1472

Рис 9.2. Виды международно-правовой ответственности

Политическая ответственность предусматривает в качестве санкций применение к государству-нарушителю принудительных мер, которые применяются в случае совершения тяжкого международного преступления.

Материальная ответственность наступает при нарушении государством своих международных обязательств, которое связано с причинением материального ущерба.

Как правило, в международных конвенциях, договорах и соглашениях не устанавливаются конкретные санкции за совершенные экологические правонарушения. Но в некоторых международных актах в области охраны окружающей среды, касающихся ее загрязнения, ответственность регулируется достаточно подробно. Примером предусмотренной меры ответственности является Брюссельская конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (1969). Согласно этой Конвенции собственник судна – гражданин государства, подписавшего Конвенцию, использующий судно в коммерческих целях, отвечает за всякий ущерб от загрязнения моря, который явился результатом утечки или слива нефти.

241

Данная Конвенция предусматривает обязательное страхование ответственности за ущерб от загрязнения при перевозке судном более 2000 т нефти наливом. В качестве альтернативы страхованию Конвенция дает владельцу судна возможность предоставить иное финансовое обеспечение, к примеру гарантию банка или свидетельство, выданное международным компенсационным фондом, на сумму, соответствующую пределу ответственности, установленному Конвенцией.

Каждому судну, выполнившему это требование, выдается свидетельство. При его отсутствии судну может быть запрещено заходить или покидать порт государства – участника Конвенции.

9.5. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ СУД

Для разрешения экологических споров, возникающих в мировом сообществе и требующих разрешения международными органами, в июле 1993 г. в составе Международного суда ООН (Гаага) создана «камера по экологическим вопросам».

По инициативе группы юристов на учредительной конференции, проведенной в Мехико в ноябре 1994 г., был учрежден Международный суд экологического арбитража и примирения (Международный экологический суд). Он является неправительственной организацией. Первый состав судей включает 29 юристов-экологов из 24 стран. Представитель России также является членом этого суда [2].

Суд разрешает международные споры по вопросам охраны окружающей среды и природопользования в трех формах: путем консультирования заинтересованных сторон по их просьбе на основе юридического анализа конкретной ситуации; путем примирения спорящих сторон на основе принятия компромиссного решения спорной ситуации, которое устраивает обе стороны (решение может быть оформлено в виде соглашения, исполняемого добровольно на взаимной основе); путем проведения полноценного судебноарбитражного процесса по взаимному желанию сторон с вынесением решения, которое стороны заранее признают для себя обязательным.

Международный экологический суд может рассматривать широкий круг споров. Рассмотрение дел в Международном экологическом суде основано на международном праве окружающей среды, национальном законодательстве сторон, на прецедентах [2].

242

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.Стеблов А.Л., Вайсман Я.И. Экологическое право: учеб. пособие / Перм. гос. техн. ун-т. – Пермь, 2000. – 260 с.

2.Экологическое право: учеб. для вузов / под ред. С.А. Боголюбова. – М.: Высшее образование, 2006. – 486 с.

3.De Klemm C. and Shine C. Biological Diversity Conservation and the

Law. Gland, Switzerland and Cambridge: IUCN, 1993. – 212 p.

4.Калиниченко П. А., Рациборинская Д. Н. Защита экологических прав

взаконодательстве ЕС // Экологическое право. – 2003. – № 2. – С. 55–60.

5.De Klemm, C. and Shine, C. Biological Diversity Conservation and the

Law. Gland, Switzerland and Cambridge: IUCN, 1993. – 212 p.

6 Экологическое право: учеб. / О.Л. Дубовик [и др.]. – М.: Эксмо, 2007. – 768 с.

7. ООН и устойчивое развитие. – URL: //www.un.org/ru/development/ sustainable/index.shtml.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1.Основныепредпосылкиразвитиямеждународногоэкологическогоправа.

2.Понятие и принципы международного экологического права.

3.Объекты и субъекты международного экологического права.

4.Определение и классификация источников международного экологического права.

5.Международные организации по охране окружающей среды и их структура.

6.Программы ООН по охране окружающей среды и здоровья населения.

7.Международные экологические конференции и их значение в развитии международного экологического права.

8.Международная ответственность за экологические правонарушения. Международные экологические преступления. Международный деликт.

9.Международный экологический суд.

10.Принципы заинтересованности России в формировании, развитии

иэффективном применении международного экологического права.

ГЛАВА 10 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЕЭС В ОБЛАСТИ

ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

10.1. ИСТОРИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА ЕЭС.

ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВЫХ ВОПРОСОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА

История экологического права Европейского экономического сообщества начинается с заявления Европейской комиссии (1970 г.), которое содержало предложения о необходимости ЕЭС быть более активным в области экологии и разработки совместной экологической программы. До этого в основном документе – Договоре об образовании Европейского экономического сообщества (1957 г.) – отсутствовали указания об экологическом праве, не содержались нормы об окружающей среде и ее охране.

В 1971 г. Европейская комиссия приняла Заявление об экологической политике ЕЭС, а также предложения реализовать ряд мер по защите окружающей среды и разработке экологической программы.

Экологическая политика на европейском уровне существует с 1972 г. Она отражена в европейских программах по охране окружающей среды 1973,

1977, 1983, 1993 и 2002 гг.

Первая программа о мерах ЕЭС в области охраны окружающей среды (1973–1976 гг.) была принята и одобрена общим Заявлением Сообщества и представителями Совета в 1973 г. В последующие годы были внесены дополнения в сам Договор о Сообществе и приняты несколько совместных экологических программ. Шестая эколого-политическая Программа (2002 г.) определила важнейшие эколого-политические цели, принципы и приоритеты Сообщества в области экологии на период до 2012 г.

За период с 1957 г. и до настоящего времени Европейское экономическое сообщество прошло большой путь развития экологического права, формирования и реализации экологической политики Сообщества.

Европейское экономическое сообщество до вступления в силу Единого европейского акта в 1987 г. выпустило более 200 правовых актов на основе

244

ст. 100 (Уравнивание прав) и ст. 235 (Сборная компетентность) Договора об основании Европейского экономического сообщества (Договор ЕС (European Treaty)). В табл. 10.1 представлены статьи Договора ЕС, касающиеся охраны окружающей среды и устойчивого развития [2].

Таблица 10.1

Статьи Договора ЕС, касающиеся охраны окружающей среды и устойчивого развития [4]

* В скобках указаны статьи первоначального Соглашения Европейского экономического сообщества (ЕЭС), которое было трансформировано и стало Договором Европейского союза (ЕС), действующим в настоящее время.

Словосочетание «окружающая среда» не упоминалось в соглашениях, закрепляющих создание ЕЭС, но задача охраны окружающей среды стала одной из приоритетных в его деятельности. В этот период создавались Планы природоохранной деятельности, в которых конкретизировались ее цели и принципы, атакже были сформулированы приоритетные вопросы, требовавшие принятия неотложных мер. Например, благодаря применению ст. 100 и/или ст. 235 договора ЕЭС, были выполнены законодательные решения в таких областях, как загрязнение воды и воздуха [4]. Тогда же в европейском законодательстве появляются четко сформулированные меры, связанные с охраной окружающей среды. Эти меры касались практически всех аспектов экологического права стран – членовЕЭС.

245

Понятие «окружающая среда» в договоре ЕЭС появилось 1-го июля 1987 г. в результате внесения поправки в ст. 100А (внутренний рынок). Также в этом документе появился отдельный раздел по окружающей среде – ст. 130R-T. Тем не менее официально охрана окружающей среды ещё не входила в задачи ЕЭС [4].

После вступления в силу Маастрихтского Договора 1993 г. охрана окружающей среды наконец стала официально считаться одной из приоритетных задач согласно ст. 2 Договора ЕС (так стал называться бывший Договор ЕЭС). С этого момента Европейский союз и Европейское экономическое сообщество являются синонимами.

Вступление в силу Амстердамского Договора 1999 г. привело к изменению нумерации статей в Договоре ЕС. Большее значение стало придаваться принципу интеграции, ранее изложенному в ст. 130R. Ст. 6 Договора ЕС предписывает обязательное интегрирование требований охраны окружающей среды во все формулировки, политику и деятельность Сообщества [4].

Экологическая политика Европейского экономического сообщества базируется на общих принципах, которые изложены в ряде статей Договора. Так, в статьях 11–16 прописаны основные принципы, важные для реализации экологической политики Европейского экономического сообщества: субсидиарности; интеграции; предотвращения и профилактики; борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду непосредственно в источниках их образования; принцип «загрязнитель платит» (за причинение вреда платит тот, кто за него ответственен); взвешивания соотношения преимуществ и негативных последствий регулирования.

При этом толкование и применение этих принципов подчинено принципу относительности – меры, принимаемые Сообществом по регулированию воздействий на окружающую среду и население, не должны выходить за рамки мер, которые принимаются для достижения целей Договора (ст. 5 абз. 3 Договора).

Принцип субсидиарности определяет, что в вопросах экологической политики и других аспектах экологии субсидиарность применима только в тех случаях и обстоятельствах, когда цели предполагаемых мер (например, по регулированию воздействий) будут успешнее достигаться на уровне Сообщества, чем на уровне отдельных стран-участниц. Реализации принципа субсидиарности по конкретным мерам регулирования воздействия обычно предшествует подготовительная работа в виде взвешивания аргументов «за» и «против» в порядке дискуссий, в отдельных случаях рассмотрения в Совете, Европарламенте и Суде с тем, чтобы получить консолидированное решение.

246

Принцип интеграции (ст. 6 Договора) определяет необходимость включения потребностей охраны окружающей среды в разработку и исполнение всех иных политик Сообщества с тем, чтобы вся политика Сообщества была экологически действенной.

Принципы предотвращения и профилактики были поэтапно внесены

вДоговор в 1987 г. (принцип предотвращения) и в 1993 г. (принцип профилактики) и в настоящее время рассматриваются как единый принцип. Он определяет необходимость принятия действий при наличии основания опасений за здоровье человека и экологию, когда еще нет ясности в масштабах и содержании экологических угроз, с целью недопущения наступления вреда. Этот принцип может реализоваться путем использования различных инструментов (например, экологической экспертизы проектов, мер по предотвращению аварий, запрета на экспорт отходов и др.).

Принцип борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду

висточниках их возникновения. Этот принцип в известной степени имеет предупредительный характер и позволяет не допустить вредное воздействие на объекты окружающей среды и население вместо того, чтобы бороться с последствиями вреда.

Принцип «загрязнитель платит» определяет ответственность за причинение вреда (вредного воздействия). Более конкретно этот принцип определен в ряде вторичных документов, например, в Конвенции OSPAR – расходы на средства для предотвращения, борьбы и сокращения загрязнения должны предприниматься виновником.

Критерий взвешивания соотношений преимуществ и негативных по-

следствий регулирования – cost and benefits в английской терминологии – позволяет определить и сопоставить экономические затраты (или их эквиваленты) и пользы регулирования.

Экологическое право Европейского экономического сообщества содержит важные принципы компетенции Сообщества в регулировании охраны окружающей среды и государств-участников в случаях отсутствия регулирования этих вопросов Сообществом.

Право Европейского экономического сообщества является составной органической частью права Европейского союза (ЕС) или европейского права, самостоятельной специфической правовой системы, сложившейся в результате интеграционных процессов на континенте и существующей наряду с международным правом и национальным правом государств – членов ЕС [3].

Законодательство ЕС является в настоящее время особым типом наднационального законодательства с отдельными национальными элементами.

247

Правовые инструменты, действующие в рамках законодательства ЕС и использующиеся при регулировании отношений различных юридических субъектов, обладают различной юридической силой.

Законодательные акты – правовые нормы, обязательные для исполнения всеми странами – членами ЕС имеют более высокую силу, чем национальное законодательство и не требуют трансформации в национальные законы.

Директивы – не имеют прямой юридической силы, но заложенные в них целевые показатели обязательны для исполнения всеми членами ЕС. Формы и методы достижения этих целевых показателей определяются национальными органами. Отдельные положения директив в установленные сроки трансформируются в национальное законодательство, приобретают при этом строгую юридическую силу и позволяют гармонизировать правовые системы различных государств – членов ЕС.

Решения принимаются по отдельным вопросам и имеют обязательную юридическую силу для тех субъектов, на которые они направлены (отдельные страны – члены ЕС, компании, лица).

Рекомендации и мнения не являются строгими правовыми инструментами и используются в странах ЕС в качестве руководящих принципов для учреждений и организаций.

В сложных секторах охраны окружающей среды разработка законодательных документов начинается с рамочных директив, которые определяют руководящие принципы, институциональные основы, сферу компетенции и вовлеченность субъектов, процедуры и временные рамки. После этого разрабатываются дочерние директивы, которые определяют конкретные параметры правовой системы, например перечень конкретных веществ, предельно допустимые значения их содержания в объектах окружающей среды, продуктах и товарах и т.д. [4].

10.2. ИЕРАРХИЯ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ.

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ, ФУНКЦИИ,

ПОЛНОМОЧИЯ, ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

В связи с тем, что Европейский союз является формой совместной работы добровольно объединенных суверенных государств, обладающих собственными (национальными) системами управления, для задач управления Европейским Союзом потребовалось создание ряда наднациональных орга-

248

нов (институтов), которые в значительной степени отличаются от существующих национальных систем управления.

Согласно Договору созданы законодательные европейские органы: Совет министров; Европейская комиссия; Европейский парламент; Европейская судебная палата; Комитет по экономическим и социальным вопросам [2].

Совет министров состоит в каждом случае из компетентных министров или государственных секретарей. Тематика рассматриваемых проблем определяет состав совета. При рассмотрении вопросов сельского хозяйства участвуют министры по сельскому хозяйству, проблем экологии – министры отдельных государств – членов ЕС, отвечающих за экологию. Личные встречи глав государств и правительств по вопросам экологии обычно ведутся в рамках Европейского Совета, который относится по своим полномочиям к законодательной власти.

Европейская комиссия занимается проведением политики ЕС и берет на себя задачи исполнительной власти [2].

Комиссия состоит из членов, которые назначаются национальными правительствами и утверждаются Европарламентом. Члены комиссии поддерживаются многочисленным аппаратом государственных служащих.

Европейский парламент (далее Парламент) состоит из европейских депутатов, которые объединяются в наднациональные фракции. Парламент обладает правом контроля в отношении Совета и Комиссии.

В Комитет по экономическим и социальным вопросам входят различ-

ные группы заинтересованных лиц граждан государств – членов ЕС, такие как: фермеры, предприниматели в сфере транспорта, коммерсанты, ремесленники, а также общественность. Эти группы заинтересованных лиц представлены работодателями, работниками и так называемыми «прочими» соответственно по одной трети каждых [2].

Европейский суд

Европейский суд (The European Court of Justice (ECJ)) – суд последней инстанции при исполнении европейского законодательства. Он разъясняет законодательство ЕС в спорных ситуациях, затрагивающих интересы какоголибо юридического или физического лица Европейского экономического сообщества [189].

Процедура рассмотрения дел прописана в ст. 226 Договора ЕС. Согласно ей, если Европейская комиссия считает, что государство – член ЕС не выполняет свои обязательства в соответствии с европейским законодательством, она обращается с требованием правоприменения в Европейский суд. Как

249

правило, такое обращение является завершающей стадией процесса решения спорного вопроса. Обычно Европейская комиссия и страна – член ЕС обсуждают его до обращения в Европейский суд. Так, например, важным решением в области охраны окружающей среды, принятыми Европейским судом, является Дело об отходах, в котором Европейский суд вынес постановление о том, что полный запрет на импорт опасных отходов не соответствовал Европейской Директиве 84/631, в которой предписывается учет интересов всех заинтересованных сторон [4].

10.3. ЕВРОПЕЙСКИЕ ИСТОЧНИКИ ПРАВА

Источники европейского права можно разделить на три основные группы [2]:

Первичное право сообщества. Европейское сообщество угля и стали (EGKS); Общие европейские акты (ЕЕА); Европейское экономическое сообщество (EWG); Европейское сообщество (EG).

Вторичное право сообщества: Предписания (VO); Директивы (RL); Решения (Е).

Общие правовые принципы (неписаные источники права) [2]. Первичное и Вторичное право Сообщества играют важнейшую роль

в области охраны окружающей среды (ст. 189 Договора ЕС).

Европейские предписания действуют на национальном уровне государств – членов ЕС. Они имеют силу непосредственно в каждом государстве и для каждого его гражданина. При этом не требуется никакого дополнительного переложения на национальное право. Предписания Сообщества по своему характеру схожи с законами на федеративном уровне [1, 6].

Европейская Конституция (European Constitution)

Четыре части Конституции содержат несколько положений, касающихся вопросов охраны окружающей среды. Часть I гласит, что одной из главных задач Европейского союза является устойчивое развитие, основывающееся, помимо прочего, на улучшении качества окружающей среды (ст. I–3, параграф 3), другой важной задачей является содействие устойчивому развитию на глобальном уровне (ст. I–3, параграф 4).

В Преамбуле к Части II («Хартия основополагающих прав Европей-

ского союза» – «The Charter of Fundamental Rights of the Union») ЕС берет на себя ответственность за содействие сбалансированному и устойчивому развитию. Обязательность интегрирования приоритетов охраны окружаю-

250