- •15Вм 978-5-94373-196-9 © а. П Алехин, а а. Кармолицкий, 2006
- •Алехин Алексей Петрович,
- •Административное право россии первая часть Учебник
- •Весьма важно иметь в виду, что процесс административной реформы, с одной стороны, обусловливает повышение требований к изучению административного права, с другой — дополнительно
- •Раздел I
- •Глава 1 Государственное управление и административное право
- •§ 2. Исполнительная власть и государственное управление
- •§ 3. Механизм государственного управления
- •Глава 2
- •§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
- •Главный признак — это основания их возникновения; организация и осуществление государственного управления. Все другие признаки от него производим.
- •Органов государственного управления с:
- •Государственных служащих между собой и муниципальными служащими.
- •§ 2. Метод административно-правового регулирования
- •§ 3. Основные функции административного права
- •§ 4. Принципы административного права
- •Глава 3 Административно-правовые нормы
- •§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм
- •§ 2. Структура административно-правовых норм
- •§ 3. Виды административно-правовых норм
- •Глава 4 Административные правоотношения
- •§ 1. Понятие и основные признаки административных правоотношений
- •§ 2, Предпосылки возникновения административных правоотношений
- •§ 3. Виды административных правоотношении
- •По основаниям возникновения вЕзделяются административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и пре
- •По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.
- •Раздел II
- •Глава 5
- •§ 1, Понятие и основы административно-правового положения граждан рф
- •§ 2. Виды и структура административно-правового положения гражданина рф
- •§ 3. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- •3 Право гра-ждан проводить соиранияг митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, т. Е. Публичное мероприятие (акцию) (см. § 4 данной главы).
- •Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (см. § 5 данной главы).
- •Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории рф. Имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
- •§ 4. Право граждан рф на проведение публичных мероприятий
- •§ 5» Основные гарантии прав 1раждан
- •§ 6. Обращения граждан рф
- •§ 7. Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
- •Глава 6 Органы исполнительной власти
- •§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- •§ 2. Понятие и правовое положение органов исполнительной власти
- •§ 3. Виды органов исполнительной власти
- •§ 4. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
- •§ 5. Правительство рф
- •§ 6. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- •§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- •См.Г например, Определение Конституционного Суда рф от 28 ноября 2000 г. № 225-0.
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •§ 9. К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти
- •Глава 7 Органы местного самоуправления
- •Глава 8 Государственные служащие
- •§ 1. Понятие государственной службы
- •§ 2, Должности государственной службы
- •§ 3, Система государственной службы
- •Государственная служба может быть подразделена на виды в зависимости от федеративного устройства рф, принципа разделения властей, особенностей отраслей и сфер государственной деятельности.
- •§ 4. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
- •Профессионализм и компетентность государственных служащих
- •§ 5. Правовые основы государственной службы
- •61 Замещает государственную должность в государственном органе;
- •§ 7. Основы административно-правового статуса государственных служащих
- •§ 8. Основы административно-правового регулирования поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения
- •§ 9. Стимулы деятельности государственных служащих
- •§ 10.0 Муниципальной службе и ее служащих
- •Несоблкадение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, установленных фз о муниципальной службе.
- •Глава 9
- •§ 1. Понятие, принципы и основные виды и правовые основы 1ражданской службы
- •§ 2, Должности гражданской службы
- •§ 3. Понятие и виды гражданских служащих
- •§ 4. Основы административно-правового статуса гражданских служащих
- •§ 5. Поступление на государственную гражданскую службу
- •Февраля 2005 г. № 112).
- •§ 6, Прохождение гражданской службы
- •Классного чина в порядке, установленном законодательством рф
- •§ 8. Д исциплинарная ответственность государственных гражданских служащих
- •Глава 10 Основы правоохранительной службы
- •§1.0 Правовых основах правоохранительной службы
- •§ 2. Понятие и принципы правоохранительной службы
- •§ 3. Должности правоохранительной службы
- •§ 4. Основы правового положения сотрудников правоохранительных органов
- •§ 5. Поступление на правоохранительную службу и ее прохождение
- •Соответствует: а) замещаемой должности правоохранительной службы; б) замещаемой должности и подлежит включению в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности правоохранительной службы;
- •Не соответствует замещаемой должности правоохранительной службы и подлежит: а) направлению на переподготовку или повышение квалификации; б) переводу; в) увольнению.
- •О переносе аттестации на срок до одного года с предложение устранить недостатки и упущения в служебной деятельности, указанные в отзыве непосредственного руководителя.
- •7 Ристических мероприятии, ликвидацию по-
- •§ 6. Прекращение службы в правоохранительных органах
- •§ 7. Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительных органов
- •Глава 11 Основы военной службы
- •§ 1. Понятие военной службы и ее принципы
- •§ 2. Воинские должности: понятие и виды
- •§ 3. Основы правового положения н виды военнослужащих
- •§ 4. Прохождение военной службы
- •§ 5. Увольнение с военной службы
- •§ 6. Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих
- •Глава 12
- •§ 1. Понятие и виды предприя тий, учреждений
- •§ 2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- •§ 3. Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений
- •§ 4, Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- •§5. Фонды
- •Глава 13
- •§ 1. Понятие и виды общественных объединений
- •§ 2. Основы административно-правового статуса общественных объединен™
- •§ 3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- •Раздел III
- •Глава 14
- •§ 1. Понятие и основы классификации форм деятелыюсти органов исполнительной власти
- •В специальной литерат /ре предложены различные варианты классификации форм управления либо деятельности его органов (аппарата управления).
- •В зависимости от последствий правомерных действий органов исполнительно! власти их формы делятся на правовые и неправовые
- •§ 2. Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
- •Этом различаю! правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица)
- •§ 3. Классификация правовых актов органов управления
- •§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
- •Правовой акт подлежит изданию не только уполномоченным органом, но и в установленном порядке.
- •С согласия (разрешения) уполномоченного государственного органа, например, антимонопольного органа о реоргани-
- •§ 5. Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления
- •§ 6. Действие правового акта управления
- •§ 7. Утрата силы правовыми актами управления
- •§ 8. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции
- •§ 9. Административный договор
- •Глава 15
- •§ 1. Понятие н виды методов деятельности органов исполнительной власти
- •В данном случае под указанными методами следует понимать способы достижения целей государственного управления в процессе осуществления органами исполнительной власти его задач и функций.
- •Исходя из содержания управляющего воздействия различают административные и экономические методы, находящиеся во взаимосвязи, и должны применяться в органическом сочетании.
- •В методах управления выражаются связи, характерные для взаимоотношений между различными видами субъектов (объектов).
- •В современных условиях вновь возрастает внимание к методам планирования. Речь идет не о возврате к системе государственного директивного централизованного планирования, ха-
- •9. В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.
- •§ 2. Административное принуждение: понятие и виды
- •Раздел IV
- •Глава 16 Административная ответственность
- •§ I»Понятие и основные черты административной ответственности
- •§ 2. Законодательные основы административной ответственности
- •§ 3. Административное правонарушение
- •§ 4, Освобождение от административной ответственности
- •§ 5. Ограничение адшшисгративной ответственности
- •§ 6. Понятие и виды адмшгасгративных наказании
- •§ 7. Наложение административного наказания
- •§ 8* Административная ответственность юридического лица
- •Глава 17 Дисциплинарная ответственность
- •Глава 18
- •Раздел V
- •Глава 19
- •Глава 20
- •§ 1. Основы производства
- •§ 2. Участники производства
- •§ 3. Доказательства
- •§ 4* Меры обеспечения производства
- •§ 5. Возбуждение дела
- •§ 6. Рассмотрение дела
- •§ 7. Пересмотр постановлений и решений
- •§ 8. Исполнение постановлений
- •1 Установление о назначении административного штрафа может быть исполнено добровольно, а при отказе от добровольной его уплаты — в принудительном порядке.
- •Глава 21 Дисциплинарное производство
- •Глава 22
- •Раздел VI
- •Глава 23 Законность в сфере управления
- •§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность
- •§ 2. Понятней система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
- •Глава 24
- •§ 1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- •§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) власти
- •§ 3. Контроль органов исполнительной власти
- •Полномочия по предупреждению правонарушений.
- •Полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц
- •Полномочия го нормотворчеству.
- •§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении
- •§ 6. Общий надзор органов прокуратуры
- •2. Правовые акты органов управления
- •471 Глава 23 Законность в сфере управления
- •1 Сапп рф 1994. № 10. Ст 775 // Российская газета 1999.26 янв.
- •1 Сорокин в. Д Адмшшстрагпюно-процессуальное право. М., 1972.
- •2 Саиицева и. Г Административный прпцесс в ссср м , 1964
471 Глава 23 Законность в сфере управления
РОССИИ 1
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 2
ПЕРВАЯ ЧАСТЬ 2
ПРЕДИСЛОВИЕ 3
ПЕРВАЯ ЧАСТЬ XX
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА XXI
ГЛАВА 1 Государственное управление и административное право XXI
Предмет и метод административного права 34
ГЛАВА 3 Административно-правовые нормы 51
ГЛАВА 4 Административные правоотношения 59
СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 50
Физические лица 54
ГЛАВА 6 Органы исполнительной власти 124
ГЛАВА 7 Органы местного самоуправления 185
ГЛАВА 8 Государственные служащие 189
Основы государственной гражданской службы 227
ГЛАВА 10 Основы правоохранительной службы 255
ГЛАВА 11 Основы военной службы 284
РАЗДЕЛ III 343
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ 398
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ЗАКОННОСТЬ В УПРАВЛЕНИИ 484
ОГЛАВЛЕНИЕ III
2 См. Тихсчирпв Ю. А. Курс едмтптостративного права и процесса М. 1998. С. 87
1 Подробное расст*прение этого вопроса диктуется распространенностью публичных акций и обостренной востребованностью информации
о регл4г«ьнтацнн их проведения.
1 Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах Фед еральном службы безопасности. Утв. приказом ФСБ России от 22 января 2007 г № 21. Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в центральном аппарате Министерства иностранных дел Российской Федерации Утв. приказом М1ДД России от 5 июня 2007 г N“6190
1 ВВС РФ. № 6. Ст 188
1 Среди работников, занимающих в государственных органах должности. не отнесенные к государственным должностям, имеются слукешще, которые по характеру принадлежащих им полномочий являются должностными лицами (например, начальники управлений и других подразделений государственных органов, ведающих вопросами админ1гстративно-хозян- ственного и иного обеспечения деятельности соответствующих органов).
1 В действующих нормативных актах обычно говорится о службе в определенных органах С учетом этого термин «виды правоохранительной службы» употребляется в соответствующих случаях условно
1 О соответствующих вцдах правоохранительной службы изданы ведомственные нормативные правовые акты регулирующие ее отдельные вопросы Например, Председателем упраздненного Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ 17 февраля 2004 г утверждена Инструкция о порядке приема граждан Российской Федерации на службу, назначения на должности, освобождения от должности и присвоения специальных званий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; директором созданной вместо комитета Федеральной службы аналогичного с ним наименования утверждены 19 апреля 2004 г № 123 Инструкция о порядке заключения контракта о службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных средств и прекращения его д ействия, 23 нюня 2004 г. N3 186 Инструкция по организации работы по увольнению сотрудников со службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Подобные нормативные правовые акты приняты н другими федеральными органами, имеющими правоохранительные службы.
1 Российская газета. 2002, 26 янв.
2 Российская газета 1997. 2 авг.
1 См ст 82, 373 Трудового кодекса РФ
1 Ев/пштев И И. Виды и формы административной деятельности. Ав- гореф. докт. дисс. М., 1948.
Пискотия М. В. Глава 11 учебника «Светское административное право» М, 1981
1 См.: Положение о порядке отбывания административного ареста. Утв. постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 40. Ст 3937
1 СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1995; № 21. Ст. 20,27
3СЗ РФ. 2004 №24. Ст 2395.
4СЗРФ 1996.N93 Ст. 143.
1СЗРФ 1995 №18. Ст. 1589.
1 В советский и постсоветский периода |до 2005 г) регламенты широко использовались как правовая форма регулирования отношений в сфере государственного управления Но регулирование общественных отношений с го- мощью регламентов для России не является новым (налршгер, известны Военный и другие регламенты Петра I, регламенты Правительства РФ) Термин «регламент» толкуется как устав, свод правил, касающийся какой-либо отрасли |см. Брокгауз Фч Ефрон Н- Энциклопедический словарь. М., 2004) Исмдо из сути можно сказать, что в какой-то мере функции регламентов ранее выполняли и могут выполнять положения, уставы инструкции, правила (особеннообщие, примерные, типовые). В последние годы возросло значение регламентов в регулировании деятельности федеральных органов исполнительной власти
Судя по редакции Типового регчамента, положение о дднном федеральном органе исполнительной власти является самостоятельной формой акта, непосредственно относящегося к установлению его правового статуса как самостоятельного субъекта права
1 См. сноску на стр. XIX.
1 Следовательно, весьма важно иметь в виду, что в нормативных правовых актах, а также в литературе различными терминами часто обозначаются либо тождественные, либо смежные, частично совпадающие понятия* а) государственное управление, как более широкое понятие, чем функционирование исполнительной власти В этом случае субъектами государственного управления выступают все государственные органы, осуществляющие исполнительную деятельность, включая органы, формально не относящиеся к органам исполнителшоб здасти, 6] осуществление исполнителшой власти и государственное управление как понятие, тождественное указанному широкому представлению о государственном управлении; в) функционирование исполнительной власти и государственное управление, осуществляемые лишь органами исполнительной власти. Иногда указанные понятая подменяются словосочетанием «государственная администрация» Распространенным является также обозначение термином «администрация» конкретных органов исполнительной власти и других государственных органов, органов государственных предприятии, учреждений и организаций Совпадения и различие в этих понятиях можно установить путем логического и системного анализа нормативных правовых актов, в которых они используются
2 См., например, ФЗ от 11 июня 2004 г «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Роашской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управлеим» (Российская газета 2004. 1 июля ); ФЗ От 24 июля 200? г № 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершен- стаовариеи государственного управления в области противодействия экстремизму» (Российская газета. 2007.1 августа); ФЗ от 1 декабря 2007 г. № Э17-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (ст. 2 п. 1) — Российская газета. 2007 5 декабря; Указ Президента Рпсстшской Федерации ст 30 марта 2006 г № 285 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления я (Россий- кая газета 2006.4 апреля). Указ Президента Российской Федерации от 1С марта 2007 г. Му 316 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия» (Российская газета. 2007.14 марта), 03 от 29 апреля 2008 г № 54-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российском Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в сфере государственной регистрации»
1 См, например: Козлов Ю. М Административное право в вопросах и ответах М.: Юрист, 2000.
1 Маркс К., Энгельс Ф Соч. Т. 1 С. 440
1 Поэтому они стали предметом тщательного исследования многих авто* ров. Научно-практическая ценность полученных результатов не столько в том, что они привыкают внимание специалистов к поискан наиболее правильньк ответов на дискуссионные вопросы, сколжо в том, что они с различных позиций формируют широкое представление о данном весьма сложном государственно-правовом явлении Эго позволяет на практическом уровне выбирать наиболее оптимальные варианты комбинирования функций управления в кон- кретных условиях
1 См. § 9 главы 6.
1 Советское административное право. М.: Юридическая литература, 1981.
С 4
1 СЗ РФ. 1995. № 31 Ст. 2290 В соответствии со ст. 92 Конституции РФ Президент РФ прекращает исполнение полномочий, в частности, в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия
1 СЗ РФ 1996. №34. Ст 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. №26. Ст 3175; 2003. №2. Ст 159.
1 ВВС РФ. 1992. № 7. Ст 300, СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 170; 1996, № 1.
Ст 4.
2СЗРФ 1995 №8.Ст 609.
3Российская газета 1993. 21 сент.
1 СЗ РФ 1997 № 47. Ст. 5340.
2 ВВС РФ 1993. № 2. Ст. 62, N° 28. Ст 1064.
1СЗРФ 1997 №9. Ст. 1011
1 См.. Арбитражный кодекс РФ (СЗ РФ. 2002. № 30 Ст 3012).
1 Российская газета. 1996. 11 июня.
1 СЗ РФ. 2002 №30. Ст. 3092.
2‘СЗРФ 2006 №30. Ст 3285.
3’СЗРФ 1995 №50. Ст Й72.
4' СЗ РФ. 1998. №31. Ст 3806; 2001. 11 Ст 1002.
1 Реадмиссия — согласие государства на прием обратно на свою территорию своих граждан {а также, в некоторых случаях, иностранцев, прежде находившихся или проживавших в этом государстве), которые подлежат депортации из другого государства
1СЗРФ 2004 №15. Ст. 1395.
2’СЗРФ. 2000. N° 20. Ст 2112.
1 См.* Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 11 марта
2 Советский энциклопедический словарь. М., 1980
1 Органы исполнительной власти [более широко — органы государственного упраырнмя) зачастую именуются исполнительными органами, администрацией, государственной администрацией. Но сами эти понятия трактуются то в широком, то в узком смысле либо адресуются определенным субъектам €^министративного права — эдминистрвция субъекта РФ, Администрация Президента РФ иг д Термин «администрация» в сочетании с другими терминами приобретает различное смысловое значение.
1 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст 4081 (тем не менее позже стали создаваться и органы исполнительной власти в других организационных формах и с иным статусом)
1 См.: постановление Правительства РФ от 27 октября 2007 г N5 709 «О координационное и совещательных органах, образованных Правитель- ством РФ» // Российская газета 2007 31 окт
1СЗРФ 1996 №34. Ст 4081.
21 СЗ РФ 2000. №21. Ст. 2168; 2002. № 14. Ст. 1311
31 СЗ РФ 2004. № 15. Ст 1395; № 21. Ст 20—27
1СЗРФ 1999 №26. Ст 3176
1’СЗРФ 1997 №51. Ст. 5712.
1 В настоящее время образован Президиум Правительства в составе. Председателя Правительства, его первых заместителей и заместителей министров здравоохранения и социального развития; сельского хозяйстве, ретинального развития; иностранньк дел, Минэкономразвития; внутренних дел, обороны
1 Возложение на федеральные министерства функции нормативного правового регулирования в порученных сферах означает передачу им части полномочий Правительства РФ Эго повлекло одновременно последствия двоякого рода, с одной стороны, повышение роли, а следовательно, ответственности министерств и расширение ведомственного правотворчества, а с другой — сокращение правотворчества Правительства РФ в соответствующих сферах и усилении его гггветственносги за работу федеральных министерств
В подобном решении вопроса очевиден негативный аспект, противостоять процессу развития которого трудно, а точнее, практически невозможно. Его суть в ослаблении непосредственной роли Правительства РФ в правок» 1 регулировании отношений в подведомственных федеральным министерствам сферах, подмене его Бедрпстъенным правотворчеством более низкого уровня Неизбежна тенденция увеличения ведомственного правотворчества как показателя безусловного оправдания значимости того или иного министерства.
В социальном плане это может (в этом вряд ли можно сомневаться) ослабить правовую обеспеченность реализации и защищенности прав и свобод граждан РФ
Не следует забывать (праеда, это бььло в других условиях), что одни** из направлении жестокой и оправдание» критики советской системы было именно засилие ведомственного правотворчества.
1 Например, нонсенсом является предоставление Федеральной миграционной службой (ФМС России] бесплатной «государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и ео месту жительства в пределах Российской Федерации» (см.: Административны» регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации Утв. Приказом ФМС от 20 сентября 2007 г. № 208). Не говоря уже о том, что согласно упомянутому Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г предоставление государственных услуг не относится к функциям федеральных служб, регистрационный учет граждан был и остается важнейшей задачей (обязанностью) государственньк органов, на ко* торьгх он возложен, а не их услугой Кстати, в данном случае возникает вопрос предоставление услуги кому?!
1СЗРФ 1998 №13. Ст 1464.
2 ВВС РФ. №2. Ст. 40.
СЗ РФ. 2003 №23. Ст. 2197.
3 Конституция Удмуртской Республики лишь устанавливает, что не
4может быть передано в ведение органов государственной власти законодательство о государственной и муниципальной службе в Удмуртской Республике
1 Советский энциклопедический словарь. М, 1980. С. 1236.
2 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М, 1981. С 651
1 По ФЗ о системе государственной службы правовое положение государственного служащего, в том числе ограничения, обязательству правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствуй ющим федеральным законом о виде государственной службы.
1 См. Общие принципы служебного поведения государственных слу* жащих, утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г // СЗ РФ 2002, N° 33. Ст 3196.