Види і форми реалізації податкової політики
Ефективність державного регулювання перебуває у прямій залежності від якості розуміння та застосування принципів формування державних доходів з метою підтримання макроекономічної і соціальної рівноваги та використання державою податків для проведення економічної політики. Важливість цих складових настільки вагома, що податкова політика, залишаючись сьогодні ключовою ланкою економічної політики, зумовила появу в своєму складі фактично самостійних видів фінансово-економічної політики, а саме: політики податкового регулювання та політики податкових доходів, які мають свої специфічні цілі і завдання, а також методи їх розв'язання.
Політику податкового регулювання та політику податкових доходів слід охарактеризувати як основу, базу та інструмент державної економічної політики в кожний історичний період. Природно, що таке складне визначальне значення перетворює їх у чинник, від якого принципово залежить і ефективність податкової політики, і ефективність розв'язання економічних та соціальних проблем у цілому. Умови формування політики податкового регулювання та політики податкових доходів мають принципове значення для забезпечення функціонування всієї ринкової економічної системи. Звідси - величезне значення наукового обґрунтування кожного з елементів податкової політики та їх взаємодії.
Політика податкового регулювання, будучи складовим елементом податкової політики, означає цілеспрямовану діяльність держави з регулювання вартісних пропорцій розподілу та перерозподілу частини валового внутрішнього продукту з метою підтримання на певному рівні економічних процесів, забезпечення суспільного попиту і пропозиції та ініціювання ділової активності суб'єктів господарювання. Тому система податкового регулювання виступає важливим елементом державного податкового менеджменту.
Політика доходів, будучи складовим елементом податкової політики, також виступає як цілеспрямована діяльність уряду з формування дохідної частини державного бюджету з метою забезпечення функціонування та розвитку соціально-економічного поля суспільства.
У процесі розробки політики податкового регулювання та політики податкових доходів як складових податкової політики велике значення належить науковому обґрунтуванню підходів і принципів такої політики. Політика податкового регулювання визначає принципи, напрями, структуру сегменту участі держави у регулюванні економічних процесів у суспільстві. Політика доходів, зважаючи на вирішальне значення податкових доходів, насамперед визначає пріоритетні цілі оподаткування, коло суб'єктів економічної діяльності, які підлягають оподаткуванню, принципи, форми, ставки, пільги оподаткування. Критично важливим у податковій політиці є дотримання принципів оптимальності інтересів, порушення яких здатне призвести до порушення макроекономічної та соціальної стабільності, деформацій фіскальної та економічної політики взагалі.
Податкова політика - не самоціль держави фіскально забезпечити себе фінансовими ресурсами. А тому залежно від соціально- економічної доктрини держави, тобто від мети, яку ставить держава на певному етапі розвитку економіки, від стану самої економіки, обираються різнобічні форми здійснення податкової політики.
- У фінансовій науці виокремлюють такі форми податкової політики (рис. 15.3).
Політика максимальних податків. При проведенні такої політики держава застосовує достатньо високі податкові ставки, скорочує податкові пільги і запроваджує нові податки з метою максимального збільшення суми податкових надходжень. За умови, коли відсутні економічні, соціальні і політичні передумови для проведення політики максимальних податків (економічна криза, надзвичайний політичний стан, війна), відразу ж виявляються негативні наслідки такої політики:
скорочення фінансових ресурсів у податкоплатників робить неможливим забезпечення економічного зросту і суттєво скорочує обсяги розширеного відтворення в суспільстві;
небажання платити високі податки спотворює податкову етику платника податку і породжує таке суспільно-соціальне зло, як ухилення від сплати податків;
масово розвивається тіньова економіка, основою якої є просте викачування фінансових ресурсів із національного багатства суспільства і переведення їх на закордонні рахунки іноземних банків.
Політика економічного розвитку. Держава в максимально можливих розмірах податкового навантаження враховує не тільки фіскальні інтереси, а більше уваги приділяє економічним інтересам податкоплатників. Послаблюючи податкове навантаження на бізнес, держава стимулює нарощення фінансових ресурсів у податкоплатників і створює умови для розширення суспільного відтворення. Основна мета при проведенні такої політики - збільшення економічного зросту шляхом поліпшення інвестиційної активності за рахунок найбільш вигідного податкового клімату. Але при проведенні такої політики випливають і недоліки:
скорочення податкових надходжень неминуче призводить до недофінансування певних соціальних програм, освіти, охорони здоров'я, науки;
суттєво скорочується сфера суспільних благ, тобто благ, які опосередковано оплачуються за рахунок бюджетних видатків;
обмежується вплив держави на процеси споживання і зайнятість та скорочується соціальний захист малозабезпечених верств населення.
Тому така політика за своєю економічною значимістю і суспільно-соціальними негараздами виправдовує себе лише за умови, коли вона використовується як засіб державного регулювання в період стагнації економіки.
Політика виважених податків. Суть такої політики полягає у встановленні такого рівня оподаткування, який максимально би забезпечив фіскальні інтереси держави і одночасно не підтримав би економічних інтересів податкоплатників. Політика збалансування інтересів при проведенні податкових маніпуляцій вимагає високої фіскальної техніки і виваженої податкової етики податкоплатників із одночасним системним контролем з боку держави за всім процесом оподаткування.
Наявність різних форм здійснення податкової політики засвідчує багатогранність внутрішнього змісту соціально-економічного поняття податкової політики. Хоча по суті податкова політика, будучи складовою економічної і фінансової політики, багато в чому накладається саме на них і залежить від дивергенції саме економічної і фінансової політики.
Економічна теорія надала в розпорядження практики реалізації податкової політики два основних напрями функціонування податкової політики щодо формування макроекономічної та соціальної рівноваги, економічного зростання та зайнятості. Це - автоматична та дискреційна податкова політика [91]. В обох випадках основні інструменти реалізації цих напрямів податкової політики - однакові.
Автоматичні стабілізатори, які виступають фінансово-еконо- мічним підґрунтям недискреційної податкової політики, є інструментом обмеженої дії, тому виникає потреба її доповнення дискреційною, яка становить сукупність оперативних регулюючих заходів щодо основних інструментів податкової політики. В основі такої політики - свідоме планування податків та державних видатків з метою регулювання зміни реального обсягу національного виробництва та зайнятості, контролю за інфляцією та прискоренням економічного зростання. Для стимулювання виробництва і зайнятості в умовах стагнації економічна теорія пропонує збільшувати державні видатки. Дефіцит ВВП, який виникає в результаті недостатнього сукупного попиту стосовно пропозиції, стримує розвиток економіки. Державні закупки за рахунок бюджетного дефіциту здатні збільшувати сукупний кінцевий попит. Але ця діяльність з боку держави обмежена її фінансовими ресурсами.
У перехідній економіці, коли держава регулює зміни сукупного попиту і сукупної пропозиції, обсягів збережень, розміри та напрями спрямування інвестицій, зовнішньоекономічну діяльність, значення дискреційної податкової політики зростає. Якщо в умовах ринкової економіки бюджетно-податкове регулювання спрямовується на ефективне функціонування цієї економіки, то в перехідний період на порядок денний висуваються завдання соціально- економічного оновлення суспільства, прогресивних структурних зсувів, формування конкурентоспроможної економіки. Ці напрями визначають основні орієнтири дискреційної податкової політики.
У ринковій економіці з усталеною циклічністю дискреційна політика змінюється у кожній фазі циклу:
рефляційна (стимулююча) політика під час виходу з кризи (стимулювання економічного росту та зайнятості);
дефляційна (стримувальна) політика під час економічного зростання (стримування інфляції та запобігання «перегріву» економіки).
За економічного спаду нерідко доцільним є застосування стимулюючої податкової політики.
Державне керівництво може поєднувати збільшення видатків і зниження податків для досягнення бажаного початкового зростання споживання та збільшення сукупного попиту і реального ВВП. Комплексне поєднання цих двох інструментів буде більш ефективним та простішим для застосування.
Стримувальна податкова політика має за мету стримати зростання попиту, коли існує інфляція попиту.
У період досягнення сталих темпів зростання економічна теорія пропонує активне використання стримуючих заходів. Саме тому податкове регулювання повинно набувати стримуючого характеру. У такому разі доцільним видається впровадження концептуальних положень монетаристської моделі державного впливу та переважання форм непрямого оподаткування. Непрямі податки на мікрорівні здатні стимулювати виробництво конкурентоспроможної продукції. На макрорівні забезпечити податкові надходження доцільно на основі розширення сфери дії непрямої і звуження сфери дії прямої форм оподаткування.
Податкова політика перехідної економіки, залежно від фази економічного циклу, для забезпечення оптимального поєднання інтересів держави та її суб'єктів повинна набувати стимулюючих чи стримуючих рис. Концептуальною основою податкового регулювання повинно стати гнучке поєднання неокейнсіанського та неокласичного підходів, але з чітким урахуванням фази економічного циклу та рівня економіки. Так, у періоди довгострокового спаду економічної активності доцільним є здійснення стимулюючої податкової політики, що базується на кейнсіанській моделі ан- тициклічного регулювання та використанні прямого прогресивного оподаткування як провідної ведучої форми стабілізаційного регулювання. Реалізувати регулюючу функцію і стимулювати ділову активність на мікрорівні доцільно за рахунок податку на прибуток і прибуткового податку з громадян, податку на відсоткові доходи, а також шляхом оптимізації механізму податкових пільг. Здійснення фіскальної функції на макрорівні здатне забезпечити пряме оподаткування майна, природних ресурсів у поєднанні з непрямими податками (акцизи, ПДВ, митні тарифи).
Дискреційна податкова політика у країні з перехідною економікою має певні особливості. Неможливо віддати пріоритет якійсь одній цілі: низький рівень особистого доходу і життя, структурні зміни у виробництві та брак інвестицій не дають змоги виділити одну з цілей. Саме це і є випадок, коли обирається цільова функція, у якій всі цілі мають однаковий «ступінь пріоритетності». Визначення можливостей у досягненні цільової функції інструментами дискреційної податкової політики перехідного періоду - досить складна справа, оскільки період перебудови суспільних відносин робить високою мірою ризикованим передбачення майбутнього. У цьому сенсі задля вибору ефективних інструментів дискреційної податкової політики необхідно враховувати процеси самоорганізації економічної системи, щоб через вплив на них стало можливим використати всі ресурси суспільства для його розвитку.
Тобто, через інструменти податкового впливу необхідно використати повною мірою економічну свободу суб'єктів господарювання задля стимулювання самовизначення елементами економічної системи доцільності тих чи інших видів діяльності та необхідних для них ресурсів. Якщо такий підхід (синергетичний) буде реалізовано у податковій політиці, то досить необтяжені для державного бюджету видатки будуть більш ефективними, ніж прямі інвестиції держави та значне скорочення податків. Прикладом може бути підтримка малого та середнього бізнесу через державні програми розвитку.
Основними елементами автоматичної податкової політики, коли зміни відбуваються у системі оподаткування та податкового регулювання, виступають автоматичні стабілізатори, які дозволяють без додаткового втручання держави, шляхом попередньо визначених і закладених у законодавчо-нормативні акти правил і норм реагувати на порушення рівноваги, сприяючи її відновленню.
Відповідні зміни рівнів податкового регулювання та норм оподаткування відбуваються автоматично. Практика свідчить про те, що чисті податки можуть змінюватись і автоматично, тобто без спеціальних державних рішень. Це пояснюється тим, що переважна більшість податків залежить від доходу і тому змінюється пропорційно до зміни ВВП, навіть за стабільних податкових ставок і рівнів трансфертів (рис. 15.5).
Автоматична залежність чистих податків від ВВП є важливим фактором стабілізації економіки. Стабілізаційна функція чистих податків пояснюється тим, що вони являють собою вилучення з економіки, тобто втрату її купівельної спроможності. Якщо вони збільшуються, то ВВП зменшується - і навпаки. Це означає, що, з точки зору економічної стабільності - бажано збільшувати величину таких вилучень у періоди, коли економіка прямує до інфляції, і навпаки,- зменшувати її величину в періоди, коли намітилася тенденція до скорочення виробництва. Оскільки динаміка автоматичних податків відповідає цим вимогам, вони отримали назву вмонтованих стабілізаторів.
Незважаючи на те що автоматичні чисті податки виконують стабілізаційну функцію без спеціальних державних рішень, їх ефективність в кінцевому підсумку теж залежить від держави. Але роль держави полягає в тому, що вона вмонтовує, тобто впроваджує в економіку певну систему податків та трансфертних платежів. При внесенні змін у цю систему стабілізаційна ефективність буде змінюватися. Отже, недискреційна (автоматична) податкова політика - це така політика, яка, встановлюючи певну систему податків та трансфертів, забезпечує їм можливість виконувати стабілізаційну функцію в економіці автоматично.
Податкова політика є основним інструментом реалізації фіскальних інтересів держави. Фіскальні інтереси не обмежуються лише стягненням коштів на користь держави (це вузьке розуміння цього поняття), оскільки реалізація функцій держави на цьому не закінчується. Процес формування фінансових фондів забезпечує державу ресурсами, необхідними для реалізації її функцій. Останнє безпосередньо пов'язано з видатками, бо саме через витрати держава «презентує» себе суспільству. Справляння податків, в контексті політики державних доходів,- не самоціль державницької діяльності, а цілеспрямована суспільна інституція, спрямована на задоволення інтересів членів суспільства, тобто оподаткування має бути суспільно спрямованим на фінансування витрат держави, пов'язаних із виконанням державою покладених на неї функцій.
Політика податкового регулювання базується на використанні рестрикційних можливостей фіскальних інструментів, які полягають у зменшенні коштів, якими могли б користуватися економічні агенти, за рахунок збільшення податкового навантаження (ставок податків та податкових платежів) або збільшенням податкових преференцій.
Проблема виникає, коли економічна ситуація у країні поєднує у собі економічний спад і інфляцію. У такому випадку необхідно одночасно вживати як стимулюючі, так і стримуючі податкові інструменти. Тобто, маніпулювання державним бюджетом має стати таким, щоб воно ініціювало розвиток господарства без впливу на зростання цін. Вислів «маніпулювання державними доходами та видатками» означає не постійну зміну «правил гри», а свідоме настроювання інструментів податкової політики задля досягнення суспільного добробуту. Суб'єкти, на яких спрямовані фіскальні дії, повинні мати впевненість щодо основних фіскальних дій держави - оподаткування та податкового регулювання.
Посилення стримуючого впливу податкової політики за умови браку коштів у економічних агентів, на жаль, стимулює останніх зменшувати базу оподаткування, що, своєю чергою, призводить до неефективності фіскальних дій щодо збільшення надходжень до державного бюджету. Якщо, до того ж, врахувати, що зміни у державних видатках мають більший вплив на суспільні витрати, ніж відповідні (за обсягом) зміни в оподаткуванні, то слід визнати, що бажання досягти через податкову політику певних результатів потребує від держави проведення грошових ін'єкцій, а не тільки створення сприятливих умов для функціонування одиниць господарювання.
Побудова оптимальної моделі податкової політики потребує дослідження концептуальних основ, конкретних форм та методів довгострокового і короткострокового впливу податків на розвиток суспільства. Останні мають узгоджуватися з соціальними й економічними проблемами держави, можливостями їх вирішення через політику податкових доходів та політику податкового регулювання та орієнтуватися на історичні, національні, культурні особливості,, ступінь участі держави в економічних процесах, розвиненість ринкових відносин. На жаль, сьогодні така спрямованість дискреційного та недискреційного державного регулювання через стратегію та тактику податкової політики лише очікує на свою реалізацію.