способа составления бюджета (бюджетного планирования) – сметное планирование и программно-целевое планирование658.

Сметное планирование состоит в индексации параметров бюджета прошлого года и их корректировке, исходя из предложений главных администраторов бюджетных средств (в деталях) и позиции финансового органа (по макропоказателям).

Суть программно-целевого планирования 659 – ориентация на цели и количественно измеримые результаты деятельности, которые являются основой для исчисления бюджетных расходов и необходимых для их покрытия доходов и ИФДБ.

В рамках бюджетной деятельности государства применение данного метода основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социально-экономических результатов. При этом используются такие управленческие приемы, как персонификация ответственности за достижение результатов, определение сроков выполнения плановых показателей, а также всего комплекса необходимых для этого ресурсов (не только бюджетных) и мероприятий.

Установление целей и результатов бюджетных расходов происходит вне бюджетного процесса, в ходе деятельности органов исполнительной власти и иных органов власти, выступающих в качестве администраторов бюджетных средств.