1.5. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры

 Статья 3 Закона о прокуратуре РФ содержит положения, в соответствии с которыми организацию и порядок деятельности прокуратуры, полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре и иными федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, нормы которых в своей совокупности образуют правовой фундамент, на котором строится организация и деятельность прокуратуры Российской Федерации.

Исходя из положений, закрепленных в данной статье нормативными источниками организации и деятельности прокуратуры РФ являются: Конституция РФ, Закон о прокуратуре РФ, иные федеральные законы, международные договоры Российской Федерации, нормы которых в своей совокупности образуют правовой фундамент, на котором строится организация и деятельность прокуратуры Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации является основным нормативным источником правового регулирования организации и деятельности прокуратуры РФ. Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры РФ осуществляется ст. 129, в основном закрепляющей положения о назначении на должность прокуроров всех видов и уровней прокуратуры. Регулирование организации и прокурорской деятельности в Конституции РФ осуществляется также с помощью норм, содержащихся в ст.: п. «о» ст. 71, п. «л» ч. 1 с. 7 2, п. «е» ст. 83, ч. 2 ст. 98, п. «з» ч. 1 ст. 102.

Федеральным законом «О поправке к Конституции Российской Федерации» от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ наименования главы 7 Конституции РФ изложено в новой редакции (Судебная власть и прокуратура), а также в текст внесены изменения, касающиеся определения конституционно-правового статуса прокуратуры РФ. В частности, законодатель отказался от концептуального определения прокуратуры РФ и руководящих положений организации и деятельности прокурорской системы: единства и централизации.

Однако изложенные выше законодательные новации не разрешили вопросы о месте прокуратуры в структуре государственного механизма, особенностях взаимоотношений с различными ветвями государственной власти.

В соответствии с ч. 2. ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор РФ и заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Процедура назначения на должность Генерального прокурора определена Регламентом Совета Федерации.

В соответствии с конституционным принципом равноправия субъектов РФ в ч. 3 и ч.4 ст. 129 Конституции изменен порядок назначения на должность и освобождения от должности прокуроров среднего звена прокурорской системы (прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры), которые в настоящее время назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. При этом прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ согласованному с субъектами Российской Федерации. Согласительная процедура федеральным законодательством РФ не детализируется.

Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от нее Генеральным прокурором Российской Федерации (ч. 4 ст. 129 Конституции).

Приведенные новации закрепили на конституционном уровне лишь системно-иерархическое построение прокуратуры, не затронув важнейшие вопросы, связанные с ее места в структуре государственного механизма и определением правового статуса.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим организацию и деятельности прокуратуры РФ, является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Его принятие обусловили ряд принципиально важных положений регламентирующих:

- назначение и место прокуратуры в системе государственных институтов России как самостоятельного и независимого органа (системы органов) надзора за исполнением законов;

- характер прокурорского надзора. Если ранее прокурорский надзор трактовался как высший, что в полной мере соответствовало сущности социалистической системы права, то в период формирования российской системы права содержание прокурорского надзора как всеобъемлющего противоречило бы демократическому принципу разделения властей, положенному в основу механизма построения правового государства;

- смещение акцента деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав и свобод личности в сторону правозащитной деятельности прокуратуры;

- закрепление принципов организации и деятельности органов прокуратуры, как имеющих статус общеобязательных, руководящих начал;

- определение органов прокуратуры как надзорных, с основным предназначением осуществления и реализации надзорной функции;

- закрепление принципа законности, который в деятельности любого государственного органа (системы органов) должен выступать как доминанта над всеми иными руководящими началами.

Дискуссия и борьба мнений о месте и роли органов прокуратуры в Российской Федерации продолжалась и в ходе подготовки проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» от 17 ноября 1995 г. В 1995 г. Были внесены следующие дополнения в Закон о прокуратуре:

- закреплено приоритетное положение правозащитной направленности деятельности прокуратуры;

- четко сформулированы и расширены пределы прокурорского надзора по его отдельным направлениям;

- расширена сфера действия «общего» надзора которым охватывались представительные (законодательные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации;

- восстановлена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

- закреплен принцип политической независимости прокуроров;

- закреплены социальные и иные гарантии прокурорских работников;

- очерчены формы участия Генеральной прокуратуры РФ в осуществлении международного сотрудничества;

- в Закон о прокуратуре была включена самостоятельная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в которой определен предмет надзора и полномочия прокурора.

Изменения, внесенные Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”», в основе своей сводились к следующему:

- впервые прокуратура становится органом, в компетенцию которого входит осуществление надзор за соблюдением Конституции РФ;

- исключены положения, определяющие назначение прокуроров на определенный срок;

- закреплено новое направление - прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами. Однако, предоставив прокурорам возможность осуществлять надзор за исполнением законов судебными приставами, закон не определил в данном направлении предмет надзора, полномочия и правовые средства прокурора;

- введен новый акт прокурорского реагирования — предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1) направленный на профилактику нарушений закона и расширивший сферу прокурорского реагирования по предупреждению указанных нарушений.

После февраля 1999 г. в Закон о прокуратуре продолжают вноситься изменения и дополнения:

- введение присяги Генерального прокурора РФ (Федеральный закон от 19 ноября 1999 г. № 202ФЗ «О внесении изменения и дополнения в статью 12 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”»);

- образование Следственного Комитета при прокуратуре Российской Федерации (Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”»). При этом следует акцентировать внимание на то, что целью создание комитета являлось разграничение двух основных функции прокуратуры: уголовного преследования и прокурорского надзора, а также повышение их эффективности.

Однако приведенные новации носили половинчатый характер поскольку законодатель оставил СКП России при прокуратуре.

Следственный комитет Российской Федерации стал независимым органом в 2010 г. (Указ Президента РФ от 27 сентября 2010 г. № 1182 (в ред. от 14 января 2011 г.) «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации»). Выделение СК РФ из органов прокуратуры представляется вполне обоснованным. Совмещение прокуратурой функций расследования уголовных дел и надзора за законностью расследования уголовных дел противоречит логике. Прокуратура не в состоянии объективно осуществлять прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел, являясь в тоже время органом, осуществляющим их расследование.

Функционирование СК России вне системы прокуратуры предопределяет наличие необходимых условий для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. Взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры осуществляющих надзор, обуславливает как объективность при расследовании уголовных дел, так и законность в сфере уголовного судопроизводства;

- расширение содержания п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре, устанавливающей обязательный характер исполнения требований прокурора (Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171 «О внесении изменений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с принятием Федерального закона “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”»);

- закрепление полномочий прокурора по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с последующим вынесением требования в качестве акта прокурорского реагирования (ст. 9.1. Закона о прокуратуре добавлена Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 171ФЗ);

- увеличение (с 60 до 65 лет) предельного возраста нахождения на службе в органах прокуратуры прокурорских работников (Федеральный закон от 28 ноября 2009 г. № 303ФЗ «О внесении изменений в статью 43 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”»);

- введение дополнений в ст. 40.2 Закона о прокуратуре содержащих положения, касающиеся обязанности прокуроров и прокурорских работников предоставления сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. (данная обязанность возложена на прокуроров и прокурорских работников Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 558 (в ред. от 3 декабря 2013 г.) и согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 280ФЗ (в ред. от 6 декабря 2011 г.) сведения о доходах, предоставление которых предусмотрено ст. 40.2 Закона о прокуратуре, впервые были поданы прокурорами и прокурорскими работниками в первом квартале 2010 г.);

- увеличения поднадзорных органам прокуратуры объектов: прокурорский надзор охватывает деятельность по соблюдению Конституции РФ, исполнению законов, а также за законностью издаваемых правовых актов субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и  о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания (Федеральный закон от 1 июля 2010 г. № 132ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания”»).

Действующей ФЗ «О прокуратуре РФ» от 21.07.2014 № 233-ФЗ не отвечает в полной мере потребностям и реалиям общественной жизни и содержит определенные пробелы и коллизии, требующие своего устранения в процессе реформирования.

Большое значение в широком круге нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры, имеют федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 05.04.2013 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 03.02.2014 г.) «О военных судах Российской Федерации», от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 06.12.2011 г.) «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; Закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 21.12.2013 г.) «Об оперативно-розыскной деятельности», Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5ФЗ (в ред. от 08.12.2011 г.) «О внешней разведке» и др. В них закрепляется права и обязанности Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров по выполнению возложенных на них законом полномочий по надзору за исполнением федерального законодательства поднадзорными субъектами, осуществлению надзора за законностью деятельности соответствующих органов и лиц. В указанных нормативно правовых актах установлены полномочия прокурора, определяющие основания, формы деятельности органов прокуратуры при осуществлении надзорной функции, а также фиксируется возложенные обязанности по осуществлению надзора за законностью деятельности указанных органов.

Кодифицированные законодательные акты занимают особое место среди федеральных законов, регулирующих особенности осуществления прокурорской деятельности. Определенные юридические нормы, регулирующие задачи органов прокуратуры в различных сферах правовых отношений, содержатся в КоАП РФ, Трудовом кодексе РФ и других законодательных актах. Непосредственное влияние на характер ненадзорных отношений прокуратуры и суда оказывает процессуальное законодательство регулирующее правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ, а также статус прокурора в судебном процессе.

В системе нормативных источников правового регулирования организации и деятельности прокуратуры РФ немаловажное значение имеют международные правовые акты. О значимости данных источников прямо указывается как в Конституции РФ, так и законе о прокуратуре РФ. Так согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Статья ст. 3 Закона о прокуратуре также содержит положения, в соответствии с которыми организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются… международными договорами Российской Федерации.

При этом следует отметить, что международные договоры РФ являются правовой основой лишь международной деятельности органов прокуратуры, то есть касающиеся ее международного сотрудничества, когда в конкретных международных договорах, либо общих положениях прямо указываются органы прокуратуры как субъект соответствующих правоотношений. Фундаментальным направлением деятельности прокуратуры в международном сотрудничестве является заключение и исполнение договоров об оказании правовой помощи. В настоящее время Российской Федерацией заключено более 30 международных договоров об оказании правовой помощи со 100 государствами.

К числу указанных договоров относятся: Гаагская конвенция по вопросам гражданского процесса от 1 марта 1954 г.; Европейская конвенция «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» от 20 апреля 1959 г., Минская конвенция «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 22 февраля 1993 г., договора между Россией и США «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» от 17 июня 1999 г. и другие.

К подзаконным актам, распространяющим свое действие на определение порядка деятельности органов прокуратуры РФ, относятся указы Президента РФ. Важнейшим из которых является Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.

Ведомственные акты Генерального прокурора (приказы, указания распоряжения, положения и инструкции). также имеют важное значение в регулировании деятельности органов прокуратуры РФ. Среди них наиболее важное значение имеют приказы Генерального прокурора РФ, поскольку они направлены на регулирование ключевых, основополагающих вопросов организации деятельности системы прокуратуры РФ, и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников.

В отличии от приказов указания Генерального прокуратура РФ либо его заместителей регулируют более узкие направления деятельности прокуратуры, распоряжения, как правило, регулируют реализацию мер разового либо краткосрочного характера.

Вопросы для самоконтроля

1. Дайте определение прокуратуры РФ и назовите ее основные признаки.

2. Каковы причины возникновения российской прокуратуры? Назовите этапы ее развития.

3. Дайте понятие выявлению нарушений закона и реагированию на выявленные нарушения закона.

4. Дайте характеристику предмета надзорной деятельности органов прокуратуры РФ;

5. Определите функции и направления прокурорской деятельности и назовите общие черты и различие?

6. Какова современная концепция развития органов прокуратуры РФ?

7. Дайте определение нормативных источников правового регулирования организации и деятельности прокуратуры РФ, перечислите их виды.

Литература

1.Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы// Конституционное и муниципальное право, 2011, N 5;

2.Кожевников О. А., Кравчук В. В. Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации (коммент.). Екатеринбург, 2004. С. 208.

3. Кожевников О. А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие: Учеб. пособие. Екатеринбург, 2006.

4. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть. Екатеринбург, 1999;

5. Настольная книга прокурора: под общей редакцией Кехлерова С.Г., Капинус О.С.: Москва, 2012;

6. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учеб. / Под ред. А. Ф. Смирнова. М., 2005.

7. Потапова Л.В. Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации: Дис…. К.ю.н. Екатеринбург, 2005;