Лекция 12. Независимость центрального банка: основные проблемы и перспективы.

Известно, что для большей эффективности проведения ДКП, ее необходимым условием является определенный уровень независимости ЦБ от других органов государственной власти. В правовой литературе существует четырехчленная теория разделения властей, которая классифицирует государственную власть на 4 составные части: законодательная власть, исполнительная власть, судебная и «денежная» власть. «Денежную власть» представляет ЦБ, который должен быть независим от других частей государственной власти для эффективного достижения своих целей, закрепленных законодательно.

История развития концепции независимости ЦБ началась после Первой мировой войны. Инфляция и гиперинфляция, вызванные усиленным наращиванием расходов воюющих держав, ударили рикошетом по государственному контролю в сфере финансов и дали начало современным теориям о независимости ЦБ. В решении Брюссельской конференции 1920 г. указывается, что эмиссионные (центральные) банки не должны подвергаться политическому давлению и должны работать только по принципу разумного ведения дел. Новой концепцией стало определение ЦБ как «общественного траста» (корпорации публичного права), а не только ведомства в рамках государственной машины. Лига Наций поставила эту концепцию в центр своей системы реконструкции послевоенного мира (Лига Наций – международная организация - создана в 1919 г., ее цель – развитие сотрудничества между народами и гарантия мира и безопасности; была распущена в 1946 г.).

В технологическом смысле независимость ЦБ – это особая логика взаимодействия банка с другими органами государственной власти. Взаимодействия такого рода могут быть представлены в виде двух основных моделей:

1. ЦБ выступает агентом Министерства финансов и проводником его ДКП;

2. ЦБ независим от правительства и самостоятельно проводит ДКП.

Общая черта группы стран, относящихся к первой модели, напр., Великобритании, Франции, Италии, Японии, состоит в том, что МФ формально уполномочен давать инструкции ЦБ, хотя на практике такие случаи довольно редки. Как правило, существуют законодательно закрепленные механизмы, позволяющие ЦБ в рамках этой модели реализовать свою независимость. Например, Банк Англии считался самым зависимым от правительства, но при этом своеобразие его отношений с казначейством состояло в том, что казначейство, прежде чем формально дать указание ЦБ, обязано проконсультироваться с ним.

Нет смысла подробно говорить о странах, относящихся ко второй модели взаимодействия ЦБ с правительством (Германия, США и др.). Стоит лишь сказать, что созданный в Европе ЕЦБ и СНЦБ построен по второй модели. Так, в ст. 7 Устава ЕЦБ закреплено правило, в соответствии с которым ЕЦБ не может получать никаких инструкций от органов Содружества или национальных правительств, а последние обязуются не нарушать принципы независимости ЕЦБ. Более того, ст. 14. этого документа обязывает государства-члены ЕВС в отведенные сроки внести изменения в национальные правовые системы с тем, чтобы национальное законодательство о ЦБ соответствовало уставу ЕЦБ. Примером этого процесса может служить Великобритания, в которой после приходя к власти правительства лейбористов в 1997 г. в деятельность Банка Англии были внесены изменения, направленные на усиление его независимости.

Т. о., можно сделать вывод о том, что модель взаимоотношений ЦБ и правительства, при которой правительство имеет приоритет над ЦБ на сегодняшнем этапе развития мировой экономики является отмирающей.

Можно выделить следующие элементы, составляющие в своей совокупности объем понятия «независимость ЦБ»:

1. институциональная независимость;

2. функциональная независимость;

3. имущественная;

4. инструментальная;

5. бюджетная;

6. финансовая;

7. кадровая.

В отличие от данной структуры немецкие исследователи выделяют только 3 составляющие понятия «независимость ЦБ»: функциональную (институциональную), экономическую (инструментальную) и кадровую независимость.

Необходимо подчеркнуть, что указанные элементы могут и должны иметь различную степень «выраженности» на практике. По понятным причинам степень независимости довольно трудно поддается измерению количественными показателями. Тем не менее исследователями предпринимаются попытки математически вывести обобщенный индекс независимости исходя из анализа законодательной политики, регламентирующей отдельные аспекты деятельности ЦБ.

Так, в глобальном исследовании Объединенного банка Швейцарии в 1997 г. опубликованы данные, показывающие соотношение индекса независимости ЦБ и уровня инфляции в различных странах. В этом исследовании индекс независимости – это средневзвешенные данные за 1950-89 гг. законодательных положений, предусматривающих:

1. назначение и увольнение управляющих ЦБ;

2. процедуры формирования ДКП;

3. цели политики ЦБ;

4. ограничение на предоставление кредитов ЦБ.

При этом минимальное количество очков (наименьшая независимость) равно 0, а максимальное (наибольшая независимость) – 1,00.

Страна	Индекс независимости	Среднегодовая инфляция (%)
Германия	0,71	3,7
Швейцария	0,65	3,8
Австрия	0,65	4,3
Франция	0,34	6,4
Италия	0,31	8,8
Великобритания	0,3	7,7
США	0,51	4,9

Анализ этих данных позволяет сделать вывод о наличии почти прямой корреляции между индексом независимости ЦБ и уровнем инфляции, что свидетельствует о высокой практической значимости проблемы независимости ЦБ.

Теперь рассмотрим каждый из элементов независимости отдельно.

Институциональная независимость. Определяется положением ЦБ в системе органов государственной власти страны, его включению в систему разделения властей государства. Для высокой степени независимости характерно включение ЦБ в систему разделения властей государства и определение его как самостоятельное звено единой системы государственной власти (не вхождение ни в одну из ветвей власти).

Функциональная независимость обозначает ту степень свободы принятия решений, при которой ЦБ может направлять свою ДКП на определенные законом цели. Функциональная независимость тесно связана с институциональной независимостью, но отличается от нее тем, что в данном случае рассматриваются взаимоотношения ЦБ не с другими ветвями власти вообще, а только с правительством (исполнительной властью). Здесь необходимо отметить, что ЦБ и проводимая им ДКП не должна быть оторвана от общего экономического курса развития страны. ДКП, осуществляемая ЦБ, является одним из основных элементов экономической политики государства, в связи с чем необходимо, чтобы осуществлялась тесная координация между ЦБ и правительством. Координация может быть хорошей. Т. е. осуществляемой на основе коллегиальности и партнерства, и плохой. Последняя может иметь место:

1. когда правительство заставляет ЦБ смягчить ДКП, т. к. в стране существует большой дефицит государственного бюджета;

2. когда ЦБ проводит свою ДКП вообще в отрыве от бюджетно-финансовой политики правительства.

Имущественная независимость означает степень самостоятельности ЦБ в процессе владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Для высокой степени независимости характерно самостоятельное владение, пользование и распоряжение имуществом, руководствуясь при этом не своими, а государственными и общественными интересами.

Инструментальная независимость означает степень самостоятельности ЦБ в проведении активных и пассивных операций и использовании инструментов и методов ДКП. Инструментальная независимость ЦБ может ограничиваться, например, принуждением финансирования дефицита государственного бюджета, обязыванием совершения интервенций в рамках системы твердых обменных курсов.

Бюджетная независимость в свою очередь, может рассматриваться в трех аспектах:

1. выражается в степени реальной способности ЦБ противостоять принуждению к обслуживанию потребностей правительства в финансировании дефицита госбюджета;

2. определяется долей прибыли ЦБ, перечисляемой в госбюджет, а также порядком ее перечисления;

3. характеризуется величиной участия государства в капитале ЦБ.

Существует несколько вариантов реализации первого аспекта: запрещение предоставления кредитов правительству, покупать ценные бумаги при их первичном размещении; законодательные ограничения; отсутствие ограничений. Эмиссионный ресурс ЦБ используется для поддержания ликвидности банковской системы и народного хозяйства в целом, а не для финансирования дефицита госбюджета, доход от использования эмиссионных ресурсов целиком принадлежит государству.

Примером реализации второго аспекта может служить опыт США, где американское законодательство предусматривает поступление в бюджет не менее 90% прибыли ФРС. ФРС осуществляет свои расходы по смете, утверждаемой Конгрессом США.

Третий аспект также имеет несколько вариантов реализации. Далее о примерах принадлежности капитала ЦБ.

Финансовая независимость отражает степень самостоятельности ЦБ в определении собственного внутреннего бюджета. Несмотря на то, что большинство ЦБ полностью принадлежит государству, они обладают существенной степенью финансовой независимости. Это связано с тем, что ЦБ не является одним из правительственных органов. В противном случае его деятельность должна была бы финансироваться из госбюджета и как следствие – все его действия подлежали бы санкционированию со стороны правительства. В этом случае правительство путем контроля над расходами ЦБ могло бы ненадлежащим образом влиять на результаты проводимого им анализа состояния денежно-кредитной и финансовой сфер. Вместе с тем право самостоятельного определения своего бюджета не должно быть полным и бесконтрольным, о чем свидетельствует зарубежная практика.

Так, в США бюджет ФРС подвергается тщательной проверке государственными ведомствами, ее баланс публикуется еженедельно практически во всех экономических СМИ, широко обсуждается и комментируется. Бюджет БФ может быть отвергнут парламентом. Информация о счетах БФ и отчеты аудиторов доводятся до сведения комитетов по финансам Национального собрания и Сената. Управляющий БФ может заслушиваться комитетами по финансам обеих палат парламента по их запросу.

Кадровая независимость характеризуется прежде всего принципами отбора и назначения кадров, определением сроков замещения постов, возможностью досрочного освобождения от должности лиц, занимающих ведущие посты в ЦБ. Существует несколько вариантов реализации данных принципов:

1. руководящие органы могут назначаться правительством или избираться из предложенных правительством кандидатур (Австрия, Великобритания, Германия, Япония, США), утверждается законодательным органом власти;

2. руководитель назначается Советом управляющих ЦБ, одобряется Советом министров и утверждается президентом страны (Италия).