5.2. Организация городского хозяйства в современных условиях

Как известно, городское хозяйство является подсистемой го­рода в целом и поэтому не может функционировать и развиваться независимо от него, т. е. не учитывая условий рыночной экономики и развития местного самоуправления. Чтобы учесть эта условия, в нашей стране на протяжении ряда лет проходит реформа жилищно- коммунального хозяйства как наиболее существенной составляю­щей городского хозяйства. Одной из важнейших задач реформы является переход от жестко централизованной (административной) системы управления к гибкой рыночной на основе новых экономи­ческих принципов и методов управления. Правовые основы такого перехода были отражены в многочисленных нормативно-правовых актах последнего времени. Основные из них - Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, Про­грамма демонополизации и развития конкуренции на рынке жи­лищно-коммунальных услуг, Подпрограмма «Реформирование и мо­дернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Феде­рации» Федеральной целевой программы «Жилище», федеральный закон РФ от 06.10.03 № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организаций местного самоуправления в Российской Федерации», а также новый жилищный кодекс, вступивший в силу 1 марта 2005 г. Новая систе­ма организации и управления жилищно-коммунальным хозяйством предполагает:

• увеличение полномочий и ответственности региональных и местных органов власти;

• разграничение функций заказчика и подрядчика;

• переход на договорные отношения;

• внедрение конкуренции в потенциально конкурентных сек­торах этой сферы городского хозяйства;

• создание товариществ собственников жилья и повышение роли населения в управлении жилой недвижимостью.

Следующие вопросы организации городского хозяйства в со­ответствии с Федеральным законом РФ от 06.10.03 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» отнесены к вопросам местного значения.

1. Организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения и во- доотведения, снабжения населения топливом.

2. Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и других транспортных инженерных соору­жений, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и других транспортных инженерных сооружений феде­рального и регионального значения.

3. Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в посе­лении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством.

   4. Организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.

   5. Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения.

   6. Создание условий для массового отдыха жителей и органи­зация обустройства мест массового отдыха населения.

Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

8. Организация благоустройства и озеленения территории по­селения, использования и охраны городских лесов, расположенных ⁸ фаницах населенных пунктов поселения.

9- Организация освещения улиц и установки указателей с на­званиями улиц и номерами домов.

Ю. Организация ритуальных услуг и содержание мест захо-

Ронення.

С разграничением функций управления, прав собственности, хозяйственного ведения и пользования, а также с разделением прав и ответственности между предприятиями городского хозяйства и местными органами власти стало возможным внедрение договор­ных отношений в городском хозяйстве. При этом появляются но­вые для городского хозяйства структуры - службы заказчика (управляющей компании) и подрядчика, функции которых четко разделены. На рис. 26 представлена принципиальная схема органи­зации городского хозяйства.

Служба единого заказчика - орган местного самоуправления, наделенный полномочиями для формирования муниципального за­каза на выполнение работ и оказание услуг и заключающий с предприятиями-подрядчиками и потребителями различных форм собственности договоры на конкурсной основе на содержание и ремонт объектов городского хозяйства и оказание услуг потреби­телям. Исходя из этого, в службу заказчика могут входить сле­дующие подразделения: служба субсидий и льгот, финансовая, до­говорно-правовая, лицензионная, диспетчерская, техническая и контролирующая службы.

Служба субсидий и льгот обеспечивает адресную материаль­ную помощь в виде выплаты субсидий наименее защищенным сло­ям населения и лицам, пользующимся льготами.

Финансовая служба вносит в договоры найма, аренды и пре­доставления услуг величину платы, контролирует поступление средств на расчетный счет заказчика, рассчитывает и обосновывает тарифы для утверждения местными органами власти. Кроме того, финансовая служба собирает на своих счетах средства всех источ­ников финансирования для оплаты работ по договорам подряда и договорам на обслуживание. По мере сокращения доли финанси­рования из бюджета, объем работ, связанных с выполнением этой функции, будет уменьшаться. Финансовая служба ведет также бух­галтерскую и статистическую отчетность.

Договорно-правовая служба обеспечивает соответствие оформленных заказчиком документов требованиям права.

Лицензионная служба выдает лицензии на право заниматься производственно-эксплуатационной деятельностью на закреплен­ной за административно-территориальным образованием террито­рии, ведет реестр предприятий, работающих в сфере предоставле­ния соответствующего вида услуг.

§ о и й

S s

в х

2

^B§L

Й &

? | « R

Я 5 К 6 ^

CO

я

§

&

0. св

1. 8 3 Я

I

cf

Si

x

a*

CI g

ft,

i pis § lill

D, R U § fill g g ftft

а о я о 1 2

Rso I

UIO о s g 4

ЭД о 1 » «

S'l")

8 S

>• J?

I S ~ §

is g

« «

CO 8 о

u §

о §

л о u

S Я

I

Контролирующая служба (это может быть, например, жи­лищно-коммунальная инспекция и т. п.) в соответствии с догово­ром контролирует соблюдение подрядными предприятиями пока­зателей качества, объемов услуг, сроков выполнения работ, со­стояния объектов, находящихся в полном хозяйственном ведении службы заказчика. Данная служба проводит инспекционные обсле­дования по обращениям потребителей и других заинтересованных организаций, осуществляет проверки предприятий на наличие ли­цензий. В функции этой службы входит разработка планов пер­спективного развития объектов муниципального хозяйства, коор­динация их технического перевооружения, обеспечение внедрения новой техники и т. д. С внедрением рыночных отношений задачи этого подразделения службы заказчика усложняются и углубляют­ся. Поэтому его функции могут быть разделены и распределены между технической, диспетчерской и контролирующей службами.

Большое значение имеет финансовая независимость службы заказчика от подрядчиков. Служба заказчика должна быть самофи­нансируемой и самоокупаемой. Источниками ее финансирования являются платежи населения и других потребителей услуг и ассиг­нования из бюджета. Доля последних с развитием договорных от­ношений и при переходе на 100%-ю оплату услуг населением со­кращается.

В качестве подрядчика - исполнителя работ (услуг) выступа­ют предприятия любых форм собственности. Они выполняют ра­боты по техническому обслуживанию, ремонту, реконструкции, санитарному содержанию переданных им по договору на обслужи­вание объектов, а также оказывают другие виды услуг. Состав и структура подразделений предприятия-подрядчика зависит, в част­ности, от сферы и масштаба деятельности. Один из вариантов ор­ганизационной структуры муниципального предприятия-подряд­чика представлен на рис. 27.

Создание прямой связи между заказчиком и подрядчиком по­вышает у последнего ответственность за результаты своей дея­тельности. Это ведет к улучшению качества работ. Повышению качества услуг способствуют также создание альтернативных фирм по оказанию услуг и внедрение конкурсной системы заключения договоров подряда. Конкурс на выполнение либо всего комплекса работ по эксплуатации объектов, либо на отдельные виды услуг организует служба заказчика.

Рис. 27. Примерная организационная структура муниципального предприятия-подрядчика

^Те-1ЬНЫХ УСЛУГ

Oct Р^{азделении} Функций заказчика и подрядчика учитывают- ском \ ^ен™^сти отраслей - естественных монополистов в город- лостав ^{ЗЯИСТВе; от}раслей, работающих в режиме бесплатного пре- ^отрас1те"^{НИЯ и в с}Ф^еР^е эксплуатационной деятельности. Для P<>3 _в'^еИ ~ ^естественных монополистов заказчиком выступает го- ний Г* ^{соответ}ствующих комитетов, департаментов и управле- ■'ения °^{траслей}' работающих в режиме бесплатного предостав- ские {а >°^ЛУГ потребителям, функции заказчика выполняют город- могут ?^{РалЬНЫе) или} муниципальные власти. Заказчиками здесь ригоп ^{ВЫступать} соответствующие службы, создаваемые во внут- ков м°^{Д№ИХ м}Униципальных образованиях. В качестве подрядчи- п_ре;,_п^{10Гут ВЬ|}ступать действующие городские (муниципальные) _Час;_нП-, организации со смешанной формой собственности и создав ^ФИРМЫ' ^{базе к}РУпных государственных предприятий РУках ^{ТСЯ акционе}Р^ные общества с контрольным пакетом акций в "рият/⁰^^ ^гос>'Л^аР^ственные (муниципальные) унитарные пред- ^тР07_Ип^Я' позволяет соблюдать интересы города, жестко кон- ^СИс'"гема^>ВаТЬ Р^е№аты работы в жизненно важных городских ^1ах' ^а также дает широкие возможности для реализации соб- ^К0ммерческих интересов по предоставлению дополни-

или других форм деятельности.

5.3. Основные принципы, формы и методы организации городского хозяйства

Традиционно городское хозяйство определяется как комплекс расположенных на территории города предприятий, организаций и хозяйств, обслуживающих материально-бытовые и культурные по­требности проживающего в нем населения. При этом жилищно- коммунальное хозяйство является самой крупной частью городско­го хозяйства и включает в себя жилищный фонд, коммунальные предприятия и сооружения внешнего благоустройства городов.

В настоящее время существуют различные точки зрения на содержание и принципы формирования понятия «городское (муни­ципальное) хозяйство». Наиболее рациональным представляется подход, согласно которому городское хозяйство представляет со­бой территориально-отраслевой комплекс, обеспечивающий по­требности населения и территории в услугах, работах и продукции, имеющих общественную значимость, а также создающий необхо­димые условия для развития сферы обслуживания в городе. При этом ряд отраслей обеспечивающей сферы непосредственно входит в состав городского хозяйства, а но отношению к другим создают­ся необходимые условия для их функционирования. Непосредст­венно к городскому хозяйству относятся следующие отрасли:

• жилищное хозяйство, включая систему технического и са­нитарного обслуживания жилищного фонда и домовладений, те­кущего и капитального ремонта жилых зданий;

• муниципальное строительство и реконструкция жилых и нежилых объектов города;

• регулирование частного сектора в строительстве и ремонт- но-строительном производстве;

• водоснабжение и канализация жилого и нежилого фонда города;

• коммунальная энергетика, включая тепло-, газо-, электро­снабжение городов и населенных пунктов;

• благоустройство городской территории, включая дорожное хозяйство, санитарную очистку, уборку и утилизацию городских отходов и мусора, садово-парковое хозяйство, содержание малых архитектурных форм, водоемов и других городских объектов;

• городской пассажирский транспорт и организация транс­портных линий;

• градостроительное регулирование и землеустройство;

• управление городским имуществом;

• содержание и обеспечение коммунальными услугами го­родских учреждений социально-культурной сферы (образования, здравоохранения, культуры и спорта);

• регулирование деятельности организаций торговли, обще­ственного питания, бытового обслуживания;

• организация и содержание муниципальной информацион­ной службы и обеспечение населения услугами связи;

• прочие.

Отметим, что характерной особенностью городского хозяйст- ^sa в современных условиях является динамизм как следствие уско­рения научно-технического прогресса, изменений в политической ¹¹ экономической сферах, необходимости реагировать на диффе­ренцированные потребности граждан. Состав, задачи и функции отраслей городского хозяйства расширяются и трансформируются по мере развития коллективных потребностей, которые оно при­звано удовлетворять.

Итак, будем рассматривать городское хозяйство как крупный ^геРРиториально-отраслевой комплекс, направленный на удовле­творение первостепенных потребностей населения и обеспечение Функционирования города в целом, характерными особенностями которого являются особая социальная значимость и динамизм.

Городское хозяйство обладает рядом особенностей, без учета вторых невозможна организация его эффективного функциониро­вания _и развития. К производственным и социально-экономичес­ким особенностям городского хозяйства, наиболее важным сточки зрения его организации, относятся следующие аспекты:

• практически все виды деятельности в городском хозяйстве направлены на удовлетворение первостепенных потребностей на селения, что обусловливает высокую социальную значимость дан- ^{:!0И с}Ф^еры. Вид этих услуг и требования к их качеству не меняются 'Vh переходе от одного объекта к другому. Потребление болыиин- !;^Ва происходит индивидуально, на месте своего возникно- ^BLHf« (например, потребление воды, тепла, электроэнергии газа ^услуг городского пассажирского транспорта). Поэтому развитие производства в сфере услуг связано не с обновлением продукции (услуг) или улучшением номенклатуры продукции, а с совершен­ствованием системы обслуживания, обеспечением наибольших удобств в пользовании этими услугами. Это достигается доставкой услуг непосредственно к месту потребления;

• производимая городским хозяйством продукция в основном не имеет вещественной формы и носит характер услуг, объем и ка­чество которых определяются заказчиком;

• производство и потребление продукции (услуг) либо полно­стью совпадают во времени, либо имеют незначительный разрыв, что требует высокой эффективности организации в соответствии с изменением спроса. Потребность в услугах городского хозяйства должна удовлетворяться в момент их возникновения. Их нельзя от­кладывать на другое время или опережать во времени, нельзя за­менять одну услугу на другую или делать запасы впрок. В связи с одновременностью, последовательностью, непрерывностью про­цессов производства и потребления услуг непроизводственная сфера городского хозяйства должна находиться в постоянной готовности к удовлетворению потребностей в своих услугах. Ее организация должна обеспечивать надежную, безаварийную и бесперебойную ра­боту всех элементов данной системы, качественное и полное удовле­творение потребностей каждого отдельного потребителя;

• услуги предприятий и организаций городского хозяйства потребляются на месте производства, т. е. имеют местный харак­тер. Оказывающие услуги предприятия, различные по назначению, обслуживают одну общую для них территорию, расположенные на ней жилые и общественные здания, другие предприятия и учреж­дения города. Поэтому размер предприятий городского хозяйства, масштабы их деятельности ограничиваются заданными границами территории, численностью проживающего на ней населения, емко­стью предприятий сферы обслуживания. В связи с этим на формы, методы и принципы организации городского хозяйства большое влияние оказывают градостроительные факторы: плотность за­стройки территории, принципы планировки, функционального зо­нирования территории, исторические тенденции, перспективы бу­дущего развития города. Эти факторы влияют на выбор схемы тех­нических решений и технологическую структуру предприятий; на формы и масштабы их развития; на формы и методы организации производства и труда; на уровень обслуживания населения; на воз­можность технического совершенствования и повышения эффек­тивности производства в городском хозяйстве;

• при наличии различных форм собственности городская (муниципальная или государственная) собственность имеет высо­кий удельный вес;

• в городском хозяйстве имеются естественные локальные монополии, например, при обеспечении функционирования инже- нерно-энергетических систем города;

• предприятия по видам услуг функционально обособлены. Это связано с однородностью самих услуг и повсеместностью их распространения (каждое предприятие специализируется на произ­водстве и отпуске одного вида услуг). Поэтому существует необ­ходимость обеспечения правильных пропорций в развитии пред­приятий и сферы услуг в целом, комплексного решения вопросов их развития и функционирования, координации их деятельности. Из функциональной обособленности вытекает необходимость вза­имной связи и взаимного обслуживания отраслями и предприятия­ми городского хозяйства.

Городское хозяйство, являясь составной частью экономики страны, подчиняется тем же законам и развивается по тем же принципам и методам организации, что и любая другая отрасль. Однако применение общих принципов и методов при организации городского хозяйства имеет определенную специфику, связанную с вышеперечисленными особенностями.

Исходя из этого, основными принципами организации город­ского хозяйства являются следующие. Системный принцип позво­ляет рассматривать городское хозяйство как систему. При этом учитываются взаимосвязи и взаимозависимости всех его отраслей, всех ключевых элементов (внутренних и внешних), влияющих на принятие решений. Принцип слабого звена позволяет обеспечить пропорциональное развитие взаимосвязанных и взаимозависимых отраслей городского хозяйства, определить «узкие места» и разра­ботать эффективные меры по их устранению. Принцип непрерыв­ности - важность этого принципа для организации городского хо­зяйства вытекает из неравномерности спроса и потребления услуг и позволяет своевременно выработать организационные решения, обеспечивающие непрерывность процесса оказания услуг. Напри­мер, при увеличении пассажиропотока на каком-либо маршруте городского пассажирского транспорта руководству необходимо разработать пакет решений по расширению парка подвижного со­става, сокращению интервала движения, повышению коэффициен­та использования парка по выпуску на линию и т. п. Принцип цеп­ной связи - актуальность этого принципа для организации город­ского хозяйства обусловлена взаимосвязью его отраслей. Принцип ориентации любой деятельности на потребителя (маркетинговый подход) - очень важен для эффективной организации городского хозяйства, для повышения качества предоставляемых потребите­лям услуг.

При организации городского хозяйства применяются сле­дующие научные подходы: структурный, маркетинговый, функ­циональный, воспроизводственно-эволюционный, нормативный, комплексный, оптимизационый и др.

Структурный подход к организации городского хозяйства по­зволяет повысить обоснованность и установить рациональное со­отношение распределения ресурсов на всех уровнях управления. Этому способствуют проведение структуризации целей и задач го­родского хозяйства и его отраслей, построение дерева целей и т. п.

Маркетинговый подход предполагает в первую очередь учет интересов потребителей.

Функциональный подход заключается в том, что определяется совокупность функций, которые надо выполнить, чтобы удовле­творить потребности потребителей услуг городского хозяйства. За­тем создаются несколько альтернативных объектов для выполне­ния этих функций и выбирается тот объект, который может обес­печить наибольшую эффективность деятельности.

Воспроизводственно-эволюционный подход предполагает по­стоянное возобновление оказания услуг с меньшими совокупными затратами на единицу полезного эффекта. Для достижения наилуч­ших результатов при планировании нововведений применяется опе­режающая база сравнения, т. е. при разработке стратегии развития городского хозяйства необходимо учесть тенденции научно-техни­ческого прог ресса, чтобы в год осуществления этой стратегии каче­ство оказываемых услуг соответствовало предъявляемым требованиям.

Нормативный подход к организации городского хозяйства предполагает установление нормативов качества и количества пре­доставляемых потребителям услуг. Эти нормативы должны быть прогрессивными и научно обоснованными.

Комплексный подход позволяет учесть все взаимосвязи от­раслей городского хозяйства, а также технические, экологические, экономические, организационные, социальные и психологические аспекты при организации городского хозяйства. Важность этого подхода обусловлена непосредственной связью отраслей городско­го хозяйства с потребителями услуг.

Оптимизационный подход реализуется путем установления зависимостей между технико-организационными и экономически­ми показателями, изучения механизмов действия закона масштаба и закона экономии времени, закона взаимосвязей затрат в сферах производства и потребления, зависимостей между показателями качества услуг и затратами в сфере их производства и др.

К современным подходам организации производственных систем в городском хозяйстве можно отнести бенчмаркинг, пере­проектирование, реинжиниринг, всеобщее управление качеством, кайзен.

Бенчмаркинг (от англ. benchmark - стандарт, ориентир) связан с поиском и изучением наилучших методов организации процес­сов, которые становятся эталоном, ориентиром для фирмы, органи­зации.

Бенчмаркинг, по сути своей представляющий особый вид пе­ренятая опыта, имеет глубокие исторические корни. Однако при­нято считать, что как метод управления развитием он возник и оформился в Японии и в качестве философской основы имеет принцип возможности бесконечного совершенствования.

В современной трактовке бенчмаркинг - это поиск лучших в отрасли методов, которые ведут к наивысшим достижениям. Це­лью бенчмаркинга является повышение общей конкурентоспособ­ности субъекта предпринимательства за счет поиска, изучения и адаптации к собственным условиям наилучших методов осуществ­ления бизнес-процессов вне зависимости от сферы их применения. Среди основных задач, решаемых в процессе бенчмаркинга, можно выделить следующие:

- ориентация предприятия (организации) на внешнюю среду Для постоянного поиска новых возможностей совершенствования Деятельности;

• выработка новых идей на основе сравнения хозяйственных процессов или продукции предприятия (организации) с конкурен­тами или организациями, обладающими лучшими методами;

• обобщение передового опыта в целях поиска и изучения лучших методов работы;

• упрощение и ускорение излишне усложненных бизнес- процессов, выявление неиспользуемых резервов;

• создание мотивации организации к движению вперед, к пе­редовым, но реалистичным целям, к инновациям;

• изменение организационной культуры в сторону стремле­ния к развитию, повышению квалификации, компетентности.

Бенчмаркинг базируется на следующих основных принципах: системность и комплексность; гибкость и адаптивность; приоритет требований рынка; непрерывность развития; ориентация на про­цесс. Реализация бенчмаркинга предполагает поиск потенциальных партнеров - обладателей передового опыта, предполагаемого к изучению и внедрению. Уровнем взаимоотношений с предпола­гаемыми партнерами определяется вид бенчмаркинга (табл. 3).