!Экзамен зачет учебный год 2023 / РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В рамках рассматриваемой темы первоочередной интерес представляют такие формы деятельности судебной власти, как "отправление правосудия" в виде рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях и "контроль за органами власти", имеющий место, например, при рассмотрении судьями жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.

Хотелось бы обратить особое внимание на то, что предметом деятельности суда наряду с разрешением гражданско-правовых споров и применением уголовной ответственности является применение норм об административной ответственности, под которой обычно понимается разновидность юридической ответственности физических и юридических лиц, установленной законодательными актами в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций, охраны природных ресурсов, всех форм собственности, безопасности, охраны общественного порядка, а также порядка осуществления государственной власти.

Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях <17>, как и прежний, вопреки ожиданиям не формулирует понятия административной ответственности, не акцентирует внимания на ее особенностях, дающих возможность отграничить ее от иных видов юридической ответственности, можно лишь догадаться, что под административной ответственностью понимается результат совершения административного правонарушения (ст. 2.1). Но этого явно не достаточно для ее понимания. Даже такая очевидная и в то же время существеннейшая юридическая "деталь", как признание административного правонарушения основанием административной ответственности, не обозначена в КоАП РФ с должной четкостью. Единственная информация, которую можно извлечь из содержания раздела I, состоит в том, что административным соответствующее правонарушение признается тогда, когда за его совершение действующим законодательством РФ и субъектов Федерации установлена административная ответственность, а на вопрос - что же составляет ее содержание, КоАП РФ ответа не дает.

--------------------------------

<17> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 33.

Необходимо акцентировать внимание на этом аспекте законодательства об административных правонарушениях прежде всего потому, что административная ответственность представляет собой самостоятельный институт российского административного права, в значительной мере выражающий специфику административно-правового регулирования общественных отношений и его правоприменительную и правоохранительную функцию.

Однако действующее законодательство, а также значительный массив подзаконных административно-правовых норм с необъяснимым постоянством фактически игнорируют существо административной ответственности. Между тем проблематика, связанная с исследованием ее особенностей и юридических условий реализации, составляет предмет традиционных научных изысканий на протяжении многих лет <18>.

--------------------------------

<18> См., напр.: Агапов А.Б. Административная ответственность: Учеб. М.: Статут, 2000; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1976; Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учеб. пособие. М.: Юриспруденция, 1999; Васильев Ф.П. Процессуальные особенности административной ответственности в России: Монография. М.: Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2003; Административная ответственность: Вопросы теории и практики / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Институт государства и права РАН, 2004; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М.: Госюриздат, 1961; Масленников М.Я. Административная ответственность по российскому законодательству: Учеб. Ч. 1, 2. Тверь, 1999; Студеникина М.С. Что такое административная ответственность? М.: Сов. Россия, 1990; Якуба О.М. Административная ответственность. М.: Юрид. лит., 1972 и др.

Несмотря на отсутствие единства мнений, на базе существующей концепции выработано положение о том, что административной ответственности присущи все признаки юридической ответственности, поскольку она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением. С другой стороны, по мнению Д.Н. Бахраха, административная ответственность является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами <19>. Центральным элементом административно-деликтного правоотношения, как в статическом, так и в динамическом аспектах, является административная ответственность, представляющая собой зафиксированную в санкциях законодательства об административных правонарушениях и сопряженную с государственным осуждением обязанность лица, совершившего административный проступок, терпеть в качестве ответной реакции адекватные меры принудительного воздействия <20>. Профессор Б.Н. Габричидзе предлагает следующую дефиницию: "административная ответственность - это установленная государством мера юридической ответственности за административные правонарушения, состоящая в применении к правонарушителям предусмотренных законом видов (вида) административного наказания" <21>.

--------------------------------

<19> См.: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д., Демин А.В. Административное право России: Учеб. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2000. С. 477.

<20> См.: Князев С.Д. Динамика административно-деликтного правоотношения и формы реализации административной ответственности // Проблемы российского законодательства. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1997. С. 54 - 61.

<21> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Б.Н. Габричидзе. М.: Дашков и К, 2003. С. 12.

Обобщая предложенные в юридической литературе определения, можно предложить следующее понятие. Административная ответственность - это самостоятельный вид юридической ответственности перед государством за поведение, не соответствующее общеобязательным правилам, установленным административным законодательством, заключающийся в применении судами, уполномоченными должностными лицами и органами в особом процессуальном порядке мер административного наказания к физическим и юридическим лицам и обязанности этих лиц претерпеть неблагоприятные последствия таких мер.

Такое направление деятельности суда, как применение административной ответственности, в последнее время приобретает все большее значение, привлекая внимание как ученых, так и законодателей. Это объясняется повышением роли административной ответственности, устойчивой тенденцией к более широкому применению в отношении правонарушителей мер административного воздействия, необходимостью повышения уровня противопожарной, санитарной, информационной и иной безопасности, потребностью создать условия для нормальной деятельности публичной власти в условиях ослабления дисциплины в обществе и охраны иных, вновь возникших общественных отношений.

Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений, - неотъемлемая часть правоприменительного процесса, сложность которого определяется множественностью материально-правовых оснований для возникновения административно-правовых отношений, большим числом нормативных правовых актов, регулирующих названные правоотношения и регламентирующих порядок их реализации. Специфику правоприменительной практики обусловливают новизна законодательства, его несовершенство и незначительный опыт применения (в том числе по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях) <22>.

--------------------------------

<22> См.: Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: Соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития // Гос. и право. 2002. N 9. С. 12.

Совокупность норм, регулирующих вопросы административной ответственности, очевидно, следует выделять в качестве обособленной правовой общности, отраслевая принадлежность которой не вызывает сомнений и лежит в рамках административного права, регулирующего как деятельность органов управления, так и отношения между управлением и гражданами, а также другими субъектами права.

Исходя из сущности правовых положений, составляющих содержание административного права, Ю.Н. Старилов разделяет систему норм административно-правового регулирования на четыре основных блока:

1) организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и его осуществления в различных отраслях и сферах;

2) управленческий процесс, т.е. порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), административный договор;

3) административный процесс (административное судопроизводство), т.е. судебная защита граждан от действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права и свободы. Российская наука административного права определяет судебную защиту прав и свобод граждан от действий и административных актов, нарушающих права и свободы граждан, термином "административная юстиция";

4) административно-деликтное право, устанавливающее отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения <23>.

--------------------------------

<23> См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. С. 313.

Таким образом, процесс применения административной ответственности лежит в плоскости административно-деликтного права. Приведенное деление административно-правовых норм представляется наиболее логичным и обоснованным. Однако нельзя не отметить, что в науке административного права определение понятий "административный процесс", "административное судопроизводство" и деление отрасли административного права в целом остаются дискуссионными. Так, И.В. Панова не согласна с отождествлением административно-процессуальной деятельности с административным судопроизводством, полагая, что административное судопроизводство - вид судопроизводства, деятельность суда, регулируемая в порядке, установленном нормами административного права, а административный процесс регламентирует властную деятельность исполнительных органов публичной власти и Банка России <24>.

--------------------------------

<24> См.: Панова И.В. Административное судопроизводство - вид судопроизводства в Российской Федерации. С. 28.

П.И. Кононов выделяет некий административно-принудительный процесс как деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально-определенных физических и юридических лиц мер административного ограничения и принуждения в целях обеспечения надлежащего правопорядка, безопасности государства и общества, в рамках которого наряду с административно-надзорным и административно-следственным производствами находится производство по привлечению лиц к административной ответственности <25>.

--------------------------------

<25> См.: Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Гос. и право. 2001. N 6. С. 24.

А.А. Демин полагает, что административный процесс - наиболее широкий вид процессуальных отношений, поскольку отличается различными специфическими характеристиками процессуальных отношений, обусловленными, в первую очередь, участием в процессе стороны, наделенной государственно-властными полномочиями, что сразу отличает административный процесс от гражданского, но роднит с уголовным <26>.

--------------------------------

<26> См.: Демин А.А. Административное судопроизводство как вид процессуальных отношений // Рос. судья. 2003. N 6. С. 24 - 25.

Наиболее обоснованной представляется точка зрения, согласно которой предметом административного процесса является вся совокупность отношений, связанных с регулированием осуществления управленческих функций государства; его разновидностью выступает административно-юрисдикционный процесс, под которым понимается деятельность по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, а под административно-юрисдикционным производством - порядок и формы осуществления такой деятельности <27>.

--------------------------------

<27> См.: Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Гос. и право. 1999. N 3. С. 5.

Исходя из широкой трактовки административного процесса, его определение можно сформулировать следующим образом. Административный процесс - это государственно-управленческая деятельность, состоящая в применении уполномоченными должностными лицами и государственными органами административно-правовых норм в особом процессуально-правовом порядке для решения задач как позитивного, так и негативного - правоохранительного характера. Таким образом, административный процесс охватывает собой, во-первых, административные процедуры как распорядительные действия органов и должностных лиц по реализации разрешительно-лицензионных, регистрационных и тому подобных полномочий, во-вторых, административную юрисдикцию как применение мер административного принуждения.

Характер отношений, возникающих по поводу совершения административных правонарушений, применения мер административного принуждения, содержания, метода реализации, правовых позиций субъектов, позволяет говорить о самостоятельной группе деликтных отношений, составляющих в совокупности предмет административно-деликтного права, в области которого и находятся правовые нормы, регулирующие вопросы применения административной ответственности. В предмет административно-деликтного права также следует включать административно-деликтные (охранительные) отношения, которые могут возникать с целью предупредительного воздействия на различные субъекты права (например, меры административно-предупредительного характера) и с целью возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями <28>.

--------------------------------

<28> См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. С. 314.

Административно-деликтное право состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право (например, установление административных взысканий) и процессуальное административно-деликтное право (например, порядок наложения административных взысканий на физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения).

Предмет является главным материальным критерием разграничения норм права по отраслям, поскольку он имеет объективное содержание, предопределен самим характером общественных отношений и не зависит в принципе от воли законодателя. Метод же служит дополнительным, юридическим критерием, так как производен от предмета, самостоятельного значения не имеет, однако в сочетании с предметом способствует более строгой и точной градации норм права на отрасли, подотрасли и институты. О самостоятельности отрасли права свидетельствует присущий ей метод правового регулирования, т.е. определенные приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения. Для административно-деликтного права характерен, прежде всего, запрет законодателем нежелательных для общества деяний под угрозой применения административного наказания в случае их совершения.

Субъекты административно-деликтных правоотношений, в отличие от субъектов управленческих административно-правовых отношений, обладают особым правовым статусом. Он находит свое выражение в законодательном определении круга субъектов, которые могут участвовать в производстве по делам об административных правонарушениях (гл. 25 КоАП РФ), их прав и обязанностей, четком регулировании компетенции (раздел 3 КоАП РФ), закреплении совокупности правовых средств установления правонарушения, виновности правонарушителя и т.п. Поскольку в рамках данной обособленной общности правовых норм субъекты приобретают специфический юридический статус, можно говорить о наличии особого метода правового регулирования, а следовательно, и о самостоятельной подотрасли права - административно-деликтном праве.

Довольно оригинальной является точка зрения В.А. Круглова, предполагающая выделение процессуально-исполнительного права по делам об административных правонарушениях. Ученый определяет его как "совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях, и деятельность государственных органов (должностных лиц), уполномоченных возбуждать и разрешать дела об административных правонарушениях, исполнять постановления о наложении административных взысканий" <29>. Тем не менее представляется целесообразным объединить правовые нормы, регулирующие вопросы применения административной ответственности, именно в подотрасль административно-деликтного права, оставив за его рамками вопросы исполнительного производства.

--------------------------------

<29> Научный взгляд на административную реформу: Материалы Международной научно-практической конференции в московском университете МВД России // Журн. рос. права. 2002. N 4. С. 150.

Необходимо отметить, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях является основным источником административно-деликтного права и содержит как нормы ответственности за различные виды административных правонарушений, так и нормы-принципы, цементирующие единство всех норм административно-деликтного права. Наличие такой высокой степени обособленной организации нормативного материала также позволяет говорить о самостоятельности данной отрасли российского права.

Рассматривая вопрос о месте административно-деликтного права в общей структуре права, необходимо отметить, что содержание его норм свидетельствует о доминирующей охранительной функции указанной отрасли права, тесной связи с охранительным блоком российского права. Данную связь подтверждает однотипное закрепление в нормах УК РФ <30> и КоАП РФ общих положений и принципов уголовной и административной ответственности (институты виновности, обстоятельства, исключающие ответственность, принципы наложения административного взыскания и уголовного наказания и др.).

--------------------------------

<30> Уголовный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (в ред. от 27 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 2006. N 2. Ст. 176; N 31 (ч. 1). Ст. 3452.

Как уже упоминалось выше, действующий КоАП РФ содержит и материальные нормы об административной ответственности, и процессуальные нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях. В него также включена большая группа так называемых компетенционных норм (раздел III КоАП РФ).

В юридической науке деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях называется административной юрисдикцией <31>. Однако в специальной литературе нет единого мнения относительно указанного понятия, выделяют несколько точек зрения на определение понятия административной юрисдикции, соотношение понятий административно-юрисдикционного процесса и производства. При этом чаще всего под процессом подразумевается деятельность, а под производством - порядок ее осуществления; процесс и производство соотносятся как общее и особенное; производство - часть процесса, а процесс - совокупность производств. Отмечается также, что, к сожалению, слово "производство" в настоящее время означает не только особый порядок разрешения специфических дел, нередко оно употребляется для обозначения стадии (исполнительное производство, кассационное производство) юридического процесса.

--------------------------------

<31> См.: Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство. С. 5.

И.В. Панова формулирует следующую позицию в отношении исследуемого понятия. Административная юрисдикция - часть в основном исполнительных органов публичной власти (а также судебных, товарищеских судов, муниципальных органов, Центрального банка, к примеру, по вопросу лишения лицензии) подзаконного, правоохранительного, правоприменительного характера, осуществляемая в рамках таких законодательно закрепленных административно-юрисдикционных производств, как: а) разбирательство споров; б) применение мер административного принуждения; в) деятельность по исполнению государственного принуждения, и выполняющая охранительную, воспитательную и регулятивную функции. Понятие "административная юрисдикция" значительно уже понятия "административный процесс", поскольку последний охватывает разрешение всех индивидуальных дел, возникающих в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, т.е. он не ограничивается юрисдикционной деятельностью <32>.

--------------------------------

<32> См.: Панова И.В. Административное судопроизводство - вид судопроизводства в Российской Федерации. С. 27.

Д.Н. Бахрах ограничивает административно-юрисдикционный процесс только сферой деятельности государственных органов исполнительной власти, понимая его как деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемую в административно-процессуальной форме, в то время как административное производство как часть административного процесса - это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории, на основе общих и специальных процессуальных норм <33>.

--------------------------------

<33> См.: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д., Демин А.В. Указ. соч. С. 306 - 307.

В то же время А.Ю. Якимов предлагает иную трактовку указанных понятий, очевидно, не исключая и деятельность судов. На его взгляд, административно-юрисдикционный процесс можно рассматривать как совокупность юридических действий по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, а административно-юрисдикционное производство - как нормативно установленный порядок и формы осуществления указанных действий, а также юридические формы результатов соответствующих действий <34>. Ю.М. Козлов подчеркивает, что административно-процессуальная деятельность юрисдикционного характера в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации не является исключительной прерогативой исполнительных органов (должностных лиц). Конечно, она достаточно показательна именно для функционирования названных субъектов, однако во многих случаях может осуществляться не только во внесудебном (административном), но и в судебном порядке, причем сфера административной юрисдикции, осуществляемой различными органами власти, постоянно расширяется <35>.

--------------------------------

<34> См.: Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство. С. 6.

<35> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 1996. С. 311.

Значительный вклад в научно-теоретическую разработку проблематики административной юрисдикции внес А.П. Шергин, который четко определил роль и значение в системе правоприменения и дал целостное, итоговое определение административной юрисдикции: это вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающей рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним в установленных законом формах и порядке <36>.

--------------------------------

<36> Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юридическая литература, 1979. С. 45.

Как отмечает М.Я. Масленников, множественность дел и норм, их регулирующих, определенная автономность производств, осуществляемых по правилам КоАП РФ, несомненная заинтересованность государства в четком процессуально-правовом урегулировании правоприменения убеждают в необходимости формирования административно-юрисдикционного процесса, представляющего собой, по его мнению, урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления (а в предусмотренных законом случаях - иных органов и должностных лиц) по применению административных санкций при разрешении индивидуально-конкретных дел, возникающих из отношений, не связанных с управленческим (служебным) подчинением. При этом административно-юрисдикционный процесс рассматривается в его классическом триединстве - как совокупность процессуально-правовых норм, как совокупность составляющих его производств и как собственно процедурные и процессуальные действия его субъектов <37>.

--------------------------------

<37> См.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Гос. и право. 2001. N 2. С. 19.

Анализ действующего законодательства и юридической литературы показывает, что производство по делам об административных правонарушениях принадлежит к одному из видов юрисдикционных производств, к которому также относятся производство по жалобам, дисциплинарное, исполнительное производства, производство по применению мер административно-процессуального принуждения <38>. Причем месторасположение производства по делам об административных правонарушениях в структуре административного процесса определяется следующим образом: более общим понятием является понятие "правоприменительный процесс", далее - "административно-юрисдикционный процесс" (производство по применению мер административного принуждения); в структуре последнего и находится производство по делам об административных правонарушениях <39>.

--------------------------------

<38> См.: Панова И.В. Административное судопроизводство в Российской Федерации // Гос. и право. 2001. N 10. С. 18.

<39> См.: Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс: Учеб. пособие. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1993. С. 69.

Характерной чертой производства по делам об административных правонарушениях, отличающей его от иных вышеперечисленных юрисдикционных производств, является то, что данное производство по широте затрагиваемых им интересов и по количеству участвующих в нем лиц является одним из наиболее крупных административно-юрисдикционных производств. Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой регламентированную процессуальными нормами административно-деликтного права деятельность правоприменителя по рассмотрению дел об административных правонарушениях по существу с вынесением постановления о привлечении к административной ответственности и наложении административного наказания или же об освобождении лица от административной ответственности.