Вопрос 2. Эффективность бюджетных расходов

Бюджетные ресурсы, находящиеся в руках государства, ограни­чены. При их распределении возникает потребность в оценке эффек­тивности программ расходов. В бюджетном секторе оценка эффектив­ности расходов осуществляется с помощью анализа «затраты — выгоды» — процесса, который позволяет на основе располагаемых дан­ных принимать компетентные решения о распределении ресурсов. Этот процесс заключается в логическом сопоставлении вероятных затрат, связанных с программой (проектом) или мероприятием, и ожидаемых выгод. Как затраты, так и выгоды в большинстве случаев оцениваются в денежных единицах, однако в государственном секторе могут быть учтены и другие факторы. Это имеет отношение прежде всего к соци­альной сфере, в которой выгоды измеряются ростом качества жизни, снижением риска заболеваемости и т.д.

Эффективность бюджетных расходов,специфична, ее специфика проявляется в ряде характеристик.

Во-первых, эффективность бюджетных расходов имеет не толь­ко экономическую, но и социальную составляющую. Значение соци­ального эффекта является определяющим при формировании государ­ственной политики, однако объективно измерить его практически невозможно. Например, улучшение качества образования можно оценить с помощью разных показателей: прием и выпуск студентов выс­ших учебных заведений, число выданных дипломов с отличием (всего и по различным группам специальностей), трудоустройство выпуск­ников, численность аспирантов и т.п. Однако эти показатели лишь косвенно характеризует качество образования, и общая оценка эффективности расходов может получиться искаженной.

Во-вторых, многие расходы государства нацелены не на решение текущих задач, а на достижение долгосрочного эффекта. В первую очередь речь идет о расходах на развитие человека (образование, здравоохранение, культура и искусство), которые представляют собой вложение в будущее. При определении объемов финансирования таки программ необходимо оценивать и сопоставлять их эффективность в долгосрочном плане.

В-третьих, государственные расходы влекут множество побочных эффектов (перемещенных выгод) — как положительных, так и отрицательных. Например: строительство железной дороги повышает эффективность бизнеса в прилегающих районах, одновременно ухудшая условия проживания в непосредственной близости от нее. Побочные эффекты являются компонентом эффективности расходов, и учитывать их необходимо. Однако в силу сложности и многочисленности они трудно поддаются прогнозированию ( Например: прокладка скоростной железнодорожной магистрали Москва - Санкт–Петербург вызвала огромный резонанс в обществе !!!).

Наличие так называемых перемещенных выгод является одной из центральных проблем оценки эффективности расходов. Под перемещенными понимаются такие выгоды, которые извлекают не обозначенные в программе получатели расходов, а иные лица.

Рассмотрим для примера выплату пособий малоимущим семьям. Эти выплаты направлены на улучшение положения граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, однако выгоды от данных расходов (как денежные, так и неденежные) частично извлекают и другие лица, помощь которым не предусматривалась. В результате роста доходов бедных семей повышается спрос на товары прожиточного минимума — продукты питания, лекарства, дешевую обувь и одежду, а значит дополнительный доход получат фирмы, которые производят такие товары. Государственные организации, распределяющие расходы, также извлекают для себя выгоды: размер подконтрольных им ресурсов растет, следовательно, укрепляется их положение в государственной иерархии. Наконец, расширение социальных программ выгодно политикам, поскольку подобные меры укрепляют их поддержку среди избирателей.

Оценка эффективности программ расходов необходима для распределения ограниченных бюджетных ресурсов. Поскольку построй' объективную оценку очень сложно, на практике используется универсальный механизм принятия решений в условиях неопределенности общественный выбор, в основе которого лежит процедура голосования. В период избирательной кампании граждане голосуют за пред­ставителей различных политических сил, избираемых в органы госу­дарственной власти, ориентируясь при этом на выдвигаемые ими про­граммы. Выборные органы власти обеспечивают реализацию интересов избирателей при выработке государственной политики, в том числе при утверждении структуры расходов бюджета.

Рассмотрим условия обеспечения эффективности бюджетных расходов.

1. Программы должны быть максимально конкретными, при этом они должны ориентироваться на достижение общественно значимых целей, а не на финансирование организаций.

2. Отбор программ проводится на конкурсной основе. Процеду­ры конкурсов должны быть прозрачны, четко определены и широко известны.

3. Расходы на программы по возможности не должны носить по­стоянного характера, при составлении бюджета на очередной год их структуру следует пересматривать на основе анализа достигнутых ре­зультатов.

4. Программы расходов должны быть прозрачными и доступны­ми для общественного контроля. Необходимо информировать обще­ственность о том, на какие цели и в каком объеме расходуются сред­ства налогоплательщиков.

5. Получатели перемещённых выгод (администраторы и испол­нители программ) не должны иметь доступа к принятию принципи­альных решений по программам расходов, отбору получателей и оценке их результатов.

«Эффективность бюджетных расходов» — неоднородное понятие, поскольку в бюджетном секторе наличествуют две ее разновидности: эффективность-рациональность и эффективность-целесообразность.

Два вида эффективности бюджетных расходов требуют наличия определенных моделей их оценки — экономическая оценка, финансо­вая, а также анализ эффективности по затратам (табл. 3.3).

Таблица 1

Эффективность бюд:кетных расходов и ее критерии
Вид эффективности бюджетных расходов	Модель оценки эффективности бюджетных расходов
Эффективность и целесообразность (тип эффективности, при котором затраты осуществляются в соответ­ствии с необходимостью. Затраты в данном случае априори безусловны)	Экономическая оценка — формальный анализ «затраты — выгоды», который позволяет опре­делить, повысит ли предложенная мера благо­состояние общества. Проводимый правитель­ством анализ «затраты — выгоды» должен учитывать наличие экстерналий. Экономиче­ская оценка применима к самым разнообразным проблемам; дерегулирование отраслей, социаль­ная политика, экологическая безопасность и т.д. Экономическая оценка — отношение затрат к результатам. Анализ эффективности по затратам, при кото­ром выгоды измеряются не в денежном выраже­нии, а на основе разрабатываемых результатов (критериев) деятельности. Он эффективен в таких сферах, как образование, здравоохране­ние и т.д., где трудно произвести количествен­ное измерение эффекта и в которых измеряется социальный эффект
Эффективность-рациональность (тип эффективности, при котором анализ эффективности затрат пред­варяет их осуществление и является основанием выбора вариантов вло­жения. При данном типе эффектив­ности всегда существует альтерна­тива, которая находит отражение в оценке эффективности)	Экономическая и финансовая оценки. Финан­совая оценка применяется при оценке государ­ственных капитальных вложений и позволяет ■ > определить, даст ли предлагаемая мера благо­приятную отдачу. С помощью финансовой оценки можно определить, обладает ли данное капитальное вложение финансовой устойчиво­стью, финансовая оценка измеряется с помощью показателя чистого дисконтированного дохода

Таблица 3.4

Вид затрат	Характеристика
Прямые	Непосредственно отведены на достижение конкретной програм­мы и напрямую начисляются на соответствующий счет (напри­мер, заработная плата преподавательского состава)
Прямые административные	Сотрудники, участвующие в разработке политики в области профессионального обучения и в другой сходной деятельности, чей вклад в данную программу конкретен и значителен (относят­ся на основе реального или прогнозируемого вклада)
Косвенные	Расходы вспомогательных подразделений — бухгалтерий, юриди­ческого отдела, точек питания, компьютерной службы и другие затраты, направленные на обеспечение деятельности программы субъекта бюджетного планирования