66.Критерії оцінки ефективності роботи органів прокуратури в цілому та за окремими напрямами діяльності.

Об'єктивна оцінка процесу і результатів роботи з позицій ефективності, є важливою умовою належної організації будь-якої діяльності, в тому числі й прокурорської. Ефективною зазвичай вважають таку діяльність, яка при мінімальних затратах приносить найбільший результат. Разом з тим, ефективність - категорія оціночна, про що наголошується майже в усіх наказах Генерального прокурора України. " робота прокурорів на всіх ділянках і напрямах має оцінюватися з урахуванням її ефективності". І це не випадково, адже за умов об'єктивності, оцінювання виступає як дійовий стимул для поліпшення якісних і кількісних показників, створення в колективі атмосфери здорової конкуренції, викликає у виконавців, так само як і у керівників, прагнення до підвищення професіоналізму. Слушність такого висновку підтверджена чисельними працями науковців з теорії управління До сказаного слід додати, що за допомогою категорії ефективності можна оцінювати й не лише якість і результативність прокурорської роботи, але й оптимальність прокурорської системи та її окремих структур.

Розрізняють:

а) аналіз й оцінку ефективності функціонування прокурорської системи ;

б) аналіз й оцінку ефективної діяльності органів і структурних підрозділів прокуратури;

в) аналіз й оцінку ефективної роботи окремих працівників прокуратури.

Окрім того, теоретично можлива і практично доцільна оцінка ефективності прокурорської роботи в рамках окремих її напрямів, на конкретних ділянках прокурорської діяльності, в аспекті окремих проблемних завдань прокуратури тощо.

Допустимою для органів прокуратури є підсумкова і поточна оцінки діяльності прокуратури та окремих прокурорських працівників. Підсумкова оцінка може проводитися за півріччя, рік і триваліший час. В основу оцінки можна покласти результати аналізу виконаної роботи, підготованого прокурором, який очолює певний орган, підрозділ прокуратури, а так само і працівниками прокуратури вищого рівня, чи самоаналіз - підготований особою, робота якої підлягає оцінюванню.

Аналіз й оцінка роботи, виконаної окремими працівниками прокуратури проводиться, як правило, у зв'язку з атестацією цих працівників. Порядок і терміни проведення атестацій визначені Положенням про атестацію прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України, затвердженим наказом Генерального прокурора України № 2958 від 12.09.05. Зміст атестації, згідно з наказом Генерального прокурора України №2-гн від 20.01.06 "Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України", полягає у визначенні «рівня професійної підготовки, відповідності обійманій посаді, перспектив просування працівника по службі, шляхів підвищення кваліфікації і зміцнення службової дисципліни».

Поточна оцінка з позиції ефективності прокурорської діяльності є засобом оперативного виявлення недоліків у роботі працівників прокуратури, визначення в ній як негативних, так і позитивних тенденцій. Поточна оцінка є водночас організаційно-управлінським засобом (способом) правильного розподілення роботи між працівниками органу (підрозділу) прокуратури, усунення вад і перекосів при визначенні обсягу повноважень кожного прокурорсько-слідчого працівника.

На відміну від підсумкової оцінки, якою переслідуються головним чином перспективні цілі (добір і розстановка кадрів, висунення працівника на вищу посаду або роботу з більшим обсягом тощо), поточна оцінка ґрунтується на порівнянні результатів роботи конкретного працівника за порівняно нетривалий проміжок часу: тиждень, декаду, місяць, квартал. Вона є способом оперативного управлінського впливу керівника на підлеглого, засобом підвищення його персональної відповідальності за доручену справу.

Підкреслюючи практичну необхідність оцінки роботи органів прокуратури з точки зору її ефективності, слід, разом з тим, зауважити, що практика не має поки достатньо надійного інструментарію (наукової методики) вимірювання (оцінювання) ефективності прокурорської праці. Обумовлено це, передусім, відсутністю цілісної концепції з даної проблематики, і це незважаючи на нагальну необхідність, що неодноразово виникала в різні часові періоди існування прокуратури.

Термін "ефективність" у сфері прокурорської діяльності означає ступінь досягнення прокурорами мети і завдань, сформульованих в Законі України "Про прокуратуру", наказах Генерального прокурора та інших нормативно-правових актах. Нерідко його ототожнюють з результативністю, що доводить аналіз окремих положень чинного наказу Генерального прокурора України від 19.09.05 №3-гн "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних та публічних інтересів". Відповідно до п.14 цього наказу пропонується оцінювати наглядову роботу прокуратури по кінцевому результату, "виходячи з об'єктивних статистичних даних, своєчасності та повноти реагування на порушення закону, фактичного поновлення порушених прав і свобод громадян та інтересів держави, реального відшкодування збитків, притягнення винних осіб до відповідальності". Свого часу "за досягнутими результатами на головних напрямах діяльності прокуратури" вимагав оцінювати прокурорську роботу і Генеральний прокурор СРСР^.. Тобто, сучасні підходи до оцінювання прокурорської діяльності сягають своїм корінням в радянські часи.

Принципової різниці стосовно того як оцінювати діяльність прокуратури за «результатами» чи «ефективністю» не вбачається.

У наказі № 1 від 19.09.05 "Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України" наголошується на необхідності "оцінювати роботу органів прокуратури комплексно у площині фахового вирішення питань, що належать до компетенції прокуратури, у поєднанні з кількісними показниками, які можуть об'єктивно порівнюватись". Варто зауважити, що кількісні показники використовувалися й будуть надалі використовуватись при оцінці роботи прокуратури, що зумовлює необхідність більш продуманого їх відбору для цієї мети. За якісними показниками визначається наявність або відсутність ознак, яким повинна відповідати як сама прокурорська діяльність, так і діяльність працівників прокуратури.

У наказі Генерального прокурора України № 2-гн від 20.01.06 "Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України" для якісного добору кадрів органів прокуратури пропонується враховувати в якості показників: рівень професійної підготовки працівників, їх особисті та моральні якості, стан здоров'я тощо.

Наказ Генерального прокурора України № 5-гн від 19.09.05 "Про організацію участі прокурорів у судовому розгляді кримінальних справ та підтримання державного обвинувачення" результати роботи державних обвинувачів пропонує оцінювати " виходячи з обсягу, складності та категорії кримінальних справ, реального вкладу у дослідження обставин справи, враховуючи при цьому активність і професійну майстерність, об'єктивність і вплив на прийняття судом законного і обґрунтованого рішення у справі, а також реагування на неправосудні судові рішення".

Щоб якісні показники можна було використовувати для оцінки роботи прокуратури та її працівників з позицій ефективності, необхідно, по-перше, -виділити із загального масиву найбільш вживані із них стосовно того або іншого напряму чи питання прокурорської діяльності і точно їх сформулювати; по-друге, - наповнити їх конкретним змістом.

Найбільш поширеними в прокурорській практиці якісними показниками є своєчасність і доброякісність. Своєчасність означає виконання роботи у строк законами, іншими нормативно-правовими документами, локальними актами Генерального прокурора України або підпорядкованих йому прокурорів. За цим показником робота конкретної прокуратури може оцінюватися по бальній системі залежно від важливості завдань та інших обставин, пов'язаних з їх виконанням. Показник доброякісності прокурорської роботи характеризує ставлення прокурора до вирішених актів, скарг, матеріалів, вчинених ним дій. Поняття "доброякісність" є оціночним і виробляється на основі суцільного або вибіркового аналізу, суцільної чи вибіркової перевірки.

Важливим показником роботи прокурора є також інтенсивність, під якою розуміється напружена високопродуктивна праця. На жаль, оцінка роботи прокуратури за цим показником здійснюється рідше, ніж за двома вище розглянутими, що навряд чи можна вважати правильним. Якщо однаковий результат роботи з погляду своєчасності та якості досягнутий двома районними прокуратурами з різною чисельністю працівників, то ефективнішою має бути визнана робота тієї прокуратури, штатна чисельність якої є меншою, зважаючи на фактор інтенсивності.

На окремих напрямах і ділянках для оцінки ефективності прокурорської діяльності може застосовуватися такий показник, як результативність - співвідношення загального числа перевірок до числа перевірок, в процесі яких прокурори не виявили порушень закону. Проте, слід мати на увазі, що цей показник може застосовуватися стосовно наглядової діяльності прокуратури лише там і тоді, коли апріорі відомо, що правопорушення в певній сфері допускаються постійно, але носять прихований характер.

Слід підкреслити, що кількісні і якісні показники тісно взаємозв'язані. Більше того, кількісні показники за певних умов переходять в якісні. Наприклад, необхідне число перевірок на певній ділянці (напрямі) прокурорської роботи може свідчити не лише про інтенсивність, але й про якість роботи, якщо такий стан справ відповідає наказам або іншим директивним документам Генерального прокурора України. Вимога достовірності означає, що показники оцінювання роботи органів прокуратури мають бути достовірними, об'єктивно, правильно відображати стан прокурорської роботи загалом і на окремих її ділянках (напрямах). Неточні, тим паче, свідомо спотворені відомості, використані з цією метою, можуть дати результат протилежний очікуваному. Як наслідок, робота може бути визнана незадовільною, і навпаки, незадовільна - якісною та ефективною.

Вимога зіставленості означає, що при оцінці роботи прокуратури повинні застосовуватися також показники, які можуть зіставлятись і порівнюватися один з одним або з будь-яким еталоном даної діяльності. Якщо показник є не зіставлюваним його застосування для оцінювання роботи прокуратури позбавлено практичного сенсу.

Вимога достатності має два аспекти. З одного боку вона означає, що система показників ефективності повинна бути достатньо повною, інакше її можуть визнати непридатною для об'єктивної всебічної оцінки роботи прокуратури. З другого, - через завелику кількість показників -неприйнятною для практичного застосування.

У теорії все ще немає однозначної відповіді на питання про методологію обліку витрат робочого часу, кадрових та інших ресурсів при оцінці ефективності прокурорської праці. На думку одних авторів, такого роду витрати повинні враховуватися, інші вважають, що робити цього не варто. Основним аргументом тих, хто вважає недоцільним враховувати понесені витрати, є твердження, що наукового визначення поняття "витрати" в прокурорській діяльності не існує.

У зв'язку з цим, варта уваги ідея використовувати поняття "ефективність" в широкому і вузькому значенні. При вимірюванні ефективності прокурорської діяльності в широкому значенні, понесені витрати мають враховуватись, а при визначенні ефективності у вузькому значенні - нехтуватись. Такий підхід до трактування даного поняття зробить недоцільними подальші дискусії з даного питання.

Що стосується пропозиції "прив'язувати" показники ефективності прокурорської діяльності до основних функцій прокуратури, вона ставить перед наукою і практикою прокурорської діяльності завдання добору таких показників, які б з одного боку, - повно й об'єктивно характеризували діяльність органів прокуратури, з іншого - вказували на ступінь виконання завдань функцій прокуратури чи напрямів прокурорської діяльності. Спробуємо обґрунтувати цей висновок нижче.

Загальні критерії оцінки ефективності діяльності органів прокуратури сформульовані в наказі Генерального прокурора України №1 від 19.09.05 "Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України" (п. 20). Це: дотримання Конституції та законів України при здійсненні прокурорських повноважень, забезпечення належної організації роботи, повнота і своєчасність вжитих заходів до усунення порушень закону, поновлення прав і свобод громадян та законних інтересів держави, відшкодування завданих збитків, притягнення винних до встановленої законом відповідальності.

Очевидно, що викладені критерії оцінки, будучи правильними по суті, непридатні в практичному плані для вимірювання ефективності прокурорської діяльності внаслідок своєї невизначеності. Більш конкретно вони сформульовані в галузевих наказах. Зокрема, у наказі № 4 гн від 19.09.05 "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство". В якості критеріїв ефективності прокурорського нагляду в сфері дізнання та досудового слідства зазначаються: "своєчасне вжиття заходів щодо недопущення порушення прав і свобод людини і громадянина, їх поновлення та притягнення винних осіб до встановленої законом відповідальності; додержання законності при реєстрації, розгляді заяв і повідомлень про вчинені злочини або ті, що готуються, забезпечення достовірності показників щодо стану злочинності, слідства і дізнання; забезпечення безумовного додержання вимог закону про повне, всебічне й об'єктивне дослідження всіх обставин справи, своєчасне скасування незаконних і необґрунтованих рішень у кримінальних справах".

Викладенні критерії можна умовно розділити на три блоки. Перший із них, складають завдання, пов'язані з охороною засобами нагляду прав і законних інтересів підозрюваного (обвинувача), потерпілого та інших учасників кримінального судочинства.

Другий - завдання, вирішення яких пов'язане із забезпеченням порядку й обґрунтованістю розгляду заяв і повідомлень про вчинені або ті, що готуються злочини.

Третій - завдання, пов'язані із забезпеченням засобами прокурорського нагляду вимог закону відносно повного, всебічного й об'єктивного дослідження всіх обставин справи, підтримання режиму законності при проведенні досудового слідства.

Всі ці завдання прокурорів перехрещуються один з одним з позиції проблеми, яка розглядається, і мають самостійне значення, забезпечуючи диференційний підхід до оцінки ефективності прокурорського нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють дізнання та досудове слідство.

Формування точних і науково обґрунтованих завдань (критеріїв) - це тільки перший етап науково-практичної діяльності, яка пов'язана з оцінкою ефективності прокурорської роботи. Для того, щоб в кожному конкретному випадку можна було судити про ступінь виконання завдань, що стоять перед прокуратурою, необхідна система (набір уніфікованих показників). Буде правильним, якщо показники ефективності прокурорської роботи, з одного боку, будуть відображати кінцевий результат (наприклад, стан законності), з іншого - містити в собі певні стандарти прокурорської діяльності, вироблені теорією і практикою.

При розробці системи показників необхідно виходити з того, що режим законності на стадії досудового слідства забезпечується, в першу чергу, неухильним дотриманням вимог закону органами дізнання та досудового слідства. Роль прокуратури в цій справі другорядна. Вона полягає в тому, щоб своєчасно та адекватно відреагувати на порушення закону, допущені слідчими або співробітниками органу дізнання. Просуваючись у заданому напрямі, цілком можливо сформулювати показники, необхідні для повної та об'єктивної оцінки прокурорської діяльності, які стануть своєрідним алгоритмом для її постійного вдосконалення.

Поки наука шукає шляхи вирішення даної проблеми, практикам варто використовувати критерії, які містяться в чинних наказах Генерального прокурора України.