!Учебный год 2023-2024 / Сильвестров
.pdf
оритетов, а также определяют четкие индикаторы своей работы в целях обеспечения мониторинга их деятельности и подготовки отчетности.
Врамках всех значимых законодательных и стратегических инициатив, департаменты Комиссии готовят прогноз по оценке последствий в целях определения экономических, экологических и социальных эффектов в случае реализации предложений. Из высокотехнологичных проектов стратегического анализа следует отметить проект «ускорителя знаний» FuturICT (см. § 5 главы 2).
Перечень запланированных Комиссией инициатив и перечень одобренных инициатив обновляются на регулярной основе и рассылаются по организациям ЕС в целях коррекции в случае необходимости их деятельности. В конце бюджетного периода все департаменты представляют ежегодный отчет о своей деятельности, включая описание достигнутых целей. На базе указанных отчетов составляется доклад Европарламенту и Совету Европы.
Важную роль в стратегическом планировании ЕС играет Система стратегического и политического анализа Европы – European Strategy and Policy Analysis System (ESPAS), которая выполняет свя-
зующую роль между Европарламентом, Европейской комиссией, Советом Европы и Европейской службой по внешним делам при том, что Комитет по делам регионов и Европейский комитет по вопросам экономики и социального развития выступают в качестве наблюдателей за
еедеятельностью. В прошлом году Системой был подготовлен обшир-
ный доклад «Глобальные тенденции до 2030 г. – Сможет ли ЕС ответить на вызовы будущего»61, в котором содержится анализ главных путей и рисков развития ЕС.
Врамках общеевропейского стратегического планирования и осуществления стратегий проводится мониторинг всевозможных угроз и вызовов безопасности ЕС, включая экономическую безопасность. Публикуется и распространяется внутри управленческих органов Евросоюза большое количество аналитических материалов, посвященных
тем или иным отраслевым проблемам. С 2015 г. по ряду программ введен так называемый маркер жизнестойкости (resilience marker)62, а 25-
ый Экономический форум ЕС, состоявшийся в сентябре 2015 г., про-
61Global Trends to 2030: Can the EU meet the challenges ahead? [Электронный ресурс] URL: http://europa.eu/espas/pdf/espas-report-2015.pdf Дата доступа 27.06.2016.
62General Guidance (november 2014). Resilience Marker [Электронный ресурс] URL: http://ec.europa.eu/echo/files/policies/resilience/resilience_marker_guidance_en.pdf Дата доступа 27.06.2016.
81
шел под названием «По пути к жизнестойкой Европе – стратегии будущего»63.
Общеевропейское стратегическое планирование не исключает, но дополняет национальные системы стратегического планирования. Оценку уровня страновых рисков в условиях глобализации проводит значительное количество научных, коммерческих и некоммерческих организаций:
–международные финансовые организации, например, Международный валютный фонд, который рассматривает эту проблему в сво-
ем ежегодном отчете World Economic Outlook;
–международные рейтинговые агентства, такие как Moody's, Standard and Poors, Fitch, составляющие суверенные рейтинги всех стран-заемщиков, а также рейтинги крупнейших корпораций;
–влиятельные издания Евромани и Экономист, которые уже более 50 лет практически синхронно измеряют уровни странового риска более чем 100 стран и публикуют эти данные в виде рейтингов на ежегодной основе;
–консалтинговые фирмы, специализирующиеся исключительно на оценке странового риска, например, американская группа PRS1, которая производит ежемесячные оценки риска, прогнозы и анализ политического, финансового и экономического риска для более чем 130 стран и составляет так называемый Международный гид странового риска (ICRG), а также предоставляет услуги по детальному обзору и расчету страновых рисков для каждой из стран на индивидуальной основе; или французская компания GLOBAL FINANCE, предоставляющая сходные услуги.
Фонд мира представил десятый ежегодный индекс уязвимости государств.
3.2.2.Национальные системы стратегического планирования
в ЕС
Общеевропейское стратегическое планирование не исключает, но дополняет национальные системы стратегического планирования. Здесь следует учесть, что организация национального стратегического планирования в Европе имеет в рамках новейшей истории две четко выраженных стадии организации: период послевоенного восстановле-
63 The 25th Economic Forum: Towards a Resilient Europe. Strategies for the Futur [Электронный ресурс] URL: http://www.forum-ekonomiczne.pl/25th-economic-forum-krynica-poland-2015/the- 25th-economic-forum-towards-a-resilient-europe-strategies-for-the-futur/?lang=en#.V3PRf_mLSM-
Дата доступа 27.06.2016.
82
ния и обретения мировой конкурентоспособности и период поддержания и распространения конкурентоспособного состояния. Своего рода временным водоразделом следует считать середину 70-х гг., а маркером перехода к новой парадигме стратегического планирования – рост числа независимых аналитических центров и вывод аналитической работы из недр государственного аппарата.
Германия
Государственное стратегическое управление в Германии осуществляют федеральное министерство экономики и федеральное министерство финансов. Базовые прогнозы и программы составляются на четырехлетний срок, которые подлежат ежегодной корректировке в соответствии с изменившимися обстоятельствами. Составляется также краткосрочный годовой прогноз и пакет программ, увязанный с четырехлетним. За министерством экономики закреплена структурная политика в отраслевом и региональном аспектах, которая в последние годы стала ключевым направлением осуществления экономической стратегии. В соответствии с прогнозами Министерства экономики Министерство финансов под прогнозы Министерства экономики составляет финансовые планы. При этом 60% финансирования приходится на федеральный уровень, а остальное на земельный и муниципальный. Распределение средств регулируется Советом по планированию финансов, который обладает совещательными функциями, и Конъюнктурным советом, в котором представлены федеральный министр экономики, президент Центрального банка, министр финансов и представители всех земель.
Мониторинг жизнестойкости экономики осуществляется в рамках мониторинга прогнозов и государственных программ. Помимо этого, функционирует Государственный Совет устойчивого развития, в котором представлены все министерства. В его функции входит выработка и осуществление Национальной стратегии устойчивого развития. Совет контролируется непосредственно Федеральным правительством. Он работает в тесном контакте с Парламентским консультативным советом по устойчивому развитию, в который входит 22 полноправных члена и столько же заместителей, а также Советом по устойчивому развитию Германии, который состоит из 15 членов и в
котором представлена общественность в лице бизнеса, церквей, науки, профсоюзов и т.д.64
64 Structures of sustainability policy [Электронный ресурс] URL: https://www.bundesregierung.de/Content/EN/StatischeSeiten/Schwerpunkte/Nachhaltigkeit/nachhalt igkeit-2010-12-13-strukturen-der-nachhaltigkeitspolitik.html Дата доступа: 18.06.2016.
83
Во многом максима, провозглашенная в начале восстановительного периода Людвигом Эрхардом: «За экономику отвечает государство!», продолжает действовать и сегодня, хотя и под все возрастающим контролем общественности и в условиях все большей передачи аналитической работы в независимые аналитические центры.
Франция
Во Франции до 1993 г. действовала система индикативного планирования, которая сыграла огромную роль в период послевоенного восстановления и обретения зрелой конкурентоспособности экономикой страны. С 1995 г. страна перешла от плана к выработке концептуальных подходов к решению задач стратегического характера. Стратегия социально-экономического развития формируется Генеральным комиссариатом планирования и Советом по экономическому анализу при премьер-министре. Непосредственно планирование и анализ стратегических направлений развития осуществляется Межведомственным комитетом по оценкам экономической политики государства и Научным советом по вопросам политики Франции в экономической и социальной областях.
Большое внимание уделяется региональному развитию, стратегия которого формируется Межведомственным комитетом по обустройству национальной территории.
Сосредоточение крупных аналитических мощностей в руках государства обусловлено еще и тем, что в ряде отраслей (например, в ядерной энергетике) доля государственной собственности достаточно велика. Франция находится в рамках общемировой тенденции передачи аналитической работы по стратегическому планированию независимым аналитическим центрам.
Великобритания
Попытки индикативного планирования по образцу Франции потерпели неудачу еще в 1960-е гг. В настоящее время на всех уровнях власти составляются стратегические планы с горизонтом 15–20 лет. Тенденция последнего времени состоит в отходе от отраслевого и переходе к территориальному планированию. Кроме того широкое распространение получили т.н. стратегические партнерства, в которые входят представители власти различных уровней, государственных организаций, общественных объединений частного бизнеса.
Единую методологию стратегического планирования обеспечивает Стратегический департамент правительства (Strategy Unit).
84
Необходимо отметить, что Великобритания является родиной идеи привлечения аналитических центров к стратегическому планированию. Эта практика получила распространение в 70-е гг. прошлого века. До указанного времени аналитические центры существовали в Соединенном Королевстве как совершенно независимые и неангажированные исследовательские структуры. В частности, к старейшим аналитическим центрам относится the Fabian Society, созданное в 1884 г. Также к аналитическим центрам такого рода относились The Institute of Economic Affairs, the Policy Studies Institute и National Institute for Social and Economic Research, the Royal Institute for International Affairs (RIIA), the International Institute of Strategic Studies, the Royal Institute for International Affairs, Federal Trust.
Их посыл был направлен одинаково к власти и гражданскому обществу примерно в той же степени как это происходит с академическими организациями. С 70-х гг. начался бурный рост числа английских аналитических центров, ориентированных в первую очередь на государство и государственную стратегию. В лучших традициях фритредерского общества среди английских аналитических центров организована конкуренция за то, чтобы быть услышанным властями при сохранении определенных аналитических мощностей внутри государственного аппарата65.
Швеция
Эта страна имеет длительную историю становления системы национального стратегического планирования, которая развивалась первоначально как система стратегического развития городов и территорий. Историки считают началом стратегического планирования в Швеции принятие Закона о строительстве (byggnadsstadgan) в 1874 г. В то же время Швеция является одной из наиболее развитых в технологическом отношении стран, и по этой причине не может обойтись без стратегического планирования в области научных исследований, инноваций и образования.
Стратегическое планирование в Швеции осуществляется главным образом по линии Министерства предпринимательства, энергетики и связи, Министерства финансов, в задачи которого среди прочего входит институциональное развитие и посредничество между государством и бизнесом, Министерства образования и исследований, Мини-
65 Strategic Planning for the Secretariat-General of the European Parliament. [Электронный ресурс] URL: http://www.europarl.europa.eu/the-secretary-general/en/activities/documents/docs- 2014/docs-2014-october/documents-2014-october-1.html Дата доступа: 28.06.2016.
85
стерства здравоохранения и социального развития, Министерства окружающей среды, Министерства иностранных дел.
Министерства используют специализированные государственные агентства в целях стратегического планирования и финансирования исследований, имеющих стратегический характер. К ним относятся следующие агентства:
Совет по условиям труда и социальным исследованиям по линии Министерства здравоохранения и социального развития (FAS),
Исследовательский Совет по вопросам окружающей среды, сельскохозяйственной науки и территориальному планированию Министерства окружающей среды (Formas),
Международное агентство развития и сотрудничества (Sida) Министерства иностранных дел,
Энергетическое агентство Министерства предпринимательства, энергетики и связи,
Агентство по защите окружающей среды Министерства окружающей среды,
Национальный совет по космической деятельности (SNSB) Министерства предпринимательства, энергетики и связи,
Совет по радиационной безопасности (SSM) Министерства окружающей среды,
Совет по исследованиям Министерства образования и исследований,
Агентство по инновационным системам (VINNOVA) Министерства предпринимательства, энергетики и связи,
Государственный фонд стратегических исследований окружающей среды (Mistra), напрямую работающий с правительством, такой же
статус имеют Фонд стратегических исследований (SSF) и Фонд знаний66.
При выработке стратегии правительство полагается на крупные аналитические центры такие как Стокгольмский международный ин-
ститут проблем мира (Stockholm International Peace Research Institute – SIPRI), Центр TIMBRO, Стокгольмский институт окружающей среды (Stockholm Environment Institute), Институт безопасности и стратегий развития (Institute for Security and Development Policy), Центр Ratio,
Институт международных экономических исследований (Institute for
International Economic Studies – IIES), Стокгольмский институт пере-
66 Swedish Research. Main financing bodies. [Электронный ресурс] URL: https://www.vr.se/download/18.227c330c123c73dc58680003194/Research_Finace.pdf Дата доступа: 28.06.2016.
86
ходных экономик (Stockholm Institute of Transition Economics – SITE),
Шведский институт социальных исследований (Swedish Institute for Social Research – SOFI) и ряд других, общим числом 77 единиц.
3.3. Системы стратегического анализа и управления рисками в экономике и социально-экономической сфере в Японии, Китае и других странах Юго-Восточной Азии
Тихоокеанский Юго-Восток стал своего рода полем экономических чудес ХХ-го столетия. Все 4 страны, которым удалось войти в клуб развитых были из этого региона: Япония, Южная Корея, Тайвань и Сингапур. Высокими темпами шли преобразования в Китае, превратившемся во вторую экономику мира. Весьма интересные результаты показывают сегодняшняя Индонезия и Малайзия и, отчасти, Таиланд. За треть века быстрого развития (с 1970 по 1990 гг.) доля Японии, Индонезии, Малайзии, Филиппин, Таиланда и Китая в мировом ВВП выросла на 6%.
Опыт стран Юго-Востока особенно значим для России, поскольку эти страны продемонстрировали возможность быстрого догоняющего развития, будучи не в состоянии по причинам культурной особенности просто скопировать рецепты богатых западных стран.
С точки зрения стратегического планирования в регионе существует два пути развития – Китай и все остальные быстрорастущие или добившиеся значительных успехов страны, использующие ту или иную модификацию японской модели. По этой причине имеет смысл рассмотреть японский и китайский подходы, памятуя что в прочих государствах региона использовалась японская модель, несмотря на тот факт, что, например, случай Тайваня и Сингапура обладал ярко выраженной спецификой и содержал элементы, отсутствовавшие у японцев.
Япония
Особенности этой страны определяются практически полным отсутствием полезных ископаемых и своеобразной культурой, что делает трудовую мотивацию работников весьма специфической, ориентированной на крайние формы общинной психологии. Задача превращения Японии в одного из мировых экономических лидеров после поражения во Второй мировой войне выглядела нереалистической, но была решена, принеся результаты, превзошедшие ожидания.
Государство учредило ряд органов, занимавшихся разработкой и реализаций экономических планов, включая стратегические: Министерство внешней торговли и промышленности (далее – МВТП), Управление по науке и технологии, Экономическое плановое агентство (далее – ЭПА), Экономический совет при правительстве Японии. Это позволило вырабо-
87
тать реалистические планы стратегического развития страны и реализовать внешнеэкономическую экспансию в следующей последовательности действий: покупка патента на инновационное решение – улучшение и доработка решения – массовое производство товара на основе повышенных стандартов качества – завоевание новых международных рынков.
Стратегическое планирование в Японии началось в 1950 г. В 1955 г. был введен в действие первый пятилетний план. Кроме того, в 1950 г. началось внедрение идей управления качеством Э.Деминга, которые решили двоякую управленческую задачу: повышение качества и адаптация общинного сознания японцев к системе управленческих стимулов современной корпорации.
Важным элементом японского стратегического планирования является принцип адаптивности, когда планы формируются и согласовываются с представителями крупного бизнеса на особой переговорной площадке – кейданрэн. Это позволяет привлечь к формированию государственной экономической стратегии аналитические мощности крупных корпораций, которые зачастую предлагали решения, превосходившие государственные.
По мере превращения Японии из быстрорастущей азиатской экономики в один из центров мировой экономической мощи были несколько изменены параметры и задачи стратегического планирования. На смену внешнеэкономической экспансии в 1987 г. пришла стратегия сбалансированного и гармоничного развития, основанная на так называемом «Докладе Маэкавы». Долгосрочное отраслевое планирование все более становится уделом крупных корпораций и финансовопромышленных групп, хотя полностью не уходит из-под контроля государства. МВТП и ЭПА были слиты в единый орган – Министерство экономики, торговли и промышленности Японии.
Стратегия обеспечения жизнестойкости экономики базируется на «Плане трех стрел» премьер-министра Абе, принятом в 2013 г. Его базовыми компонентами («стрелами») являются продуманная монетарная стратегия, гибкая фискальная стратегия и стратегия перехода к новым источникам экономического роста. Подробно план проанализирован в аналитическом материале ОЭСР «Япония: совершенствование третьей стрелы в целях обеспечения жизнестойкой экономики и устойчивого роста», вышедшим в 2014 г. в серии «Лучшие стратегии»67.
Япония наряду с другими развитыми странами не избежала тренда передачи аналитических функций стратегического планирования в независимые аналитические центры.
67 JAPAN ADVANCING THE THIRD ARROW FOR A RESILIENT ECONOMY AND INCLUSIVE GROWTH APRIL 2014 [Электронный ресурс] URL: https://www.oecd.org/japan/2014.04_JAPAN_EN.pdf Дата доступа 27.06.2016.
88
В 1970-е гг. возникли первые японские аналитические центры – Институт комплексных научных исследований Номура и Институт комплексных исследований Мицубиси. По оценке некоторых аналитиков, к которым принадлежат в том числе видные политологи Я.Дзиро и Т.Судзуки, аналитические центры в Японии развиты недостаточно68. В то же время число их неуклонно нарастало, особенно в 1980-е гг. Были созданы Организация комплексных исследований и разработок (NIRA), Организация современных комплексных исследований, Форум политических концепций, Токийский фонд.
Большое число аналитических центров возникло после 1997 г. Были учреждены Центр политических исследований XXI в, Концепция Японии, Центр исследований менеджмента будущего – Фудзита, Организация гражданского законотворчества, Японское общество ученых, исследующих публичную политику, Японское общество оценок и множество других.
Так же, как и на Западе, Япония и страны региона, пошедшие по ее стопам, наращивают степень вовлечения аналитических центров в стратегическое планирование.
Китай
С 1980 г. в Китае прошла плавная замена стратегического планирования образца советского образца на индикативное. От системы множественных показателей КНР перешел к принятым в мировой практике видам планирования: государственное программирование, планирование отдельных объектов, стратегическое планирование регионального и отраслевого развития.
Процедурно планирование имеет пятикомпонентную схему. Программирование. Проект программы составляется Госсоветом и
утверждается Всекитайским собранием народных представителей, после чего все государственные организации, имеющие отношение к реализации программы, составляют собственные, частные подпрограммы. После этого происходит согласование общего развернутого плана.
Планирование объектов. Государственные организации и органы региональной власти определяют перечень объектов, которые необходимо ввести в строй. По каждому из них проводятся развернутые консультации со всеми заинтересованными сторонами включая обязательное присутствие представителей Госсовета и представителей региональных властей, если речь идет об объектах провинциального значения. Согласованное решение по запланированным объектам утверждается Госсоветом.
68 Филиппов В.А. Аналитические центры – стратегический интеллектуальный ресурс. –М.:
ЛЕНАНД, 2007. – 104 с. [Электронный ресурс] URL: http://arhidoka.ru/materials/analit_center
Дата доступа: 17.06.2016.
89
Отраслевое программирование. Осуществляется заинтересованными ведомствами и подлежит согласованию с прочими ведомствами, которых касается отраслевая программа, а также с региональными властями. После принятия поправок программа утверждается головным ведомством.
Региональное программирование. Осуществляется государственными властями на уровне провинций КНР, после чего предложенная программа утверждается собраниями народных представителей провинции. Региональные программы не должны противоречить общегосударственной программе экономического развития. Проект программы регионального развития в обязательном порядке должен быть скоординирован с программой развития объектов и программой управления природными ресурсами. После согласования программа утверждается собраниями народных представителей провинции и направляется в заинтересованные ведомства.
Коррекция программ. После утверждения программ их основные параметры не подлежат пересмотру за исключением экстраординарных случаев, число которых строго ограничено.
Программирование в КНР имеет временные горизонты в 5 и 10 лет. Последний пятилетний план был принят в КНР Всекитайским собранием народных представителей в начале нынешнего года. Он содержит пять принципов: инновационное, скоординированное, зеленое, совместное и открытое развитие. Предполагается удвоить заработную плату населения в 2020 г. по сравнению с 2010 г., тем самым переориентировав развитие на рост за счет внутреннего спроса, увеличить открытость экономики и финансовой системы, попытаться производить собственные коммерческие инновационные технологии на основе развития массового предпринимательства. Все это означает повышение степени свободы граждан Китая, а, следовательно, общей эффективности развития. При концентрации аналитических мощностей стратегического развития в руках государства это несет в себе дополнительные вызовы. Вполне вероятно, что в свете будущих перемен был принят Закон КНР «О государственной безопасности», который содержит ста-
тьи, посвященные экономической безопасности69.
Китайская система стратегического планирования до начала 1980-х гг. мало чем отличалась от советской, и была организована по ее образцу. С началом рыночных преобразований планирование стало менее жестким, а на смену системе планового контроля пришла система рыночных и фискальных инструментов. Постепенно директивное планирование было заменено индикативным при сохранении директивных показателей в области производства энергии и функциониро-
69 Перевод закона КНР «О государственной безопасности» [Электронный ресурс] URL: http://pavel.bazhanov.pro/translations/other/china_state_security_law_2015/ Дата доступа
27.06.2016.
90