!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М-1

ранительной направленности. Един и перечень прав, предоставляемых на-

родной дружине:

1) информировать органы внутренних дел (полицию) и иные правоох-

ранительные органы о правонарушениях и об угрозах общественному поряд-

ку;

2)оказывать содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам при их обращении в мероприятиях по охране общественного порядка;

3)осуществлять иные права.

И в отношении этого перечня возникает существенный вопрос. Дело в том что по логике конструкции статьи народная дружина может оказывать содействие только в тех случаях, когда правоохранительные органы непо-

средственно обратились к ней. При этом добровольные народные дружины самостоятельно осуществляют патрулирование своей территории, более того,

они наделены определенными полномочиями, имеющими признаки власт-

ных, которые мы рассматривали в параграфе 1 настоящей главы, что застав-

ляет задуматься о необходимости пересмотра этой формулировки. Добро-

вольные народные дружины должны приобрести бóльшую степень автоно-

мии, что позволит повысить качество их деятельности по охране обществен-

ного порядка.

Как видно из направлений деятельности, определенных в части 3 ста-

тьи 11 Федерального закона об участии граждан в охране общественного по-

рядка, ключевое значение в них занимает взаимодействие с полицией.

Ю.И. Церникель и А.Г. Сухова указывают, что основными задачами,

стоящими перед общественными объединениями правоохранительной на-

правленности, являются обеспечение безопасности, охрана общественного порядка, оказание содействия правоохранительным органам при осуществ-

91

лении ими своей деятельности1. Однако уже при анализе формальной сторо-

ны этой проблемы возникает вопрос о полноте нормативного регулирования взаимодействия общественных объединений правоохранительной направ-

ленности и полиции. Изложенные положения Федерального закона об уча-

стии граждан в охране общественного порядка фактически не дают понима-

ния – для каких конкретно практических целей, и в каких случаях могут быть использованы общественные объединения правоохранительной направ-

ленности. Также не вполне ясно, какими полномочиями обладает данный ин-

ститут и вправе ли его участники применять физическую силу для защиты общественного порядка. Собственно, даже само понятие "общественный по-

рядок" не имеет нормативного закрепления, что порождает вопрос, а что же собственно защищают общественные объединения правоохранительной на-

правленности. И.А. Зайцева и А.Г. Репьев также указывают на данный не-

достаток, считая необходимым ввести легальное понятие общественного по-

рядка, тем самым дополнив уже имеющиеся термины «угроза общественной безопасности» и «обеспечение общественной безопасности» 2.

Теоретические подходы к пониманию общественного порядка нами были рассмотрены в первой главе. Как было указано, общественный порядок следует понимать в максимально широком смысле, как такое состояние об-

щества, при котором обеспечивается защита граждан путем обеспечения возможности полной реализации ими своих прав и законных интересов, ис-

полнения ими своих обязанностей, а также согласованного взаимодействия всех социальных институтов и общественных объединений для нормального функционирования общественной жизни.

1Сухова А.Г., Церникель Ю.И. Взаимодействие органов внутренних дел и добровольных общественных формирований по охране общественного порядка // Вестник Барнаульского юридического института. 2011. № 1 (20). С. 29-33.

2Зайцева И.А., Репьев А.Г. О некоторых проблемах совершенствования законодательства в сфере участия граждан в охране общественного порядка // Административное право и процесс. 2015. № 3. С. 42-45.

92

Данное понимание термина "общественный порядок" не подходит для целей правового регулирования участия общественных объединений в дея-

тельности по обеспечению общественного порядка именно в силу того, что оно является широким. Поэтому требуется ввести в законодательство более узкое понятие, которое будет отвечать сугубо практической цели – опреде-

лить сферу и пределы деятельности общественных объединений правоохра-

нительной направленности.

Исходя из этого представляется целесообразным определить общест-

венный порядок как такое состояние общества, при котором обеспечивается реальное осуществление прав и обязанностей граждан, а их нарушение не допускается и пресекается мерами государственного принуждения, осущест-

вляемыми правоохранительными органами. Такое определение в Законе об участии граждан в охране общественного порядка позволит, по нашему мне-

нию, зафиксировать направление деятельности общественных объединений,

участвующих в охране общественного порядка, и тем самым устранить тер-

минологический пробел и упорядочить их работу.

Кроме терминологических проблем имеются и иные проблемы, лежа-

щие в правовой плоскости. Так, имеет место коллизия права1, когда Закон об участии граждан в охране общественного порядка противоречит нормам За-

кона об общественных объединениях. Указанный закон устанавливает, что общественное объединение – добровольное, самоуправляемое, некоммерче-

ское формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей. Реализация права происходит путем как непосредственного объединения физических лиц в группы, так и через общественные объединения. Статья 17 закона устанавли-

1 Матюшенков Д.М. Проблемы взаимодействия добровольных народных дружин с правоохранительными органами Российской Федерации: Материалы Международного молодежного научного форума «ЛОМОНОСОВ-2018» / Отв. ред. И.А. Алешковский, А.В. Андриянов, Е.А. Антипов. М.: МАКС Пресс, 2018. URL: https://lomonosovmsu.ru/archive/Lomonosov_2018/data/12933/68260_uid95690_report.pdf (дата обращения: 08.11.2021).

93

вает запрет на вмешательство органов государственной власти в деятельность общественных объединений, равно как и обратный запрет на вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и должностных лиц, кроме предусмотренных законом случаев. Между тем статья 11 Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка устанавливает, что осуществление деятельности общественного объединения правоохранительной направленности возможно только после включения его в реестр общественных объединений правоохранительной направленности. Схожая норма действует и в отношении добровольных народных дружин. Фактически речь идет о получении специального разрешения, поскольку без него функционирование общественного объединения правоохранительной направленности будет невозможным, ввиду того что возложенные на него функции реализовать оно не сможет. Влияние государства на деятельность общественного объединения правоохранительной направленности прослеживается после его создания и связано с процедурой назначения руководителя указанного объединения. Нормы Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка не содержат ответа на этот вопрос. Не существует и регламентации на уровне Министерства внутренних дел РФ, а потому возникают такие акты, как, например, приказ ГУ МВД России по Ставропольскому краю от 26.09.2014 № 874 «Об утверждении Методических рекомендаций по созданию и регистрации общественных объединений правоохранительной направленности»1. Указанным приказом устанавливается, что руководитель общественного объединения правоохранительной направленности назначается при принятии решения о создании общественного объединения правоохранительной направленности. Однако такой подход несколько расходится с практикой правового регулирования, осуществляемого в отношении ДНД. Так, существует отдельный при-

1 Приказ ГУ МВД России по Ставропольскому краю от 26.09.2014 № 874 «Методические рекомендации по созданию и регистрации общественных объединений правоохранительной направленности» // Официальный сайт ГУ МВД РФ по Ставропольскому краю. URL: http://https://26.xn--b1aew.xn--p1ai/folder/3476214 (дата обращения: 08.11.2021).

94

каз МВД России от 21 июля 2014 года № 597 "Вопросы взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и народных дружин"1 (далее – приказ № 597), обязывающий руководителей территориальных органов МВД России обеспечить согласование кандидатур командиров народных дружин. Такая дифференциация вызывает вопрос – почему при общем сходстве поставленных перед этими объединениями задач процедура назначения командира народной дружины регламентирована отдельным приказом, а в отношении руководителя общественного объединения правоохранительной направленности существуют лишь примерные методические рекомендации? Нам представляется, что сложившаяся ситуация стала возможной из-за желания законодателя сформировать постоянно действующие структуры, с элементами профессионализма в сфере охраны общественного порядка – добровольные народные дружины, а с другой стороны - оставить гражданам возможность самостоятельно поддерживать общественный порядок, действуя в форме общественных объединений правоохранительной направленности, предусмотрев для этого упрощенный порядок создания и правовое регулирование. Однако здесь и далее мы увидим, что отсутствие проработанных на уровне закона порядков приводит к необходимости принятия отдельных актов на уровне МВД России, призванных устранить возникающие пробелы в законодательстве, что является не вполне приемлемым как с точки зрения законотворческой деятельности, так и с точки зрения удобства правоприменения.

Еще одним моментом, который вызывает вопросы, является проблема формулирования задач, которые поставлены перед общественными объединениями правоохранительной направленности. Положениями статьи 11 Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка установлено, что основными направлениями их деятельности являются содей-

1 Приказ МВД от 21 июля 2014 года № 597 «Вопросы взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и народных дружин» // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/70827200 (дата обращения: 08.11.2021).

95

ствие полиции в охране общественного порядка, предупреждение и пресече-

ние правонарушений, а также распространение правовых знаний и разъясне-

ние норм поведения в общественных местах (часть 3 статьи 11). Одновре-

менно с этим, в силу предписания части 7 указанной статьи, общественные объединения в рамках территории, на которой они созданы, имеют право ин-

формировать правоохранительные органы о правонарушениях и угрозах об-

щественному порядку, оказывать содействие полиции при ее обращении, в

целях обеспечения общественного порядка на мероприятиях, а также осуще-

ствлять иные права.

Такая формулировка является достаточно размытой и непонятной для правоприменителя. Так, остается нераскрытым вопрос - в чем заключается разница между содействием правоохранительным органам в охране общест-

венного порядка, и предупреждением и пресечением правонарушений? Ана-

лизируя пункт 2 части 1 статьи 2 Федерального закона "О полиции" можно сделать вывод о том, что полиция осуществляет деятельность по предупреж-

дению и пресечению административных правонарушений и уголовных пре-

ступлений, поэтому фактически эти задачи дублируют друг друга по своей сути. Ведь оказывая содействие полиции, общественные объединения право-

охранительной направленности в том числе участвуют и в мероприятиях по предупреждению правонарушений. Если добавить к изложенному положения пункта 2 части 7 статьи 11, то получится еще более странная ситуация, по-

скольку право оказать содействие полиции у общественного объединения правоохранительной направленности возникает только после того, как оно получит соответствующее обращение от органа полиции. Такая формулиров-

ка основных направлений деятельности и прав общественных объединений правоохранительной направленности делает их заведомо менее эффективны-

ми, чем сходными с ними по возлагаемому на них функционалу ДНД. По-

этому мы рассмотрим опыт добровольных народных дружин для сравнитель-

ного анализа правового регулирования в целях поиска наиболее оптимально-

96

го определения тех задач, выполнение которых можно было бы возложить на общественные объединения правоохранительной направленности, и способов их решения.

Согласно статье 12 Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка основными направлениями деятельности ДНД явля-

ются: содействие полиции в охране общественного порядка, участие в пре-

дупреждении и пресечении правонарушений на территории, закрепленной за ДНД, участие в охране общественного порядка в случае возникновения чрез-

вычайных ситуаций, а также распространение правовых знаний и разъясне-

ние правил поведения в общественных местах. Что интересно, положений о правах ДНД, в отличие от общественных объединений правоохранительной направленности, в указанном законе не выделено. Имеются права дружинни-

ка, но они будут рассмотрены позже. Следует обратить внимание на дубли-

рование положений, касающихся мероприятий по предупреждению и пресе-

чению правонарушений, а также повышению уровня правовой грамотности населения, которые присутствуют в положениях и об общественных объеди-

нениях, и в регламентации деятельности ДНД. Изложенные положения по-

буждают нас задуматься о сформировавшейся потребности проведения ре-

формы системы общественных объединений, участвующих в охране общест-

венного порядка, а также механизмов их работы с правоохранительными ор-

ганами, подобно проведенной административной реформе. Ее результатом,

как справедливо заметил С.А. Старостин, стало завершение работы по лик-

видации избыточных и дублирующих функций федеральных органов испол-

нительной власти1. Аналогичная реформа назрела и в отношении рассматри-

ваемых нами общественных объединений. Ее подробности будут рассмотре-

ны нами в третьем параграфе, пока же отметим, что речь идет не только о

1Старостин С.А. О некоторых проблемах реализации административной реформы

вРоссийской Федерации и путях их решения // LEX RUSSICA (Русский закон). 2008. № 4. С. 875-884.

97

дублировании полномочий анализируемых объединений, но и об изменении самой системы их взаимодействия с органами публичной власти.

Продолжая изучение взаимодействия общественных объединений пра-

воохранительной направленности и полиции, необходимо рассмотреть про-

блему их кадрового обеспечения, а также вопросы подготовки членов обще-

ственных объединений, участвующих в охране общественного порядка. Ра-

нее нами был приведен перечень формальных требований к участникам и уч-

редителям общественных объединений, участвующих в охране общественно-

го порядка. Анализ приведенных требований заставляет задуматься об их полноте и о возможности достоверной проверки. Так, не установлена обязан-

ность по ведению личных дел участников общественных объединений пра-

воохранительной направленности, что снижает эффективность контроля за лицами, являющимися их участниками. Отсутствуют какие-либо требования к состоянию здоровья, поэтому, с формальной точки зрения, членом общест-

венного объединения правоохранительной направленности может стать ин-

валид, лишенный возможности передвигаться самостоятельно. Очевидно, что эффективность противодействия возможному правонарушению с его сторо-

ны будет достаточно низкой. Отсюда возникает необходимость установления определенных требований к состоянию здоровья участника общественного объединения правоохранительной направленности. Здесь же следует отме-

тить пробел, связанный с отсутствием указания на возраст лица, которое мо-

жет являться участником. Такая ситуация недопустима, поскольку деятель-

ность такого рода может возлагаться лишь на совершеннолетних граждан,

ведь охрана общественного порядка всегда сопряжена с ответственностью,

осознание которой несовершеннолетним зачастую достаточно проблематич-

но. Более того, вред может быть причинен самому несовершеннолетнему, а

потому доступ к участию в деятельности общественных объединений право-

охранительной направленности должны иметь только совершеннолетние ли-

ца, соответствующие требованиям по состоянию здоровья.

98

Поскольку нами затронут вопрос физического противодействия совер-

шению правонарушения, необходимо проанализировать проблему примене-

ния физической силы участниками общественных объединений правоохра-

нительной направленности. Это важно, поскольку применение физической силы всегда связано с причинением определенных физических страданий ли-

цу, в отношении которого ее применяют, а потому порядок ее использования должен четко регламентировать основания и пределы применения физиче-

ской силы. Вместе с тем отметим, что положения Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка не содержат порядка при-

менения физической силы, установленного для участников общественного объединения правоохранительной направленности. При этом для доброволь-

ных народных дружин такой порядок установлен статьей 19, где указывается,

что основанием применения физической силы является необходимая оборона или состояние крайней необходимости. Примечательно, что фактически ос-

нования применения физической силы народным дружинником ничем не от-

личаются от оснований, имеющихся у любого гражданина в силу статьи 2.7

КоАП РФ1 и статьи 37 УК РФ2. Они закрепляют, что если вред здоровью был причинен в целях устранения непосредственно угрожающей личности либо окружающим гражданина лицам опасности, и такая опасность не могла быть устранена иными способами, или же причинение вреда было обусловлено необходимой обороной – защитой личности и личных прав обороняющегося,

а равно и других лиц, общества или государства, то такое причинение вреда не является правонарушением или преступлением соответственно.

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от

08.11.2021).

2 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от

Однако народные дружинники имеют особый порядок применения фи-

зической силы, отличный от порядка, применяемого обычными гражданами.

В отношении участников общественных объединений правоохранительной направленности такого порядка не установлено вовсе. Поэтому мы вынужде-

ны рассматривать опыт схожих объединений для формирования понимания тех принципов, которыми руководствовался законодатель при разработке по-

рядка применения физической силы для тех лиц, которые не являются со-

трудниками правоохранительных органов, но вместе с тем участвуют в охра-

не общественного порядка.

Статья 19 Федерального закона об участии граждан в охране общест-

венного порядка устанавливает, что перед тем как народный дружинник применит физическую силу, он должен уведомить того, в отношении кого он планирует это сделать, что он является народным дружинником, позволить гражданину прекратить действия, нарушающие закон, направленные на при-

чинение вреда жизни и здоровью дружинника или иных лиц. Исключение делается только в том случае, если имеются основания полагать, что исполь-

зование столь длинной формулировки повлечет угрозу жизни или здоровью граждан, или самого дружинника, либо наступят иные тяжкие последствия.

При этом народный дружинник учитывает окружающую обстановку, степень опасности, а также силу оказываемого правонарушителем сопротивления. На народного дружинника возлагается обязанность оказать медицинскую по-

мощь лицу, в отношении которого была применена физическая сила, а при необходимости обеспечить оказание ему профессиональной медицинской помощи. При этом установлено правило, согласно которому народный дру-

жинник незамедлительно после применения физической силы, в результате которой был причинен вред здоровью, уведомляет командира народной дру-

жины об этом факте, после чего у него есть три часа, чтобы проинформиро-

вать о случившемся территориальный орган полиции.

100