Вопрос 15. Каковы особенности правового положения Банка России как юридического лица?

Правовой статус Банка России определяется Конституцией РФ и Законом о Банке России.

Согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Банк России является юридическим лицом, получение прибыли не является целью его деятельности.

В связи с наличием указанных норм Конституции РФ и Закона о Банке России в доктрине отсутствует единое мнение относительно того, является ли Банк России органом государственной власти, а также в отношении его организационно-правовой формы и прав на имущество.

В пользу того, что Банк России является органом государственной власти:

• характер его полномочий. Практически все они имеют государственно-властный характер, и в первую очередь это относится к полномочиям в рамках осуществления им банковского регулирования и надзора. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 14 декабря 2000 г. N 268-О отнес полномочия Банка России по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.

• Банк России наделен полномочиями по изданию нормативных актов. Нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Вместе с тем ст. 7 Закона о Банке России закрепляет, что Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты исключительно в форме указаний, положений и инструкций. Более того, в Положении Банка России от 15 сентября 1997 г. N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" определяются и подробно разъясняются круг и категории вопросов, по которым Банк России принимает инструкции, положения или указания соответственно. Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Минюсте России в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, за исключением указанного в ст. 7 исчерпывающего перечня правовых актов, не подлежащих государственной регистрации.

• Банк России обладает правом применения юридических санкций к кредитным организациям. Рассмотренные полномочия характерны только для государственных органов.

Против того, что это гом орган:

• Конституция РФ, Закон о Банке России и действующее законодательство не относят Банк России ни к одной ветви власти, закрепляя за ним право действовать независимо от власти в принципе.

• При этом все органы государственной власти финансируются из бюджета. В отличие от них Банк России, как было отмечено, осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, активно при этом участвуя в имущественном обороте, в том числе и извлекая немалую прибыль от такого участия.

• Представляется интересной правовая конструкция, использованная законодателем для определения имущественной основы Банка России. Согласно ст. 2 Закона о Банке России уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены данным Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.

• Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

• При этом Банк России обязан ежегодно перечислять 50% полученной прибыли в бюджет (ст. 26 Закона о Банке России). Размер отчислений в федеральный бюджет периодически пересматривается. Действие ст. 26 Закона о Банке России несколько раз приостанавливалось, в результате чего Банк России в течение нескольких лет перечислял в бюджет 75% прибыли. В связи с внесением соответствующих изменений в Закон о Банке России теперь уточнение размера и порядка перечисления Банком России прибыли в федеральный бюджет каждый раз осуществляется отдельным федеральным законом. В 2015 г. Банк России должен перечислить 75% прибыли в федеральный бюджет и 15% Государственной корпорации "Банк развития" (Федеральный закон от 2 мая 2015 г. N 109-ФЗ "Об особенностях перечисления в 2015 году прибыли, полученной Центральным банком Российской Федерации по итогам 2014 года").

Представляется, что специфика правового положения Банка России предопределена необходимостью решения ряда важнейших государственных функций, являющихся отражением постулата о том, что государство и рынок представляют собой, по сути, две руки единого экономического организма. Более того, без установления государством определенных "правил игры" рынок, особенно рынок банковских услуг, самостоятельно не способен обеспечивать собственную стабильность. Банк России, осуществляя государственно-властные функции, одновременно является главным органом банковского регулирования и надзора, организатором наличного денежного обращения и безналичных расчетов, органом, разрабатывающим и реализующим единую государственную денежно-кредитную политику, обеспечивающим стабильность и развитие национальной платежной системы, а также всего финансового рынка. Наконец, Банк России, будучи наделенным правом осуществления банковской деятельности, одновременно является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организуя систему их рефинансирования (кредитования).

В настоящее время функции Банка России уже не ограничиваются только регулированием рынка банковских услуг. С 2013 г. он является так называемым мегарегулятором, в его компетенцию входит регулирование и надзор за многочисленными участниками финансового рынка, к которым помимо кредитных организаций относятся, в частности, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, микрофинансовые организации, кредитные потребительские кооперативы, жилищные накопительные кооперативы, бюро кредитных историй и др.

Правовое положение Банка России, безусловно, говорит в пользу реально существующего в нашем правопорядке юридического лица публичного права. Так, косвенно это подтверждается действующей редакцией ст. 48 ГК РФ, которая в 2014 г. была дополнена пунктом о том, что правовое положение Банка России определяется Конституцией РФ и Законом о Банке России. Тем самым фактически законодатель признал, что Банк России не вписывается в существующую систему юридических лиц, закрепленную в ГК РФ.

Как было отмечено, особенностью правового положения Банка России является закрепленная в ст. 75 Конституции РФ независимость Банка России от других органов государственной власти. Независимое осуществление деятельности при наличии достаточно четко определенной подотчетности свойственно центральным банкам, в том числе и Банку России. В частности, юридическим лицом публичного права в Европейском союзе является Европейский центральный банк, в Германии - Бундесбанк.

Закрепленная Конституцией РФ правовая норма о независимости Банка России от других органов государственной власти при осуществлении им основной своей функции защиты и обеспечении устойчивости рубля развивается в ст. 1 Закона о Банке России. В то же время действующий Закон о Банке России в ст. 5 устанавливает подотчетность Банка России Государственной Думе Федерального Собрания РФ по важнейшим кадровым и функциональным вопросам.

Действительно, для Банка России, как и для любого другого центрального банка, крайне важен принцип независимости, позволяющий ему беспрепятственно осуществлять денежно-кредитную политику и поддерживать стабильность банковской системы и всей экономики в целом. Этим во многом определяется специфика его статуса. Однако применительно к иным юридическим лицам публичного права более характерен другой важнейший принцип - подотчетности. Этот принцип реализуется в необходимости представления отчетности, осуществления бухгалтерского контроля, аудита, наличии судебного контроля, а также привлечении профессионального сообщества при принятии решений по ключевым вопросам, относящимся к компетенции таких субъектов.

Кроме того, модель распределения прибыли, используемая законодателем в отношении Банка России, также делает его особенным, но является не единственным вариантом, который может быть применен к иным юридическим лицам публичного права. Например, Бундесбанк перечисляет прибыль федерации после того, как будут сформированы фонды и резервы, определенные в законе. Имеются и другие варианты перераспределения. Основная идея, которая должна быть заложена в концепцию юридических лиц публичного права, реализуемую в России, состоит в том, что право собственности на имущество, передаваемое таким лицам, все же должно оставаться у государства. Это предопределяет необходимость применения такого способа распределения прибыли, который предполагает обязательное получение государством ее части. При этом могут быть использованы различные варианты перераспределения: от прямого перечисления части прибыли в бюджет до формирования особых целевых резервов, фондов.