Соотношение норм апк рф и КоАп рф
В КоАП РФ включены нормы, единообразно регулирующие деятельность как судей (не судов), так и административных органов и должностных лиц по применению санкций за административные правонарушения и порядок их осуществления. Такое регулирование не соответствует Конституции РФ, в ст. 10 которой определено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Суды являются органами правосудия, осуществляющими судебную власть. Сущность и формы деятельности, присущие административным органам, их должностным лицам, пресекающим административные правонарушения и применяющим санкции, иные, поскольку они являются органами исполнительной власти, т.е. относятся к иной ветви власти. Едва ли возможно единообразное регулирование деятельности органов разных ветвей власти.
Порядок применения санкций к правонарушителям административными органами и должностными лицами может определяться нормами об административном производстве (административным процессом). Процессуальные же нормы об арбитражном и гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из административных правонарушений, рассматриваемым судами, должны быть сосредоточены в процессуальных кодексах - АПК РФ и ГПК РФ и изъяты из КоАП РФ, так как судопроизводство по делам, возникающим в связи с административными правонарушениями, является осуществлением правосудия, а не административным процессом.
Включение в КоАП РФ процессуальных норм, регулирующих деятельность суда, размывает гражданский и арбитражный процессы, затрудняет осуществление правосудия. В КоАП использованы понятия и термины, не соответствующие процессуальным нормам.
КоАП РФ, регулирующий производство по делам, рассматриваемым в административном порядке, должен иметь свою сферу применения, не касающуюся осуществления правосудия.
В соответствии с п. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуются в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Нормы АПК РФ о рассмотрении таких дел, если можно так сказать, "облагородили" процесс по делам об административных правонарушениях. Однако сроки рассмотрения этих дел арбитражным судом, сроки обжалования решений суда определены в АПК РФ применительно к срокам, установленным КоАП РФ. Сроки же в КоАП РФ рассчитаны на граждан и районные суды общей юрисдикции и затрудняют производство в арбитражных судах субъектов Федерации, усложняют действия лиц, привлеченных к ответственности.
Видимо, в нормах АПК РФ о сроках возбуждения, рассмотрения дел об административных правонарушениях и сроках обжалования решений должны быть учтены система арбитражных судов и их территориальное размещение.
Сближение арбитражного процессуального и гражданского
процессуального законодательства. Перспективы развития
арбитражного процессуального законодательства
Законодательство об арбитражном процессе является одной из отраслей процессуального законодательства наряду с гражданским процессуальным и уголовным процессуальным законодательством.
Еще в 1920 г. В.А. Рязановским была высказана и обоснована доктрина единства судебного права, объединяющего нормы гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и административно-процессуального законодательства <5>. Доктрина судебного права не раз обсуждалась в литературе. В последнее время мотивы создания судебного права как единой отрасли права были приведены в работах Э.М. Мурадьян <6>.
--------------------------------
<5> См.: Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996.
<6> См.: Мурадьян Э.М. Судебное право (в контексте трех процессуальных Кодексов). М., 2003.
В качестве одного из особо значимых доводов против возможности образования такой правовой отрасли В.В. Скитович приводит различие правовой природы норм материально-правовых отраслей, нарушение которых требует судебного вмешательства <7>. С этим доводом следует согласиться. Но он не применим при решении проблемы объединения в одном нормативном акте Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов, так как большинство дел, рассмотрение которых попадает в орбиту судов общей юрисдикции и арбитражных судов, имеет общую правовую основу <8>.
--------------------------------
<7> См.: Скитович В.В. Концепция судебного права: опыт критического переосмысления // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов. М., 2008.
<8> Проблема возможности создания единого гражданского процессуального кодекса является дискуссионной. Самостоятельность арбитражного процессуального законодательства, отсутствие необходимости такого решения, невозможность без изменения Конституции РФ перехода к единому процессуальному кодексу обосновывает Т.Е. Абова. Противоположная точка зрения и предложения о едином процессуальном акте высказаны Т.В. Сахновой (см.: Абова Т.Е. Арбитражное и процессуальное право в системе права России // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства. Теория и практика. М., 2004. С. 13; Сахнова Т.В. О концепции гражданского процесса и процессуального законодательства. Там же. С. 77).
Сегодня объединению гражданского и арбитражного процессов препятствуют и различия двух судебных систем. Как уже отмечалось, традиционно в течение многих десятилетий разрешение имущественных споров между юридическими лицами было обособлено от разрешения споров с участием граждан. Несмотря на общность правовой природы большинства споров, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами, характер отношений, возникающих в предпринимательской деятельности, значимость быстрого и правосудного разрешения сложных конфликтов в сфере экономики обусловили самостоятельность арбитражной судебной системы, особенности процессуальной формы их деятельности.
Вместе с тем нормы об основных принципах судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах во многом совпадают. Заметна тенденция дальнейшего сближения двух ветвей процесса, в рамках которых рассматриваются гражданско-правовые споры и осуществляется судебный контроль за законностью властных актов, в том числе и в сфере экономики. Такое сближение, с одной стороны, позволяет вводить как в гражданский, так и в арбитражный процесс нормы, прошедшие проверку в практике судов, устанавливать единообразные нормы, с другой - требует на данном этапе развития более четкого разграничения подведомственности споров судам общей юрисдикции и арбитражным судам, отражения в нормах каждого из процессов объективно существующих различий, вытекающих из характера споров, рассматриваемых этими судами.
Близость гражданского и арбитражного процессов позволила принять ряд законов, содержащих общие нормы, регулирующие эти процессы. Прежде всего это Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", Законы "О статусе судей в Российской Федерации", "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве". Вместе с тем в названных законах содержатся нормы, отражающие особенности каждого из процессов.
Можно полагать, что дальнейшее развитие системы арбитражных судов и судов общей юрисдикции, сближение процессуального законодательства должны в будущем привести к созданию в России единой системы судов с выделением соответствующих коллегий, к разработке единого гражданского процессуального кодекса.
Понятия, основополагающие процессуальные нормы институтов, которые близки по смыслу и духу, должны быть общими (о соучастии, о правопреемстве, о производстве по делам из административных правоотношений) и определяться одним процессуальным актом. В то же время в этом акте будут отражены особенности, обусловленные характером дел, рассматриваемых в настоящее время в рамках гражданского и арбитражного процессов. Для таких изменений нужны длительные сроки.
Повышение роли судебной власти в обеспечении защиты гражданских прав позволяет назвать ряд положений, которые уже могут быть использованы для сближения арбитражного процессуального законодательства с гражданским процессуальным законодательством.
Статья 47 ГПК РФ предусматривает основания участия в деле государственных органов, органов местного самоуправления для дачи заключения по делу и порядок их вступления в процесс в случаях, предусмотренных законом. К сожалению, норма подобного содержания в АПК РФ не включена. Арбитражная судебная практика допускает участие этих органов в процессе, если такое участие предусмотрено законом <9>. Однако отсутствие такой нормы в ГПК РФ не позволяет определить правовой статус такого участника и оставляет допуск в процесс органов государственной власти и местного самоуправления на усмотрение суда. Представляется необходимым дополнение АПК РФ нормой об участии органов государственной власти и местного самоуправления в судопроизводстве для дачи заключения по делу.
--------------------------------
<9> В Постановлении от 30 июня 2008 г. N 30 Пленум ВАС РФ даже рекомендовал судам извещать антимонопольные органы о делах, связанных с нарушением или применением Федерального закона "О защите конкуренции", но не определил статуса этих органов в процессе (Вестник ВАС РФ. 2008. N 8).
В отличие от ГПК РФ в АПК РФ отсутствует норма, предусматривающая право суда отказать в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства, поскольку оно должно рассматриваться и разрешаться в ином судебном порядке (ст. 134 ГПК РФ). Таким образом, вопрос о подведомственности не решается арбитражным судом при приеме искового заявления (заявления).
Лишение арбитражного суда правомочия отказать в приеме неподведомственного суду заявления (такое полномочие было у суда прежде) обосновывают обычно тем, что такая норма обеспечивает доступность правосудия. Между тем арбитражная практика испытывает большие трудности <10>. Отсутствие возможности отказать в приеме неподведомственного арбитражному суду спора означает, что дело по принятому заведомо не подведомственного арбитражному суду спору будет прекращено в первом судебном заседании. Тем самым на длительное время задерживается разрешение спора и защита нарушенных гражданских прав.
--------------------------------
<10> Негативно оценивает ситуацию с ликвидацией в арбитражном процессе института отказа в принятии неподведомственного иска И.В. Решетникова, считая, что суды оказались заложниками этой ситуации (см.: Решетникова И.В. Перспектива развития гражданского процессуального законодательства // Журнал российского права. 2004. N 11. С. 20).
Целесообразно возвратить арбитражному суду правомочия по отказу в принятии неподведомственного ему иска (заявления).
В гражданском процессе возможно использование институтов арбитражного процесса. Так, ставится вопрос о создании в судах общей юрисдикции апелляционной инстанции <11>. Пока апелляционное производство существует в судах общей юрисдикции только для рассмотрения жалоб на решения мировых судей. С учетом практики арбитражных судов ввести апелляционную инстанцию в гражданский процесс можно будет уже в ближайшее время.
--------------------------------
<11> На необходимость создания апелляционной инстанции в судах общей юрисдикции обращено внимание в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (РГ. 2009. 13 нояб.).
Изменения процессуальных Кодексов, совершенствование процессуального законодательства будут способствовать защите гражданских прав, а также прав и интересов организаций и граждан во взаимоотношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
При этом важнейшей задачей в развитии арбитражного законодательства является обеспечение его стабильности в сочетании с принятием лишь объективно обусловленных изменений.