Глава 4 Административные правоотношения

§ 1. Понятие и основные признаки административных правоотношений

Административное, как и любое отраслевое правоотноше­ние, характеризуется двумя группами признаков: а) общими для правоотношения как юридической категории; б) специфически­ми, выделяющими его как особую разновидность правоотноше­ний. Административное правоотношение относится к публичным. Поэтому некоторые его специфические признаки по своей юри­дической сущности свойственны конституционным, финансовым и другим публичным правоотношениям, например, характер юри­дических связей между субъектами, основанный на властном под­чинении одной стороны другой, в основном повторим почти во всех публичных правоотношениях. Однако, будучи адаптиро­ванными к предмету и методу административного права, такого рода признаки позволяют составить более целостное представ­ление об административных правоотношениях.

Учитывая это, надо иметь в виду, что административные пра­воотношения выделяются совокупностью свойственных им при­знаков.

Среди них наиболее очевидными являются следующие.

1. Административные правоотношения — это в основном уп­равленческие отношения, урегулированные нормами админис­тративного права, их административно-правовая форма. Их спе­цифическую разновидность представляют некоторые правоотно­шения, возникающие в связи с реализацией административной ответственности, и, строго говоря, соответствующие им отноше­ния не имеют управленческого характера.

2. Субъектами административных правоотношений могут быть любые участники управленческих отношений. В зависи­мости от особенностей субъектного состава административные правоотношения могут подразделяться на виды с учетом того, что они могут возникать между субъектами таких правоотношений, по общему правилу, в различном их сочетании. Но большинство специалистов в области административного права сходятся во мнении о том, что административные правоотношения не могут возникнуть между двумя гражданами, поскольку их обязатель­ным участником должен быть субъект, наделенный юридически властными полномочиями. С другой стороны, участниками отно­шений, регулируемых административным правом, могут быть субъекты, правовое положение которых не предполагает выпол­нение ими функций управленческих органов (судьи, мировые су­дьи, прокуроры).

Имеются также административные правоотношения между: а) постоянным составом их участников, например, между Мини­стерством образования РФ и подчиненными ему федеральными службами, федеральным агентством. Содержание таких право­отношений отличается многообразием и постоянством, ибо пре­допределяется содержанием административной правосубъектно­сти данных субъектов;

б) непостоянным составом их участников. Например, сотруд­ником ГИБДД с участниками дорожного движения и т. д.

3. Административные правоотношения характеризуются юри­дическим неравенством сторон. Эта их особенность обусловлена самой сущностью управленческой деятельности и возникающих вследствие ее осуществления отношений. В административных правоотношениях обязательно имеется субъект, уполномоченный принимать решения по вопросам, касающимся субъективных прав, обязанностей и интересов другой стороны — физического лица или органа, организации. Само по себе участие такой сто­роны в правоотношении еще не предопределяет его отраслевую правовую природу. Например, публично-правовые образования признаются субъектами гражданских правоотношений. Для ад­министративных правоотношений характерным является то, что одна из сторон реализует властные полномочия в отношении дру­гой стороны конкретного правоотношения.

Стороной, воля которой доминирует над волей другой сто­роны, могут выступать прежде всего органы государственного уп­равления и местного самоуправления, их должностные лица. По­скольку эти субъекты выступают от имени государства или мест­ного самоуправления, они наделены властными полномочиями, ограниченными компетенцией, определенной нормативными правовыми актами, устанавливающими их правовое положение. Более сильная воля обязательного участника административно- правового отношения проявляется также в том, что принятие ре­шения по вопросу, инициированному другой стороной, в конеч­ном счете является прерогативой участника, наделенного власт­ными полномочиями.

Однако подобная юридическая зависимость одной стороны отношения от другой, являясь общим правилом, имеет существен­ные исключения. Одно из них относится к случаям совместного решения определенных управленческих задач юридически не за­висимыми друг от друга сторонами, о чем будет сказано далее, а также случаи, когда отдельные организации выполняют публич­ные функции по оказанию услуг гражданам в области реализации ими субъективных прав на бесплатное образование, на бесплат­ное оказание медицинской помощи и т. д. В подобных случаях можно говорить об известном балансе взаимных прав и обязан­ностей сторон.

Однако смещение публичных функций и полномочий от ор­ганов государственного управления и местного самоуправления на уровень организаций приобретает и иной характер, когда пос­ледние наделяются односторонними властными полномочиями по отношению к физическим и юридическим лицам в случаях осуще­ствления ими контрольно-надзорных полномочий. Административ­ному праву известны также отношения, основанные на согла­шении сторон, имеющем форму административного договора.

4. Административно-правовые отношения в принципе не яв­ляются договорными, возникающими по соглашению сторон. Им может предшествовать соглашение сторон, но возникнуть они мо­гут по инициативе любой стороны, в том числе и против воли другой стороны. В случаях, установленных нормативными пра­вовыми актами, вступление в административно-правовые отноше­ния является обязанностью той или иной стороны. Это относится, хотя и в разной степени, как к физическим лицам (зарегистриро­вать рождение ребенка, получить паспорт по достижении 14-лет­него возраста, зарегистрироваться по месту жительства и т. д.), так и к субъектам, обладающим юридически властными полно­мочиями, обязанность которых может диктоваться необходимо­стью реализации их компетенции.

5. Своеобразным является также юридическое содержание административно-правовых отношений. Оно не всегда выражает взаимную связь субъективных прав и обязанностей сторон по поводу того, что послужило основанием их возникновения. Для физического лица субъективное право может трансформировать­ся лишь в право требовать от другой стороны соблюдения право­вых предписаний либо в право на защиту своих законных инте­ресов, например, в случае издания акта, нарушающего права гражданина, о возложении на него обязанности, не предусмот­ренной законом. Нижестоящий орган государственного управ­ления обязан выполнить правомерный акт вышестоящего орга­на, не имея права на какое-либо встречное требование по отно­шению к вышестоящему органу, например, в случае отмены неправомерного акта нижестоящего органа.

Характер связи прав и обязанностей сторон во многом за­висит от того, между какими именно субъектами возникают ад­министративно-правовые отношения, и их правового положе­ния.

4. Споры, возникающие из административно-правовых от­ношений, как правило, разрешаются в административном поряд­ке. В случаях, предусмотренных законом, такие споры могут раз­решаться судами в соответствии с подведомственностью им дел, вытекающих из административных правоотношений. Действует тенденция в повышении роли судов в этой области. Для разреше­ния многих споров административно-правового характера пре­дусматривается альтернативная подведомственность либо воз­можность судебного разрешения споров, если сторона не удов­летворена принятым по нему решением в административном по­рядке.

7. Сторона административного правоотношения, нарушив­шая свои обязанности, подлежит ответственности не перед дру­гой стороной данного административного правоотношения, а перед государственными органами или органами местного са­моуправления, их должностными лицами. Основными видами ответственности при этом являются административная и дисцип­линарная ответственность в форме административных наказаний либо дисциплинарных взысканий.

В регулировании административных правоотношений спе­цифические задачи выполняют административные регламенты по осуществлению федеральными органами исполнительной влас­ти их определенных функций и оказанию ими так называемых государственных услуг.

На основе таких регламентов обретают большую упорядочен­ность и определенность: система административных правоотно­шений, которые могут возникать при осуществлении федераль­ными органами исполнительной власти данных видов функций и оказании услуг; специфика субъектного состава и содержания административных правоотношений в порученных таким орга­нам сферах; субъекты, инициирующие возникновение здесь ад­министративных правоотношений; процедуры, «технология», сро­ки реализации субъективных прав и исполнения обязанностей участниками административных правоотношений; порядок раз­решения вытекающих из них споров; способы защиты соответ­ствующих административных правонарушений и т.д.