11.4 Свершенствование финансово-бюджетных отношений в регионе.

Политика налогообложения выполняет ряд функций: социальную, определяющую общую целевую направленность налоговой системы; фискальную, обеспечивающую полное и своевременное поступление налогов в бюджеты всех уровней; регулирующую; перераспределительную; контрольную; стимулирующую.

В соответствии с принципом подчиненности (подведомственности) налог на прибыль предприятий федеральной подчиненности поступает в доход федерального бюджета, соответственно налог на прибыль, плата за природные ресурсы предприятий, относящихся к коммунальной собственности административно-территориального образования, зачисляются в доходы местного бюджета. Для укрепления финансовой базы местных бюджетов часть прибыли предприятий федерального значения поступает в их фонды. Аналогично из федерального бюджета финансируются предприятия и учреждения федерального подчинения, из местных бюджетов — предприятия, находящиеся в ведении местных органов власти.

Значительная часть налогов и доходов зачисляется в бюджеты по принципу территориальной принадлежности плательщиков.

В частности, в местные бюджеты поступает подоходный налог с граждан, проживающих на территории данного органа власти.

Одновременно из местных бюджетов финансируются предприятия, организации, относящиеся к коммунальной собственности, и учреждения непроизводственной сферы (школы, детские дошкольные учреждения, больницы, поликлиники и т.д.), расположенные на территории данного местного органа власти.

В настоящее время в Российской Федерации сложилась система бюджетно-налогового федерализма. Эта система предполагает относительно самостоятельное и независимое функционирование бюджетных систем различного уровня управления: федерального, регионального, муниципального.

Поскольку она формировалась достаточно быстро и в условиях переходного процесса, то имеет целый ряд недостатков, связанных с рудиментами прошлого.

В первую очередь бросается в глаза односторонняя направленность принципов построения системы бюджетного федерализма на реализацию чисто распределительной функции. При этом целями распределения являются пополнение недостаточных региональных бюджетов с учетом сложившейся структуры их доходов и расходов, обеспечение населения различных регионов более или менее сходными условиями существования. Однако надо отметить, что ориентация бюджетной системы только на выравнивание условий жизни населения порождает иждивенческие настроения и закрепляет зависимость регионов от Федерации, не способствуя их развитию.

В этой связи необходимо сместить акценты в федеральной бюджетной политике, выдвинуть на первый план содействие преодолению экономической отсталости регионов. Конкретно это могло бы означать федеральную поддержку региональных программ реконструкции и подъема производства, бюджетное финансирование инвестиционных, инновационных проектов.

Ближе к текущим задачам обеспечения саморазвития региона стоит бюджетное регулирование размеров финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении административно-территориальных единиц, субъектов хозяйственной деятельности, предприятий, предпринимателей, самодеятельных домашних хозяйств. Регулируя в рамках своей компетенции налоги и налоговые ставки, льготы, платежи, санкции, региональные и местные органы власти способны существенно влиять на финансовое положение хозяйствующих субъектов и тем самым — усиливать или ослаблять стимулы к развитию производства на территории региона.

Остается нерешенной проблема распределения доходов и расходов между бюджетами различных уровней.

Автономность и свобода в бюджетных отношениях — цель региональных властных структур. Мировой опыт демонстрирует широчайший спектр возможностей в этой сфере, но он одновременно свидетельствует и о том, что «свобода» или «несвобода» региональных бюджетных систем — отнюдь не абсолютные понятия. Они применимы только в контексте политических, экономических и идеологических институтов общества и должны устанавливаться в соответствии с ними. В странах с сильными демократическими традициями действует принцип, когда региональные (или местные) органы власти имеют в некоторых вопросах неограниченные полномочия, но руководители этого органа власти (местные депутаты) несут при этом персональную ответственность перед своим населением.

Путем распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами решаются следующие задачи:

• достижение сбалансированности доходов и расходов каждого бюджета;

• создание условий заинтересованности местных органов власти в выполнении планов поступлений общегосударственных доходов и налогов;

• равномерность поступления доходов в бюджет в течение года во избежание временных кассовых разрывов бюджета для своевременного финансирования всех предусмотренных мероприятий;

• приоритет государственного бюджета в финансировании общегосударственных программ и мероприятий по руководству экономикой, координации деятельности всех сфер общественного воспроизводства, в перераспределении финансовых ресурсов между территориями для выравнивания уровней их развития.

Решение этой проблемы должно базироваться на единых принципах построения и организации бюджетной системы, а также на учете необходимости создания и достаточности финансовой базы каждого уровня государственной власти для нужд осуществления их функций в соответствии с разделением их компетенции и ответственности.

В основу распределения доходов и расходов между бюджетами положены принципы значимости, подчиненности (подведомственности предприятий, объединений, организаций и учреждений), территориальности.

По принципу значимости производится зачисление доходов в общегосударственный и местный бюджеты (региональные и местные — в федеративном государстве), а также финансирование

программ и мероприятий, имеющих общегосударственное, межгосударственное либо местное значение. Так, в соответствии с этим в бюджет зачисляются налог на добавленную стоимость, акцизы, в местные бюджеты — местные налоги, сборы, пошлины.

Проблема обеспечения сочетания интересов центра и регионов решается в разных странах неодинаково. В мировой практике известны три основных подхода к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима. Первый — «индивидуально-договорный подход», когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений (например, Россия). Второй подход связан с созданием «специальных бюджетных режимов», в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов (например, Китай). Третий подход основан на «нормативно-расчетной формуле субсидий», которая обычно составляется с целью хотя бы частичного выравнивания бюджетных условий регионов, причем немногие из стран, применяющих данный подход, учитывают при разработке соответствующей формулы требования отдельных регионов (например, Индия).

Российское законодательство закрепляет за отдельными бюджетами конкретные виды доходов. В случае, если для сбалансирования доходов и расходов регионального бюджета собственных средств не хватает, предусматривается передача части средств из вышестоящих бюджетов в виде отчислений от доходов и налогов в порядке бюджетного регулирования. Такие доходы носят название регулирующих.

В тех случаях, когда собственные доходы и отчисления от государственных доходов и налогов не обеспечивают сбалансирование доходов и расходов бюджетов, применяются дотации, субсидии и субвенции (трансферты) из вышестоящих бюджетов.

Для решения проблемы финансовой поддержки бюджетов депрессивных регионов регионы страны необходимо разделить на группы:

1. регионы, в которых высокая зависимость от федеральной помощи определяется плохим финансовым управлением, — здесь нужны реформы, внедрение образцовой практики (возможно, их придется инициировать введением федерального управления);

2. регионы, в которых депрессивная ситуация возникла по объективным обстоятельствам, — здесь федеральному центру придется напрямую взять на себя ответственность за выполнение государственных обязательств с возможным введением особого статуса «территорий ограниченной финансовой самостоятельности».

Целесообразно инициировать создание наряду с механизмом вертикального выравнивания (из федерального бюджета в регионы-реципиенты) механизма горизонтального выравнивания, в котором «богатые» регионы осуществляют по некоторой методике трансферты в бюджеты «бедных» регионов.

Важным принципом функционирования Фонда финансовой поддержки регионов является обеспечение объективности и прозрачности распределения его средств.

Для этого необходимо:

определить показатель доходного потенциала территории;

уточнить показатель объективных подушевых бюджетных потребностей;

стимулировать налоговые усилия территорий (для этого производить не полное, а относительное подушевое выравнивание).

Еще одна проблема — разработка методов поддержки муниципальных образований из регионального бюджета.

Для обеспечения объективности и прозрачности процесса поддержки муниципальных бюджетов используется методика расчета суммы финансовой помощи (трансферта) бюджетам городов и районов. Данная методика предусматривает подъем «слабых территорий» до среднего по области уровня доходов в расчете на одного жителя. Дотация предоставляется на формирование минимального (текущего) бюджета, в то время как бюджет развития финансируется из областного бюджета.

Финансовая помощь в соответствии с этой методикой оказывается только территориям, получившим статус «территорий, нуждающихся в поддержке» или «территорий, особо нуждающихся в поддержке». Статус «территории, нуждающейся в поддержке» предоставляется тем районам и городам, у которых душевой доход в прогнозируемом году в расчете на одного жителя меньше среднедушевого бюджетного дохода по области в целом.

Статус «территории, особо нуждающейся в поддержке» предоставляется тем районам и городам региона, у которых объем бюджетных доходов в прогнозируемом году после доведения душевого дохода по их бюджету до среднего душевого дохода в целом по региону и выделения соответствующей дотации тем не менее недостаточен для покрытия собственных расходов (без капвложений).

Порядок исчисления величины трансфертов из регионального в нижестоящий бюджет выглядит следующим образом. В начале определяется разница между душевым бюджетным доходом данной территории и среднедушевым бюджетным доходом в целом по области на прогнозируемый год. В случае, если душевой бюджетный доход (ДБД) данной территории меньше среднедушевого бюджетного дохода (СБД) в целом по области, разница умножается на численность населения (ЧН) этой территории. При этом бюджетные доходы, включаемые в расчет, корректируются на понижающий коэффициент (0,8), вводимый для стимулирования дотируемых территорий полнее мобилизовать собственные финансовые ресурсы.

Полученная сумма является трансфертом по доходам (ТД):

ТД = (СБД x 0,8 - ДБД) x ЧН

среднедушевого бюджетного дохода (СБД);

численность населения (ЧН);

душевой бюджетный доход (ДБД).

Далее определяется поправочный коэффициент расходов (Кр), который представляет собой отношение бюджетных расходов на одного жителя по территории (ДБР), скорректированный на поправочный коэффициент (0,75), к бюджетным доходам на одного жителя этой территории:

К_р = (ДБР x 0,75) / ДБД

душевой бюджетный доход (ДБД);

бюджетных расходов на одного жителя по территории (ДБР).

В случае, если полученный результат ниже единицы, данный коэффициент применяется как понижающий, а если выше — как повышающий. Кроме того, в целях стимулирования дотируемых районов и городов в рациональном использовании бюджетных средств этот коэффициент принимается не выше 1,8. Далее коэффициент расходов умножается на сумму трансферта по доходам, в результате чего получается общая сумма трансферта, причитающаяся территории, нуждающейся в поддержке (ТТНП):

ТТНП = ТД x К_р

поправочный коэффициент расходов (К_р);

трансферт доходов (ТД).

Тем территориям, у которых суммы собственных доходов с учетом трансферта не покрывают прогнозируемых на планируемый год расходов (без учета капвложений), предоставляется дополнительная финансовая поддержка, называемая «трансферт территории, особо нуждающейся в поддержке» (ТТОНП). Этот трансферт определяется следующим образом:

ТТОНП = £CP - £СД

£СР — прогнозируемая сумма расходов на планируемый год по особо нуждающейся территории; £СД — сумма доходов дотируемой территории с учетом трансферта ТТНП.

Эта система дотирования аналогична федеральной и, так же, как и федеральная, зависит во многом от фактических расходов. Достоинство данной системы состоит в том, что все муниципальные образования ставятся в одинаковые условия. Недостатком является нечеткость в определении минимально необходимых расходов.

При определении размера трансфертов субъектам Федерации необходимо учитывать:

• возможный потенциал доходов регионального бюджета;

• различия в бюджетных расходах, вызванные необходимостью содержать имеющуюся социально-бытовую инфраструктуру;

• различный уровень развития материально-технической базы социальной сферы;

• финансовые ресурсы, получаемые регионом в виде всевозможных налоговых льгот, отсрочек уплаты федеральных налогов и освобождений от них;

• финансовые ресурсы, поступающие в регион при перераспределении федеральных внебюджетных средств;

• региональные удорожающие факторы, влияющие на величину бюджетных затрат;

• различия в нормативах, связанные со спецификой расселения населения.

Кроме установления трансфертов, поступающих субъектам Федерации при перераспределении федерального фонда региональной поддержки, возможно привлечение средств из федерального

бюджета на основе разработки своего рода территориального бизнес-плана, оценивающего привлекательность региона и эффективность вложений с позиций интересов государства в целом.

В целях совершенствования бюджетно-налоговой системы можно выделить несколько первоочередных задач.

Необходимо решить проблему налоговых платежей общероссийских компаний («Газпром», РАО ЕЭС, ЛУКОЙЛ, Сбербанк РФ и др.), которые платят налоги по месту регистрации (т.е. в Москве). Здесь возможны различные подходы:

а) решение, предлагаемое Налоговым кодексом РФ, — налоги с разных территориальных подразделений межрегиональной компании платятся пропорционально стоимости активов и численности занятых в этих подразделениях;

б) создать федеральный налоговый округ, где были бы зарегистрированы указанные общероссийские компании. В этом случае в федеральный бюджет поступала бы не только федеральная, но и региональная и муниципальная доли налогов этих налогоплательщиков. Для обеспечения заинтересованности регионов в таком решении можно предложить, чтобы эти средства целевым назначением пополняли Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР);

в) в законе о бюджете отдельным пунктом прописать, что налоговые поступления от компаний поступают в федеральный бюджет и пополняют ФФПР. Это более эффективно, так как распре-

деление ФФПР прозрачно, подконтрольно и адресно. В этом случае ФФПР образовывался бы за счет установленной доли (10-11 %) от всех налоговых доходов федерального бюджета плюс налоговые поступления от общероссийских компаний в части их бывшей региональной доли.

Общая линия оптимизации распределения налоговых полномочий — заменять, насколько возможно, регулирующие налоги, которые делятся между уровнями бюджетной системы, собственными налогами.

В принципе НДС должен быть федеральным налогом (фактически в большинстве случаев он уплачивается в одном регионе, предъявляется к зачету в другом). Если такое решение окажется

политически затруднительным, возможно следующее решение: распределение региональной части НДС между регионами пропорционально населению. При этом налог с продаж следовало бы отменить.

Налог на природные ресурсы должен быть федеральным, поскольку реализует общегосударственную собственность на природные ресурсы, природную ренту. При этом территории, на которых ведутся разработки недр, могут получать из федерального бюджета компенсацию на восстановление природной среды.

Подоходный налог должен распределяться между Федерацией и ее субъектами. Лучше даже иметь два отдельных подоходных налога — федеральный, желательно с фиксированной ставкой, и региональный. Причем последний должен уплачиваться не по месту работы, как сейчас, а по месту жительства налогоплательщика, поскольку именно по месту жительства оказываются основные социальные услуги. Вариант введения двух налогов — федерального и регионального — может быть предложен и для налога на прибыль. Налог на недвижимость должен быть местным и составить базу муниципальных финансов. В целом это снизило бы дисбаланс бюджетной системы по вертикали.

Для выяснения вопроса, кто на самом деле является донором, а кто реципиентом, необходимо провести инвентаризацию федеральных расходов в территориальном разрезе, включая многочисленные инвестиционные программы, содержание федеральных учреждений на местах, бюджетной сети, финансирование которой отнесено к федеральным полномочиям, и пр., выявить суммарное сальдо финансовых расчетов регионов с федеральным бюджетом (а не только поступлений из ФФПР, как сейчас). Проведенный по этой методике анализ показал, что число регионов-доноров (при всей условности использования этого термина вообще) не 10, а около 30.

Управление финансовой обеспеченностью и бюджетной самодостаточностью региона.

Финансовая обеспеченность региона представляет собой соотношение финансовых ресурсов региона и потребности в них, рассчитанной с учетом социальных нормативов и дифференциацией последних по важнейшим направлениям социально-экономического развития региона. В условиях перехода к преимущественной децентрализации управления финансовыми ресурсами понятие финансовой обеспеченности трансформируется в понятие финансовой самодостаточности, т.е. достижение финансового обеспечения в первую очередь за счет собственных ресурсов. Более узкий смысл имеет понятие «бюджетная самообеспеченность» (самодостаточность), показывающая бюджетные источники финансового обеспечения субъекта Федерации.

Бюджетная самообеспеченность региона предполагает опору региона в основном на собственные возможности и источники поступлений в региональный бюджет, которые соизмеряются с расходами, достаточными для обеспечения уровня благосостояния населения, осуществления соответствующих социально-экономических программ.

Традиционные источники пополнения финансовых ресурсов региона в виде федеральных дотаций, налоговых поступлений от государственных предприятий промышленности и сельского хозяйства в настоящее время резко сократились. Говоря о бюджетной политике в регионах и отмечая необходимость проведения линии на бюджетное самообеспечение, общепризнанным считают, что такая политика не должна проводиться изолированно, вне связи с федеральными бюджетными и финансовыми отношениями. Региональное бюджетное самообеспечение сможет реализовать себя как жизнеспособная реальная политика только при условии обеспечения центром равных возможностей регионам, особенно на ее старте.

В настоящее время наряду с механизмом вертикального выравнивания (из федерального бюджета в регионы-реципиенты) целесообразно инициировать создание механизма горизонтального выравнивания, в котором «богатые» регионы осуществляют по некоторой методике трансферты в бюджеты «бедных» регионов.

Сложившаяся в настоящее время практика принятия решений о финансовой поддержке регионов не в полной мере учитывает реальный уровень благосостояния населения, качества жизни, состояние отраслей экономики, уровень развитости инфраструктуры, степень использования налогового потенциала региона.

В практике экономического анализа используются следующие показатели финансовой обеспеченности и бюджетной самодостаточности развития субъектов Федерации:

• объем финансовых ресурсов на душу населения;

• средний душевой доход;

• средний бюджетный доход на душу населения;

• средний бюджетный расход на душу населения;

• средняя заработная плата;

• стоимость потребительского набора;

• удельный вес потребительского набора в среднедушевых доходах;

• прожиточный минимум.

Эти показатели, рассчитанные по конкретному региону, сравниваются с соответствующими средними значениями по стране и по регионам соответствующей группы. Если эти показатели по региону ниже, чем в среднем по группе, то считается, что финансовая обеспеченность региона находится на недостаточном уровне.

Данный подход к оценке, основывающийся на принципе выравнивания финансового положения регионов по среднему значению, применяется в настоящее время, но в условиях кризиса финансовой системы и экономики он вряд ли может использоваться. Поэтому можно предложить иной подход к оценке финансовой обеспеченности и бюджетной самодостаточности субъекта Федерации.

Показатель оценки уровня финансовой обеспеченности (ФО) в целом по региону может быть рассчитан по формуле:

ФО = (ФР / ПО) x 100%

ФР — суммарный объем финансовых ресурсов, выделенных региону для реализации программ социально-экономического развития на некоторый период;

ПО — суммарная потребность в финансовых ресурсах для реализации программ социально-экономического развития региона за рассматриваемый период, рассчитанная на основе социальных нормативов финансового потребления.

С учетом принципа адресности финансирования указанный показатель уровня финансовой обеспеченности может быть модифицирован в виде множества аналогичных показателей по конкретным направлениям социально-экономического развития региона:

ФО₁ = (ФР₁ / ПО₁) x 100%

ФР — суммарный объем финансовых ресурсов, выделенных региону для реализации программ социально-экономического развития на некоторый период;

ПО — суммарная потребность в финансовых ресурсах для реализации программ социально-экономического развития региона за рассматриваемый период, рассчитанная на основе социальных нормативов финансового потребления.

Использование множества целевых показателей ФО, дает более точный результат комплексной и дифференцированной оценки финансового состояния региона, чем интегральный показатель ФО.

Аналогичным образом можно определить показатель интегральной и дифференцированной оценок бюджетной обеспеченности (самодостаточности) субъекта Федерации:

БО₁ = (БР₁ / ПБР₁) x 100%

БО, — бюджетная обеспеченность по первому направлению социально-экономического развития региона;

БР₁ ПБР₁, — соответственно бюджетные ресурсы региона и потребность в бюджетных ресурсах региона по первому направлению.

Управление финансовой обеспеченностью и бюджетной самодостаточностью региона представляет собой комплекс воздействий на доходную и расходную части бюджета в целях повышения его доходности.

Уровень финансовой обеспеченности региона может быть повышен за счет:

• роста доходной части бюджета на основе достижения необходимых объемов налоговых и прочих поступлений дифференцированно по каждой статье бюджета;

• увеличения эффективности использования финансовых ресурсов за счет значительного сокращения субсидий и трансфертов, выделяемых отраслям и отдельным получателям;

• объективизации бюджета путем формирования его статей преимущественно на основе использования социальных нормативов для расчета объемов финансовых поступлений и объемов потребления финансовых ресурсов.

Таким образом, можно утверждать, что бюджетная система региона представляет собой инструмент проведения администрацией региона активной экономической политики. Аккумулируя финансовые ресурсы с помощью налогов и сборов и направляя их на приоритетные нужды регионального сообщества, властные органы проводят заявленную на выборах экономическую и социальную политику.