Глава 17. Административно-правовое регулирование отношений в социально-культурной сфере

Сила патриотизма всегда пропорциональна количеству вложенного в дело Отечества лично­го труда: бродягам, тунеядцам и кочевым демок­ратам всегда было чуждо чувство Родины.

Чевист

17.1. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области образования

Под образованием понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества, госу­дарства. Он сопровождается констатацией достижения граж­данином (обучающимся) определенных государством образо­вательных уровней (образовательных цензов).

Концепция и основные начала образования в РФ определе­ны Конституцией. Его общие вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Право на об­разование является наиболее распространенным и реализуе­мым в России. Под основным общим образованием понимает­ся девятиклассное обучение.

В ст. 43 Конституции РФ и федеральных законах определе­на правовая основа различных форм образования и самообра­зования.

13 января 1996 г. принята новая редакция Федерального закона «Об образовании»¹, в котором центральной мыслью яв­ляется государственный приоритет заботы органов власти и общества об образовании как будущем страны. По различным вопросам образования Правительством РФ принимается доста­точно большое количество подзаконных актов, то есть, по су­ществу, продолжается перманентная реформа образования. На­пример, только было принято постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 г. № 258 Положение о Министерстве образо­вания РФ, как сразу были внесены 3 редакции от 12.10.2000 г. № 774, 30.01.2002 г. № 73 и 28.05.2002 г. № 358. Практичес-

¹ СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 150.

359

ки одновременно были приняты следующие правовые акты: «Об утверждении типового положения об общеобразователь­ном учреждении» от 19.03.2001 г. № 196; «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднего специального учеб­ного заведения» от 03.03.2001 г.; и 2 декабря 1999 г. «Об ут­верждении Положения о государственной аккредитации выс­ших учебных заведений», то есть правовая реформа образова­ния продолжается, что в большей мере способствует дезорга­низации отношений в этой жизненно важной сфере.

Под системой образования понимается совокупность эле­ментов преемственных образовательных программ и госу­дарственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, включающих в себя:

• систему органов управления образованием и подведом­ственных им учреждений и предприятий;

• сеть образовательных учреждений различных организа­ционно-правовых форм, типов и видов.

Образование можно получить в различной форме: в обра­зовательном учреждении с отрывом и без отрыва от произ­водства; в форме самообразования или экстерната, семейного образования. Для всех форм получения образования действует единый государственный образовательный стандарт.

Организационно-правовые формы образовательных уч­реждений могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, общественными и рели­гиозными организациями). Существуют несколько типов обра­зования: дошкольные; общеобразовательные (начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование); началь­ное профессиональное, среднее профессиональное и высшее профессиональное образование; специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; учреждения дополнительного образования; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс. Правовой статус образовательных учреждений регламен­тируется типовыми положениями и разработанными на их ос­нове уставами. Государственной аттестационной службой на основе итоговых аттестаций обеспечивается объективный кон­троль качества подготовки выпускников, по завершении каж­дого уровня образования окончившим учебу выдается соответ­ствующий документ государственного образца. Постановлени­ями Правительства РФ утверждены и действуют следующие

360

государственные образовательные стандарты: «Об утверждении государственного образовательного стандарта среднего профес­сионального образования» от 18.08.1995г. № 821; «Об утверж­дении государственного стандарта высшего профессионально­го образования» от 12.08.1994 г. № 940. В последнее время проходит реформа в системе образования. Минобразованием России от 26.06.2000 г. № 1908 принят приказ «Об утвержде­нии положения о порядке аттестации педагогических и муни­ципальных работников государственных и муниципальных об­разовательных учреждениях», а 9.04.2002 г. № 1306, принят приказ Минобразования России «Об утверждении положения о проведении единого государственного экзамена». Постанов­лением Правительства РФ от 30.08.2002 г. № 646 принят пра­вовой акт «О создании правительственной комиссии по образо­ванию». Серьезным изменениям подвержена также система под­готовки высших профессиональных кадров.

Государственное управление образованием осуществляется соответствующими органами исполнительной власти РФ, ее субъектов и органами местного самоуправления.

Министерство образования РФ является федеральным ор­ганом исполнительной власти, обеспечивающим осуществле­ние государственной политики в области дошкольного, началь­ного общего, основного общего и среднего (полного) общего, начального профессионального, дополнительного образования. Министерство является также федеральным органом отрасле­вого управления педагогическим средним, высшим и послеву­зовским образованием.

Основными задачами Министерства образования РФ явля­ются:

• формирование и реализация концепции среднего (пол­ного) образования молодежи как базового для получе­ния профессионального образования и подготовки к са­мостоятельной жизни и деятельности;

• разработка и реализация государственной политики в сфере образования;

• организация профессионального образования работников квалифицированного труда в учреждениях начального профессионального образования, подготовка специалис­тов педагогического среднего, высшего и послевузовско­го образования;

• разработка и контроль исполнения федеральных ком­понентов государственных образовательных стандартов в сфере образования, содействие развитию национально-

361

региональных компонентов государственных образова­тельных стандартов;

• разработка совместно с Министерством труда и социаль­ного развития РФ перечня профессий, направлений и специальностей, по которым осуществляются професси­ональное образование и профессиональная подготовка;

• государственная оценка качества учебно-воспитательно­го процесса в государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждениях; госу­дарственная аккредитация образовательных учреждений;

• участие в разработке и осуществление совместно с соответ­ствующими федеральными органами исполнительной власти комплекса мер по социально-правовой защите и охране здоровья детей, обучающихся и воспитанников;

• реализация кадровой политики в сфере образования, со­вершенствование подготовки и использования научно-педагогических кадров;

• повышение социального статуса работника образования и других учебных заведений.

Начальное профессиональное образование может быть по­лучено в государственном, муниципальном или негосударствен­ном образовательном учреждении. Целью такого образование является подготовка работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) согласно Перечню профессий (специ­альностей), утверждаемому Правительством РФ.

Основной задачей учреждения, дающего начальное про­фессиональное образование согласно Типовому положению о нем является создание необходимых условий для удовле-тво-рения потребности личности в получении начального профессио­нального образования, конкретной профессии (специальности) соответствующего уровня квалификации с возможностью повы­шения общеобразовательного уровня обучающихся, не имею­щих среднего (полного) общего образования, а также ускорен­ного приобретения трудовых навыков для выполнения опреде­ленной работы.

К числу учреждений начального профессионального об­разования относят: профессиональные училища, профессио­нальные лицеи-центры непрерывного профессионального об­разования, учебно-курсовые комбинаты, пункты, учебно-про­изводственные центры, технические школы и другие, вклю­чая вечерние (сменные).

Основой реализации государственной политики РФ в обла­сти образования является согласно Закону об образовании Фе­деральная программа развития образования.

Государственные образовательные стандарты являются ос­новой объективной оценки уровня образования и квалифика­ции выпускников независимо от форм получения образования. Государственные образовательные стандарты включают фе­деральный и национально-региональный компоненты. Феде­ральные компоненты государственных образовательных стан­дартов определяют обязательный минимум содержания основ­ных обязательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки вы­пускников и определены постановлением Правительства РФ от 28.02.1994 г. № 174 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и ввода в действие федеральных компонентов государственных образовательных стандартов начального, об­щего, основного общего, среднего (специального) общего и на­чального профессионального образования».

Порядок разработки, утверждения и введения государствен­ных образовательных стандартов утверждается Правительством РФ за исключением случаев, предусмотренных законом.

Образовательные программы определяют содержание обра­зования определенного уровня и направленности. Они подраз­деляются: на общеобразовательные и профессиональные, ко­торые в свою очередь делятся на основные и дополнительные. Профессиональные образовательные программы направ­лены на решение задач последовательного повышения профес­сионального и общеобразовательного уровней, подготовку спе­циалистов соответствующей квалификации.

К ним относятся программы: начального, среднего, выс­шего, послевузовского профессионального образования.

Обязательный минимум каждой из этих программ устанав­ливается государственным образовательным стандартом.

Общее руководство государственным или муниципальным учреждением начального профессионального образования осу­ществляет Совет, который принимает участие в комплектова­нии обучающимися и инженерно-педагогическими кадрами, в работе аттестационных и ревизионных комиссий, в рассмотре­нии расходования средств на содержание образовательного учреждения, рассматривает все случаи отчисления или пере­вода обучающихся в другие образовательные учреждения, осу­ществляет другие полномочия, предусмотренные уставом уч­реждения.

Непосредственное управление осуществляет прошедший соответствующую аттестацию директор.

362

363

В реализации единой государственной политики важная роль отводится государственным образовательным стандартам, об­разовательным программам; лицензированию; аккредитации и аттестации образовательных учреждений независимо от форм собственности

Лицензирование на ведение образовательной деятельности выдается государственным органом управления образования или уполномоченным органом местного самоуправления по месту нахождения образовательного учреждения на основе за­ключения экспертной комиссии. Лицензия может быть вы­дана при наличии соответствия условий осуществления обще­образовательного процесса, предлагаемых образовательным уч­реждением, отвечающим установленным государственным и местным требованиям. Это прежде всего наличие материаль­но-технической базы, санитарно-гигиенических норм, укомп­лектованности профессиональными кадрами и др. Предметом экспертизы не являются содержание, организация и методика образовательного процесса. В лицензии фиксируются конт­рольные нормативы, предельная численность обучающихся, воспитанников, срок действия лицензии.

Аккредитация — это юридическое признание прав и спо­собности образовательного учреждения осуществлять свою де­ятельность на уровне не ниже официально признанной нормы (стандарта). С момента государственной аккредитации, подтвер­ждаемой свидетельством о государственной аккредитации, об­разовательное учреждение приобретает определенные права, в том числе на выдачу своим выпускникам документа об образо­вании государственного образца.

Государственная аккредитация проводится специально упол­номоченными органами государственного управления на осно­вании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации.

Аттестация образовательных учреждений имеет целью ус­тановление соответствия содержания, уровня и качества под­готовки выпускников требованиям государственных образова­тельных стандартов. Условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последних лет.

По общему правилу аттестация проводится один раз в пять лет государственной аттестационной службой или по ее пору­чению другими органами.

364

По результатам аттестации образовательное учреждение может быть лишено государственной аккредитации.

Новым явлением в сфере образования является получение образования в форме экстерната. Однако существует перечень специальностей, по которым получение высшего профессио­нального образования не допускается в форме экстерната. Эти ограничения установлены постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г.¹

Федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим государственное управление в сфере высшего образо­вания является также Министерство образования РФ. Соот­ветственно образованы министерства образования в республи­ках в составе России и министерства и управления образова­ния в других субъектах РФ.

В настоящее время в результате недостаточного государ­ственного финансирования вузам предоставлена значительная административная и хозяйственная самостоятельность. Выс­шая школа постепенно переходит на многоуровневую структу­ру подготовки специалистов. Она предусматривает получение неполного высшего, базового высшего и полного высшего об­разования. Ядром высшего образования будет базовый уровень, на который отводится не менее четырех лет; если есть жела­ние и способности, можно продолжить освоение профессиональ­ных программ исследовательского или прикладного характера и получить диплом магистра наук.

Постановлением Правительства от 12 августа 1994 г. утвер­жден Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования², определяющий основное со­держание образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки, а также требования к уровню подготовки специалистов.

На основании типового положения об образовательном уч­реждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) РФ от 26 июня 1993 г.³ определено, что по своим организационно-правовым формам могут быть созданы государственные, муниципальные и негосударственные (част­ные, общественные и религиозные организации) высшие учеб­ные заведения. С учетом потребностей и возможностей лич­ности образовательные программы могут осваиваться в различ­ных формах, отличающихся объемом обязательных занятий

¹ СЗ РФ.1997. № 48.Ст. 5556.

² С3.1994. № 18. Ст. 2085.

³ САПП. 1993. № 28. Ст. 2594.

365

преподавателя со студентом: очная форма, очно-заочная фор­ма, заочная форма, экстернат. В этом же направлении принят также другой федеральный закон «О высшем и послевузов­ском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. Ш25-Ф3¹.

Функции учредителя высшего учебного заведения выпол­няет орган исполнительной власти, государственного управле­ния, в ведении которого оно находится.

Основными задачами Минобразования России в сфере выс­шего образования являются:

• формирование и реализация стратегии развития средне­го, высшего, послевузовского профессионального и соот­ветствующего дополнительного образования;

• создание единой системы оценки деятельности всех выс­ших профессиональных образовательных учреждений не­зависимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности;

• разработка и реализация системы управления научной деятельностью в высшей школе, координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в учреждениях образования;

• определение содержания высшего, послевузовского про­фессионального и соответствующего дополнительного об­разования, расширение доступа граждан к профессио­нальному образованию различного уровня;

• совершенствование экономического механизма функци­онирования системы высшего образования, участие со­вместно с заинтересованными министерствами и ведом­ствами в формировании бюджетной политики в этой об­ласти, создание условий для развития высших учебных заведений различных форм собственности;

• развитие материально-технической и экспериментально-производственной базы учебного процесса и научных ис­следований и др.

Правовой статус вуза определяется в соответствии с зако­нодательством и его уставом. Устав вуза утверждается общим собранием (конференцией) преподавателей, научных сотруд­ников и представителей других категорий работников и обуча­ющихся.

Ученый совет как выборный орган управления осуще­ствляет общее руководство вузом. Порядок выборов, состав

СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 14(32)

366

и полномочия органов управления ВУЗа определяется его уставом.

Оперативное управление деятельностью государственного вуза осуществляет ректор, прошедший соответствующую ат­тестацию. Разграничение полномочий между Ученым советом и ректором определяется уставом вуза. В пределах своих полномочий ректор издает приказы и распоряжения, обяза­тельные для всех работников и обучающихся.

Ученым советом из числа наиболее квалифицированных и авторитетных специалистов соответствующего профиля изби­рается декан факультета.

Приказом Минобразования России от 9.04. № 1305 приня­ты правовые акты: «Об утверждении положения о ВАК Ми­нобразования России» от 11.04.2002 г. № 1356 и «Об утверж­дении положения о диссертационном совете, инструкциях и формах документов» от 9.04.2002 г.

Основным рабочим звеном вуза является кафедра во главе с заведующим. Кафедра ведет учебную, методическую и науч­ную работу, проводит воспитательную работу среди студентов, осуществляет подготовку научно-педагогических кадров.

Высший аттестационный комитет (ВАК) является струк­турным подразделением Министерства образования РФ. Заме­ститель Министра образования одновременно является Глав­ным ученым секретарем президиума ВАК. В настоящее время принято постановление Правительства РФ в целях повышения уровня подготовки высококвалифицированных научных кадров приняты постановления Правительства РФ от 30.01.2002 г. № 74 «Об утверждении единого Реестра ученых степеней и ученых званий и Положения о порядке присуждения ученых степеней» и от 29.03.2002 г. № 194 «Об утверждении Положе­ния о порядке присвоения ученых званий». По мнению разра­ботчиков, последние нормативные акты отличаются опреде­ленностью, так как практически в положениях нет слов «как правило», только в двух пунктах так говорится, если речь идет о звании профессора по кафедре и специальности доктора наук. Введено понятие «научно-педагогического стажа», причем об­щий стаж увеличен в два раза для всех категорий, претендую­щих на звания доцента или профессора. Еще одно новшество, — это присвоение ученого звания доцента или профессора только один раз в виде исключения. Меньше неопределенностей в присвоении ученых званий доцента и профессора, при этом в 2003 году предполагалось увеличение денежных надбавок за ученые звания. Этими постановлениями Правительства РФ в

367

решении вопросов подготовки кадров высшей квалификации будут руководствоваться соответствующие подразделения ВАК Министерства образования РФ.