Глава 2. Анализ деятельности ассоциаций муниципальных образований в Ростовской области

2.1. Функционирование ассоциаций муниципальных образований на федеральном уровне

^{Согласно практике, решение острых проблем, в сфере жизнедеятельности граждан нашей страны, наиболее эффективно может осуществляться на местном уровне. Такой подход обеспечивает наиболее короткий путь к желаемому результату – эффективное решение насущных проблем в процессе жизнедеятельности человека. Эффективность функционирования органов власти граждане оценивают по качеству основных элементов, с которыми они сталкиваются в повседневной жизни – качество услуг ЖКХ, качество автомобильных дорог, комфортность городской или сельской среды, доступность инфраструктуры, как в транспортном, так и организационном аспекте и др. Решение вопросов уровня качества перечисленных элементов, осуществляется на местном уровне и, делать это, наиболее эффективно можно лишь учитывая мнение жителей, проживающих на той территории, власти которой решают эти проблемы. В связи с этим встает вопрос о необходимости развития местного самоуправления, причем в таком качестве, при котором обеспечивалось бы эффективное взаимодействие органов местного самоуправления и населения той или иной территории. Практическая реализация такого подхода определила развитие в российской практике ассоциаций и союзов муниципальных образований. В целях решения общих для муниципалитетов задач, муниципальные образования имеют возможность к объединению. Вопрос об объединении усилий в решении проблем муниципального характера рассматривается исключительно на самостоятельной основе, такая необходимость не может быть продиктована третьими лицами.}

^{В настоящее время в Российской Федерации действует несколько видов объединений муниципальных образований:}

• ^{общероссийские союзы (например, Союз Российских городов, Союз малых городов России);}

• ^{межрегиональные ассоциации (Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России и т. п.);}

• ^{региональные центры (Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области и т. п.);}

• ^{специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны России и т. п.)}

^{В соответствии с действующим законодательством, а именно ст. 67 ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) руководящие органы муниципалитетов имеют возможность объединения на федеральном уровне.12}

^{Нормы указанного ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют возможность объединений муниципальных образований к формированию предложения о составе кандидатов в представители от РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).13}

^{Процесс развития института взаимодействия муниципальных образований продиктован, в большей степени, необходимостью формирования эффективной системы местной власти. Касаемо данного вопроса, необходимо отметить, что данный процесс находится в стадии становления, в этом направлении существует множество проблем, которые, в основном определяются несовершенством законодательной базы. Решение данных проблем определит эффективность процесса межмуниципального взаимодействия и создаст платформу развития ассоциаций и союзов муниципальных образований.}

^{Сложности процесса функционирования ассоциаций муниципальных образований на федеральном уровне характеризуется тем, что сам процесс образования таких объединений весьма проблематичен. Нормы ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно ст. 66 и 67 определяют возможность участия в формировании муниципальных объединений исключительно советов муниципальных образований созданные с учетом требований законодателя.14 Исходя из этого возникает вопрос в том, имеют ли возможность к объединению советы муниципальных образований, созданные на добровольной основе, т.е. без учета требований законодателя и могут ли они выступать в качестве участника объединения муниципальных образований федерального уровня. 15}

^{В качестве положительной тенденции можно считать корректировку ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части регламентации состава единого общероссийского объединения муниципальных образований. Так, в настоящее время, в состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. В Законе отсутствуют нормы, устанавливающие правовой статус таких объединений, функции, порядок создания. Однако, данное положение свидетельствует о том, что иные объединения муниципальных образований, т.е. всероссийские, межрегиональные, специализированные ассоциации (союзы) муниципальных образований также включены в круг субъектов межмуниципального сотрудничества.}

^{Тем не менее, организациями, призванными стать опорой для общероссийского объединения муниципальных образований, законодателем признаны только советы муниципальных образований субъектов РФ. Таким образом, искусственное повышение статуса региональных ассоциаций муниципальных образований и понижение статуса межрегиональных и иных может быть неэффективным для развития межмуниципального взаимодействия в целом. Данная ситуация проявляется и в механизме формирования руководящих органов Конгресса муниципальных образований, который предполагает сохранение за общероссийским объединением муниципальных образований название Конгресса муниципальных образований. Каждая региональная ассоциация должна обеспечить 9 представителей (2 от городских округов, 2 от центров субъектов РФ, 2 от муниципальных районов, 2 от поселений, а также руководителя региональной ассоциации).16 При этом иные ассоциации (всероссийские, межрегиональные, специализированные) обеспечивают на сессию Конгресса всего по 1 представителю, что ведет к снижению их статуса в межмуниципальном движении. Необходимым представляется поддержка регионального уровня организации межмуниципального взаимодействия при одновременном использовании потенциала межрегиональных и иных ассоциаций муниципальных образований и наработанного ими опыта.}

^{В заключении подчеркнем, что процесс функционирования муниципальных ассоциаций и союзов характеризуется множеством проблем, однако, важно отметить высокий уровень эффективности функционирования ассоциаций данного уровня. Т.к. их основная задача состоит в решении насущных проблем, которые характерны для муниципальных образований, и решение которых в индивидуальном режиме затруднительно, процесс построения системы функционирования должен реализовывать посредствам участия всех заинтересованных участников – и федеральных властей (в законодательном аспекте), и муниципальных властей (в организационном аспекте). Объединение муниципальных образований федерального уровня своей основной целью ставит развитие сотрудничества межмуниципального характера, что не позволят осуществлять функцию контроля над деятельностью муниципальных образований, а также вмешиваться и ограничивать их работу. Такой запрет обеспечивает реализацию принципа самостоятельности органов местного самоуправления в РФ.17}

^{Также отметим эффективность законодательного процесса в сфере регулирования ассоциаций и союзов муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обеспечивает реализацию процесса упорядочивания функционирования союзов и ассоциаций, которые были образованы до принятия данного законодательного акта, что позволяет считать первым шагом в процессе создания эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации. Важно пояснение законодателя, которое определяет процесс классификации муниципальных объединений, причем в качестве основного признака законодатель предлагает учитывать форму хозяйственной деятельности ассоциаций и союзов. Процесс правового регулирования сферы формирования и функционирования муниципальных ассоциаций дает возможность осуществления межмуниципального сотрудничества по определенным правилам, которые ранее отсутствовали. Данный факт, ранее, самым отрицательным образом отражался на эффективности функционирования объединения муниципальных образований.}

^{На современном этапе, важно лишь то, что данный процесс развивается, он не отложен и не забыт. В настоящее время проводится работа, в основном на муниципальном уровне, цель которой состоит в решении проблем организационного характера. Подавляющее большинство муниципалитетов заинтересовано в объединении, а значит, процесс развития рассматриваемого института будет продолжаться, что самым благоприятным образом отразится на качестве жизни российских граждан.}

^{Процесс развития ассоциаций муниципальных образований свидетельствует о их востребованности в современных условиях. Деятельность ассоциаций муниципальных образований является полезной, в первую очередь, для законодателей, глав администраций всех уровней в региональном разрезе. Причем наиболее активными являются те, кто способен к инновационному мышлению в рамках осуществления процесса муниципального управления, те, для кого важна точка зрения тех представителей власти, которые видят ситуацию изнутри и, как следствие, в большей степени способны разобраться в проблемах муниципального управления, а также те, представители законодательной власти, цель которых состоит в разработке действительно работающих законов.}

^{Ассоциации муниципальных образований для лиц заинтересованных является:}

^{1. Площадкой для выявления проблем функционирования института местного самоуправления с целью его совершенствования.}

^{2. Местом, где есть возможность для обмена опытом, как положительного, так и отрицательного с целью совершенствования процесса муниципального управления.}

^{3. Средством налаживания и осуществления связей внешнего характера в целях привлечения ресурсов разнообразного характера (интеллектуальных, финансовых, материальных и др.) для решения имеющихся проблем в процесс осуществления муниципального управления.}

^{Также большую помощь оказывают ассоциации муниципальных образований тем ее членам, которые приветствуют и способствую развитию процесса самоорганизации граждан, реализации их социальной роли во благо общества. А сама ассоциация стремится к саморегуляции своей деятельности и независимости от внешних факторов, только в таком случае эффективность функционирования подобных организаций будет высокой.}

^{Учитывая функции и роль ассоциаций муниципальных образований, стоит выделить несколько их особенностей, в качестве таковых стоит отметить следующие:}

^{1. Ассоциации муниципальных образований должны по своей сути выступать в роли структуры лоббистского характера для отстаивания интересов самих муниципальных образований.}

^{2. Ассоциации муниципальных образований должны выступать определенной корпоративной структурой для ее потенциальных и реальных членов.}

^{Ассоциация муниципальных образований в роли лоббистской структуры отстаивает интересы муниципалитетов на федеральном уровне. А корпоративный характер данной организации предполагает стремление к тому, чтобы ее члены получали те услуги, которые ими востребованы, причем на исключительно высоком уровне, как на консультативном, организационном и информационном уровне.}

^{Взаимодействие с органами государственной власти предполагает легитимный характер ассоциаций муниципальных образований и исключительно конструктивной организацией, в связи с чем возникает необходимость законодательного закрепления юридического статуса таких ассоциаций. Помимо того, важно отметить о необходимости формирования и дальнейшего развития механизмов влияния на федеральную власть. Однако, возможность такого влияния, зачатую, определяется действующим политическим курсом и ситуации в стране.}

^{Относительно корпоративной структуры отметим, что в рамках исполнителя услуг могут выступать учреждения осуществляющие свою деятельность в сфере консалтинга в муниципальной области.}

^{Роль руководящего состава ассоциации муниципальных образований состоит в организации услуг консалтингового характера, а также координации потенциала членов ассоциации.}

^{Зачастую ассоциации муниципальных образований носят исключительно экономический характер. В данной сфере цель состоит в реализации экономического потенциала, а также кооперации возможностей муниципальных образований с целью взаимовыгодного взаимодействия. Но бывает и так, что экономические связи являются лишь одной из многочисленных сфер функционирования ассоциаций муниципальных образований, именно такие зачастую признаются самыми эффективными, так как способны решать вопросы фактически любой сферы. Но на самом деле ассоциации формируются по потребностям муниципальных образований, т.е. если есть потребность экономической интеграции, то такая функция у ассоциации возникает, в противном случае она отсутствует.}

^{Эффективность функционирования ассоциаций определяется эффективностью функционирования ее членов. Требовать инициативности и эффективности в своей деятельности, инициировать принципиально новые инструменты и модели в сфере муниципального управления является одной из задач руководящего состава ассоциации муниципальных образований. В таких условиях необходимо осуществлять функционирование ассоциации на основании проектно-программного принципа, который предполагает процесс финансирования целевого характера членов ассоциаций проектов и программ, реализуемых в рамках функционирования ассоциации. Ориентирование исполнительных органов ассоциаций на членские взносы в условиях скудных местных бюджетов неоправданно и неэффективно.}

^{Одной из важнейших задач межмуниципального сотрудничества должно стать предупреждение (преодоление) негативной тенденции образования региональных ассоциаций, не отражающих интересы муниципальных образований. Это может произойти в результате формальной реализации положений Нового закона.}

^{Региональные ассоциации должны отражать интересы муниципальных образований. Причем именно они, а не Конгресс муниципальных образований Российской Федерации должны отстаивать интересы муниципальных образований перед региональной властью. Для укрепления межмуниципального движения на региональном уровне задача Конгресса и межрегиональных ассоциаций – это методическая поддержка и содействие обучению и появлению лидеров межмуниципального сотрудничества в регионах. Также КМО РФ и межрегиональные ассоциации должны способствовать конструктивному диалогу созданных и создающихся региональных ассоциаций с представителями органов государственной власти субъектов Федерации. Необходимо соответствующим образом реагировать на произвол региональной власти, политически защищая возникающие снизу межмуниципальные объединения.}

^{Межрегиональные ассоциации должны не только заниматься обменом опытом муниципалитетов, входящих в эти ассоциации, но и взаимодействовать с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и, тем самым, политически отстаивать интересы своих членов на субфедеральном уровне.}

^{Задача каждой всероссийской ассоциации на данном этапе реорганизации межмуниципального сотрудничества состоит в сохранении своего статуса как самостоятельного объединения, отстаивающего права муниципальных образований соответствующего типа (крупных городов, малых и средних, районов, сельских поселений). Качество предоставляемых различным типам муниципальных образований услуг также находится в прямой зависимости от степени самостоятельности ассоциации.}

^{Конгрессу муниципальных образований Российской Федерации необходимо стать объединением ассоциацией, а не отдельных муниципалитетов. Его главная цель – стать самоорганизующейся системой, содействовать созданию других самоорганизующихся систем, организовывать сотрудничество с партнерами, координировать их усилия.}

^{Система финансирования всех ассоциаций должна опираться не только на членские взносы или государственную поддержку, но и на спонсорскую помощь партнерских организаций и проектно-программную деятельность, предусматривающую целевое финансирование предоставляемых ассоциациями услуг. Услуги могут предоставляться как своим членам, так и властным структурам.}