Федеральные органы исполнительной власти

Ни в одном нормативном акте не указано, что Правительство является федеральным органом исполнительной власти. Конституционно-правовой статус Правительства не позволяет называть его федеральным органом исполнительной власти.

9 марта 2004 года Президент издал указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», тем самым был дан старт административной реформе на федеральном уровне. Данный Указ явился итогом почти шестилетней подготовительной работы комиссии, созданной на паритетных началах Администрацией Президента и Правительством РФ, по подготовке административной реформы. В Указе впервые на законодательном уровне (с долей условности) было дано определение федеральных органов исполнительной власти. Конституционный Суд РФ признал, что это конституционное полномочие Президента РФ, хотя в прямой форме такое полномочие за ним не закреплено.

Реформа преследовала следующие цели:

а) совершенствование системы федеральных органов исполнительной власти;

б) совершенствование деятельности федеральных органов исполнительной власти;

в) создание такой оптимальной системы, чтобы не было лишних федеральных органов исполнительной власти, что должно привести и к уменьшению аппарата на федеральным уровне;

Указ закрепил трехзвенную систему и структуру федеральных органов исполнительной власти (отказались от федеральных надзоров, государственных комитетов, федеральных комиссий). Указ в определенной степени закрепил концепцию «разделения труда»:

а) федеральные министерства - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; то есть можно выделить два основных направления деятельности министерства: выработка и реализация государственной политики в установленной сфере деятельности и нормативно-правовое регулирование в этой сфере; в Указе было установлено, что министерства не вправе осуществлять функции контроля и надзора в установленной сфере деятельности, функции по управлению государственным имуществом, а также функции по оказанию государственных услуг, кроме случаев, установленных указами Президента и постановлениями Правительства (однако в Указе не сказано, о каких случаях идет речь); министерства, осуществляя руководство в той или иной сфере государственного управления, осуществляют также координацию и контроль деятельности подведомственных им федеральных служб и агентств (но не все министерства имеют в своей подведомственности агентства и службы);

б) федеральные службы - это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности; федеральную службу возглавляет директор; федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, функции по оказанию государственных услуг;

в) федеральные агентства - это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг и правоприменительные функции; федеральное агентство как и федеральная служба не вправе осуществлять функции по нормотворчеству, за исключением случаев, установленных указами Президента и постановлениями Правительства РФ;

Таким образом получилась система, несколько похожая на систему разделения труда: министерства издают нормативные акты, не осуществляя контроля за их исполнением; функцию по контролю и надзору осуществляют федеральные службы. Министерства теперь не обременены функциями по управлению государственными предприятиями, организациями и учреждениями, эти функции переданы федеральным агентствам.

Процесс совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти продолжается. За последние годы упразднен ряд федеральных органов исполнительной власти: Федеральная миграционная служба, Федеральное космическое агенство, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков. Появились некоторые другие: Федеральная служба войск национальной гвардии.

Вместе с тем несколько отошли от концепции «разделения труда». Это проявилось в том, что на министерства стали возлагать функции по контролю и надзору в определенных сферах деятельности. Функции по контролю и надзору стали осуществлять Министерство юстиции, Министерство культуры, Министерство финансов и ряд других министерств. Ряд федеральных служб стал осуществлять нормативное правовое регулирование: Федеральная служба по экологическому и атомному надзору, Роспотребнадзор. Наметилась тенденция наделения отдельных федеральных агентств функциями по контролю и надзору: Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное медико-биологическое агентство и ряд других, то есть пошел процесс, связанный с наделением дополнительными полномочиями министерств, агентств и служб.

Все федеральные органы исполнительной власти в зависимости от их организационной подведомственности можно поделить на две группы:

1. Подведомственные Президенту РФ, который осуществляет общее руководство, а Правительство осуществляет координацию деятельности, не вмешиваясь в сферу компетенции Президента. Многим министерствам подведомственны федеральные службы и агентства, например, Министерству обороны подведомственны Федеральная служба по военно-техническому обслуживанию, Федеральное агентство специального строительства и другие. Президент назначает всех министров, он же назначает на должности заместителей министров тех министерств, руководство которыми он осуществляет. В отношении подведомственных министерству служб и агентств Президент по представлению министра назначает руководителей и их заместителей служб и агентств данного министерства. Президент утверждает положения о министерствах и федеральных агенств и служб, то есть ему подведомственны через министерства также и службы и агентства. В то же время Президент РФ осуществляет общее руководство рядом федеральных служб, которые не подведомственны какому-либо министерству, то есть они напрямую, без посредника в виде министерства, подчинены Президенту (например, Федеральная служба охраны, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки, Управление делами Президента как агентство и другие). В таких агентствах и службах Президент назначает руководителей и их заместителей, утверждает положения; напрямую через Президента можно выбивать финансирование, различные льготы;

2. Подведомственные Правительству РФ (значительно больше по количеству). Правительству подведомствен ряд министерств, оно осуществляет руководство этими министерствами (Минобрнауки, Минобрразвития, Минтранс, Минкульт, Минфин и другие). Министерства, подведомственные Правительству, осуществляют координацию и контроль деятельности подведомственных им федеральных служб и агентств (Минтрансу подведомственны Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство по воздушному транспорту, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство морского и речного транспорта). В этой системе Президент назначает министров, но их заместителей назначает Правительство РФ. По представлению министра Правительство назначает руководителей федеральных служб и агентств, подведомственных министерству; заместителей руководителей федеральных служб и агентств назначает министр. Правительству подведомствен ряд федеральных служб и агентств, которые напрямую (без посредников в лице министерств) подведомственны Правительству РФ (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба государственной статистики, Федеральное агентство по делам национальностей). Правительство назначает руководителей таких федеральных служб и агентств, их заместителей и утверждает положения всех федеральных министерств, служб и агентств, подведомственных Правительству РФ.

Количество федеральных органов исполнительной власти немного и уменьшилось по сравнению с тем, что было до реформы 2004 года, но количество чиновников федерального уровня не уменьшается.