КоАП РФ изобилует бланкетными нормами, содержащиеся в нем регламенты процессуального характера в силу их юридико-технической конструкции предполагают возможность широкого применения правил процессуальной аналогии.

С момента введения в действие КоАП РФ минуло семь лет. За этот период времени судами общей юрисдикции (в первую очередь мировыми судьями) рассмотрены десятки миллионов дел об административных правонарушениях. Итоги обобщения судебной практики получили свое закрепление в Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ: N 5 от 24 марта 2005 г. "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (с изменениями, внесенными Постановлениями Пленума N 12 от 25 мая 2006 г. и N 23 от 11 ноября 2008 г.) и N 18 от 24 октября 2006 г. "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (с изменениями, внесенными Постановлением Пленума N 23 от 11 ноября 2008 г.).

Разъяснения относительно правил применения норм КоАП РФ содержатся в ежеквартальных Обзорах законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ, утверждаемых Президиумом Верховного Суда РФ.

В целом ряде случаев вопросы применения КоАП РФ были предметом судебного разбирательства в Конституционном Суде РФ.

К сожалению, КоАП РФ весьма далек от совершенства, модернизируется он практически ежемесячно, поэтому весьма противоречива и судебная практика. В этой связи в Приложениях к настоящему пособию приведены как вышеуказанные Постановления Пленума, выдержки из Обзоров судебной практики Верховного Суда РФ, утвержденных Президиумом Верховного Суда РФ, так и некоторые процессуальные документы, иллюстрирующие практику Верховного Суда РФ последних лет.

Раздел I. ПОДГОТОВКА К СУДЕБНОМУ ПРОИЗВОДСТВУ ПО ДЕЛУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ (ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ)

§1. Законодательство об административных правонарушениях

1.1.К законодательству об административных правонарушениях, которым следует руководствоваться при рассмотрении дел, подсудных судам общей юрисдикции, относится КоАП РФ, введенный в действие с 1 июля 2002 г., который определяет условия и основания административной ответственности, виды административных наказаний, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе подведомственность и подсудность этих дел, а также законы субъектов Российской Федерации, принимаемые в соответствии с КоАП РФ по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации.

1.2.В случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) или Федерального закона "Об исполнительном производстве", содержащими признаки административного правонарушения, производство по делу должно осуществляться в порядке, предусмотренном КоАП РФ (ч. 3 ст. 1.7 КоАП РФ, ч. 2 ст. 10 НК РФ).

1.3. Применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений ст. 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абзацем первым ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 декабря 2004 г. N 1-Г04-23.

1.4. В случае, когда международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, применяются нормы международного договора, имеющие прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации. При этом необходимо учитывать разъяснения, данные Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <2>.

--------------------------------

<2> См.: п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 5 от 24 марта 2005 г., с изменениями, внесенными Постановлением Пленума N 12 от 25 мая 2006 г. и Постановлением Пленума N 23 от 11 ноября 2008 г.

§ 2. Действие законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве

2.1. Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ) <3>.

--------------------------------

<3> См.: Постановление заместителя Председателя Верховного Суда РФ N 10-Ад04-1 // Судебная практика по делам об административных правонарушениях / Под ред. П.П. Серкова. М.: Норма, 2008. С. 13 - 14; Постановление заместителя Председателя Верховного Суда РФ N 11-Ад04-2 // Приложение N 4.

2.2. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом

ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет (ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ) <4>.

--------------------------------

<4> См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N

2.

2.3. Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу (ч. 3 ст. 1.7 КоАП РФ) <5>.

--------------------------------

<5> См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N

2.

2.4.Лицо, совершившее административное правонарушение на территории Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.8 КоАП РФ).

2.5.Граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие административные правонарушения за пределами Российской Федерации, подлежат административной ответственности в соответствии с КоАП РФ

вслучаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации (ч. 2 ст. 1.8 КоАП РФ).

§ 3. Подведомственность (подсудность) дел об административных правонарушениях судьям

Общее правило: в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22.1, п. 1 ч. 2 ст. 22.1, абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, разрешение которых законом отнесено к компетенции судебной власти, рассматриваются мировыми судьями. Дела об административных правонарушениях, входящие в сферу судейской компетенции, перечислены в ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ (см. Приложение N 1).

Внимание. В исключительной подведомственности мировых судей находятся дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (п. 1 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ).

Исключение 1. Часть 2 ст. 23.1 КоАП РФ содержит перечень дел об административных правонарушениях, которые рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, считают необходимым передать его на рассмотрение судье (см. Приложение N 2). В отношении этих составов возможность отнесения их рассмотрения к компетенции суда поставлена законодателем в зависимость от усмотрения соответствующего административного органа или должностного лица.

Исключение 2. Дела об административных правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ и совершенных военнослужащими, гражданами, призванными на военные сборы,

рассматриваются судьями гарнизонных военных судов (абз. 1 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ) <6>.

--------------------------------

<6> См.: Постановление заместителя Председателя Верховного Суда РФ N 19-Ад04-5 // Судебная практика по делам об административных правонарушениях / Под ред. П.П. Серкова. М.: Норма, 2008. С. 206 - 207.

Исключение 3. В абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ предусматривается, что дела об административных правонарушениях, указанных в частях первой и второй данной нормы, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов.

Если дело, по которому производилось административное расследование, поступило на разрешение в административный орган, к должностному лицу, то они обязаны передать его на рассмотрение суда, так как в п. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ установлена исключительная судебная подведомственность в отношении таких дел. В качестве компетентного суда, полномочного рассматривать эти дела, в законе определен районный суд.

Эта позиция нашла свое отражение в пп. "а" п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", где разъясняется, что дела об административных правонарушениях, указанные в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, в том случае, когда по делу проводилось административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ), рассматривают судьи районных судов <7>.

--------------------------------

<7> См.: Постановление заместителя Председателя Верховного Суда РФ N 19-Ад04-5 // Судебная практика по делам об административных правонарушениях / Под ред. П.П. Серкова. М.: Норма, 2008. С. 206 - 207; Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2007 г. Ответы на вопросы N 10 и 11 // Приложение N 5.

Исключение 4. Судьями районных судов рассматриваются дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации ( абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

Исключение 5. Судьями районных судов рассматриваются дела об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности (абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

Исключение 6. По смыслу ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ все дела об административных правонарушениях в отношении юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, должны рассматриваться судьями районных судов, так как в отношении данных субъектов санкции статей предусматривают административное приостановление деятельности <8>.

--------------------------------

<8> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал

2007 г. Ответ на вопрос N 11 // Приложение N 5.

Исключение 7. Дела об административных правонарушениях в отношении граждан и должностных лиц, привлекаемых к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ ("Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил"), рассматриваются мировым судьей, поскольку для данных субъектов административных правонарушений санкцией не предусмотрено административное наказание в виде административного приостановления деятельности <9>.

--------------------------------

<9> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2007 г. Ответ на вопрос N 11 // Приложение N 5.

Исключение 8. Мировыми судьями рассматриваются дела по всем иным статьям, где санкции за совершение административного правонарушения предусматривают наказание для физических лиц в виде штрафа, а для юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - в виде штрафа и административного приостановления деятельности <10>.

--------------------------------

<10> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2007 г. Ответ на вопрос N 11 // Приложение N 5.

Исключение 9. Судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.14 ("Производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам") <11>, 7.24 ("Нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использование указанного объекта" <12>), 9.4 ("Нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства"), 9.5 ("Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию"), 14.1 ("Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)"), 14.10 ("Незаконное использование товарного знака"), 14.11 ("Незаконное получение кредита"), 14.12 ("Фиктивное или преднамеренное банкротство"), 14.13 ("Неправомерные действия при банкротстве"), 14.14 ("Воспрепятствование должностными лицами кредитной организации осуществлению функций временной администрации"), ч. 1 и 2 ст. 14.16 ("Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготовленных на его основе"), ч. 1, 3 и 4 ст. 14.17 ("Незаконные производство, поставка или закупка этилового спирта"), ст. 14.18 ("Использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции"), 14.23 ("Осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом"), 14.27 ("Нарушение законодательства о лотереях"), 14.31 ("Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке"), 14.32 ("Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий"), 14.33 ("Недобросовестная конкуренция") <13>, 15.10 ("Неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда") <14>, ч. 6 ст. 19.5 ("Невыполнение в срок

законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)"), ч. 1 и 2 ст. 19.19 ("Нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений") КоАП РФ <15>, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.

--------------------------------

<11> Гл. 6 КоАП РФ. Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность.

<12> Гл. 7 КоАП РФ. Административные правонарушения в области охраны собственности.

<13> Гл. 14 КоАП РФ. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности.

<14> Гл. 15 КоАП РФ. Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг.

<15> Гл. 19 КоАП РФ. Административные правонарушения против порядка управления.

Внимание. При рассмотрении дел об административных правонарушениях судьи арбитражных судов руководствуются не только нормами КоАП РФ, но и Арбитражным процессуальным кодексом (АПК) РФ <16>.

--------------------------------

<16> См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Исключение 10. В соответствии с п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", если при рассмотрении дела будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, судья может переквалифицировать действия (бездействие) лица на другую статью, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, при условии, что это не ухудшает положения лица, в отношении которого возбуждено дело, и не изменяет подведомственности его рассмотрения.

Втаком же порядке может быть решен вопрос о переквалификации действий (бездействия) лица при пересмотре постановления или решения по делу об административном правонарушении.

Всоответствии с положениями ст. 30.1 КоАП РФ рассмотрение жалоб на постановления органов, должностных лиц и судей по делам об административных правонарушениях отнесено к подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов в зависимости от подсудности дел. Если при поступлении дела в суд действия виновного лица были квалифицированы по статьям, рассмотрение которых отнесено к подведомственности суда, а при