§ 3. Функциональная децентрализованная администрация

Публичная администрация в современном мире пред­ставляет собой сложный разветвленный механизм, в котором наряду с пра­вительственными министерствами и ведомствами функционирует множе­ство относительно самостоятельных, пользующихся административной и финансовой автономией государственных учреждений. Эти децентрализо­ванные учреждения приобретают в современном мире все большее распро­странение и влияние, поскольку они выполняют задачи, которые не спо­собна реализовать централизованная государственная администрация.

3.1. Возникновение и развитие децентрализованных учреждений

Нередко перед государством встают вопросы, требую­щие быстрого реагирования и специализированного подхода, а жесткая министерская система не способна найти адекватные решения чрезвычай­ных проблем. В связи с этим в большинстве стран мира образуются специ­альные автономные структуры, призванные самостоятельно выполнять определенные функции и решать конкретные вопросы.

Основными причинами создания автономных ведомств западные уче­ные считают необходимость обеспечения социально-культурного обслуживания, свободного от прямого политического воздействия; целесообраз­ность неполитического регулирования хозяйственных отношений; предоставление населению технических услуг; регулирование деятельности лиц свободных профессий – юристов, врачей и др⁴¹.

История существования децентрализованных государственных органов насчитывает, по меньшей мере, несколько столетий. Например, в Англии возникновение органов, непосредственно не подчиненных центральным вла­стям, относится еще к временам Тюдоров. Позже, в XVIII – начале XIX в., английский парламент создал специализированные независимые органы, которые должные были помочь решению социальных проблем, связанных с индустриальной революцией. Так были образованы, в частности, управ­ления здравоохранением.

Каждый исторический период требовал образования особых форм децентрализованных учреждений. Однако наибольшее распространение спе­циализированные децентрализованные органы получили в начале XX в., когда появление монополий стало серьезно ограничивать конкуренцию и видоизменять основы рыночной экономики. Новые социальные явления привели к вынужденному расширению сферы управленческой деятельно­сти западных государств, к активному государственному регулированию экономики и социальных процессов. Нетрадиционные сферы управления требовали применения гибких методов регулирования, а ми­нистерства владели лишь командными способами воздействия. Не случай­но поэтому в начале XX в. юридическое закрепление получили новые фор­мы деятельности государственной администрации, такие, как независимые агентства в США, публичные корпорации в Великобритании, независимые административные органы и публичные учреждения во Франции.

Автономные учреждения во многих странах стали инструментом выхо­да из «великой депрессии» конца 20-х – начала 30-х гг. Их число значительно увеличилось прежде всего за счет органов управления национали­зированными отраслями.

После Второй мировой войны развитие автономных адми­нистративных структур продолжалось. Они повсеместно применялись в качестве удачной формы для учреждений смешанной экономики и постепенно становились главным связующим звеном между государством и частным сектором. В на­стоящее время общепризнанно, что эти парагосударственные ведомства наи­более успешно функционируют в социальной и экономической сферах.

На современном этапе в большинстве зарубежных государств децентра­лизованные учреждения приобрели характер самостоятельной децентрали­зованной публичной администрации. Они представляют собой важное зве­но административной системы зарубежных государств, своеобразную па­раллельную администрацию, порой успешно противостоящую министерской системе управления. В Великобритании, например, в 1980 г. около половины всех работников государственного сектора были заняты в авто­номных органах функциональной администрации. В таких странах Латин­ской Америки, как Колумбия и Венесуэла, количество децентрализованных учреждений превысило 100, в Мексике – 800. Во Франции 34 независимых административных органа и более 4,5 тыс. публичных учреждений.

С середины ХХ в. наметилась тенденция передачи децентрализованным учреждениям определенных функций централизованного управления. Так, в Бразилии в соответствии с административными реформами 1996-1999 г. функции регулирования, инспектирования, обеспечения общественной безопасности и социального обеспечения могли передаваться автономным агентствам. В таком случае автономное агентство заключает с исполнительной властью контракт на управление, в котором определяются основные показатели результативности управленческой деятельности. В остальном директора агентств обладают широкими дискреционными полномочиями, которые, однако, должны реализовываться в рамках общих предписаний закона. Допускается преобразование социальных учреждений (университеты, больницы, музеи) в еще более независимые «социальные организации». Социальная организация должна получить от законодательного органа специальное разрешение на подписание контрактов с исполнительной властью. Подписав контракт на оказание социальных услуг, она приобретает право на получение бюджетных ассигнований⁴².

В процессе проведения административных реформ конца ХХ в. наметилась еще одна новая тенденция, более последовательная и более кардинальная: включение децентрализованных учреждений в министерскую систему на правах самостоятельных ведомств, заменяющих собой существовавший ранее нижний уровень отраслевого управления. Весьма показательна в этом отношении структурная перестройка государственного управления, проведенная в 1990-х годах в Великобритании.

За министерствами Великобритании сохранены функции лишь стратегического управления. С 1998 г. министры, возглавляющие министерства, подписывают с казначеством соглашения о предоставлении услуг. Содержание таких соглашений анализируется правительством, и на их основе формулируются приоритетные задачи и цели правительства, определяются бюджетные расходы. Каждое соглашение устанавливает политические цели и результаты, которых должно достичь министерство, а также критерии оценки его работы. Соглашение о предоставлении услуг становится базой для планирования внутриотраслевой деятельности органов и учреждений, подведомственных министерству. Введена трехступенчатая система управления: ключевой департамент – агентство – кванго. Ключевые департаменты (core departments) решают вопросы стратегического управления в соответствующей сфере и выполняют распорядительные функции. Агентства (next step agencies)⁴³ - ведомства, исполняющие предписания ключевых департаментов и действующие на договорных началах. Кванго (quango)⁴⁴ - независимые от министерства структуры, непосредственно оказывают клиентам общественно значимые услуги, максимально приближены к населению и функционируют на нижнем уровне публичного управления. Кванго заключают с казначейством и департаментами рамочные соглашения, в которых определяются сфера их деятельности, цели и задачи, критерии оценки качества работы и эффективности, основы трудовых отношений персонала. Так кванго – фактически частные организации, действующие в соответствии с правительственными инструкциями и под строгим правительственным контролем, – стали выполнять важные публичные функции.

В настоящее время общепризнано, что англосаксонские административные традиции способствуют формированию более гибких и результативных форм управления. Страны континентальной правовой семьи в целом проводят реформы такой же направленности, но менее кардинальные по сути и более консервативные по форме. Однако во всех западных странах противостояние централизованной и децентрализованной администрации, первоначально намечавшееся весьма отчетливо, сменяется системой взимного сотрудничества и перераспределения ролей в рамках единой системы управления.