30. Лоббизм в исполнительной и законодательной власти.

Лоббизм на практике - это всегда давление определенных групп на законодательные и исполнительные государственные органы. Не без основания считается, что в этих структурах существует давление трех видов: региональное, правительственное и отраслевое. При первом осуществляется защита интересов того или иного региона или даже избирательного округа. В этом случае в роли лоббистов, как правило, выступают депутаты Государственной думы -одномандатники. а также губернаторы и представители Президента РФ в регионе. Второй вид лоббирования связан с отставанием или блокированием определенных законопроектов правительства в Совете Федерации и Государственной думе в интересах каких-либо групп, представленных в верхних эшелонах власти. Третий вид - лоббирование интересов сфер экономики.

Активному воздействию в нашем обществе подвергаются представительные высшие органы, что вполне объяснимо. Парламент в силу выборного механизма формирования многопластовый, многофракционный и поэтому отражает различные интересы социальных групп общества. К тому же он утверждает государственный бюджет, влияя тем самым на основные направления политики государства. О том, что голоса депутатов стали ходовым товаром, в Думе говорят достаточно открыто. Не особенно скрывают сей факт и сами народные избранники1.

Парламентский лоббизм как воздействие на процесс осуществления полномочий Федерального собрания не может быть оценен однозначно, несмотря на то, что таит в себе возможности различного рода злоупотреблений, связанных с коррупцией, сговором, торговлей голосами депутатов, фракционной поддержкой, закулисными играми и т.д. При явных издержках политического, правового, морального плана парламентское давление все же является неизбежным продуктом демократического процесса и своеобразной формой современной демократии. Что касается российского парламента, то здесь, по словам бизнесмена и депутата В.Семаго, сделки, как правило, заключаются верхушкой депутатской фракции и лишь изредка напрямую с наиболее влиятельными депутатами. Заказчиками выступают отдельные фирмы и корпорации, а иногда и целые отрасли в лице представителей министерств. Заказы зачастую размещаются на конкурсной основе. Иногда фракциям удается договориться между собой, и тогда закон проходит на ура. "Белого" лоббирования в Думе практически нет, чаще всего оно имеет "черную" схему: например, административная власть на местах или региональные бизнесмены поддерживают кого-то материально на выборах. Стало быть, деньги идут не "в живом виде", а "отрабатывают" предыдущие вложения, с прицелом на будущее. "Черное" лоббирование осуществляется по двум направлениям. Первое: создается оплачиваемое лобби по тому или иному вопросу. Это прекрасные специалисты отлично знающие свою тему и хорошо вооруженные патетическими аргументами. Второе направление развивается по политическому руслу. Во всех фракциях существует человек, который занимается хозяйственно-материальными вопросами. Именно с ним и ведутся переговоры о том, какой законопроект должна поддержать фракция. Для этого она достаточно долгое время "трамбуется".

Цена проталкивания решения высокая. Так, голосующий за В.Черномырдина на пост главы правительства после августовского кризиса получал пять тыс.долларов. Помимо денег "из рук в руки" применяются "открытые взятки". На подкуп, как правило, идет 10% от запланированной прибыли, которую получает фирма или организация в случае принятия закона. Практика официального, легального политического лобби не приживается у нас пока потому, что "черное" лоббирование выгоднее: с "белого" нужно платить налоги2.

В этой связи возникает проблема двойственной структуры Думы. С одной стороны, основная работа по подготовке, оценке и согласованию законопроектов лежит на комитетах. С другой -многие вопросы решаются Советом Государственной думы, где право решающего голоса принадлежит только руководителям фракций и председателю Думы, а представители комитетов обладают лишь правом совещательного голоса. В результате те комитеты, которые возглавляют представители наиболее влиятельных фракций, имеют возможность легко проводить необходимые им решения, не обращая особого внимания на их проработку и согласование с другими комитетами. Высокий профессиональный уровень Комитета по бюджетной политике, к примеру, вполне был признан в Государственной думе второго созыва. Однако в случае возникновения чисто профессионального конфликта между этим Комитетом и Комитетом по аграрным вопросам (а поводы для подобных конфликтов возникают довольно часто) последний всегда может опереться на фракцию аграрной партии и ее союзников.

Появилось в Думе и "экономическое лобби ", стремящееся отстаивать интересы экономики в целом. В его основу, по словам И.Лисиненко, председателя межфракционного депутатского объединения "Деловая Россия", легла идея объединить парламентариев, которые некогда сами побывали "в шкуре" инвесторов, имеют опыт управления крупными предприятиями и целыми отраслями экономики. Задача объединения - соединить возможности законодателей и опыт экономистов-практиков. Принцип - отказ от политических, личных или корпоративных амбиций при решении общеэкономических вопросов.

На деле это означает, во-первых, отказ от лоббирования любых ведомственных и корпоративных интересов: МДО не собирается поддерживать никакие законопроекты, посвященные отдельным отраслям или предприятиям. Во-вторых, члены "Деловой России" считают, что экономическую политику не может проводить какая-либо одна ветвь власти или какой-либо один уровень власти. Должна быть единая общегосударственная экономическая политика, в которой каждая ветвь федеральной власти, а также власти в регионах берут на себя определенные функции. Они должны договориться между собой об определенном "разделении труда".

Первая инициатива группы состояла в том, что правительству было предложено поддержать ряд законопроектов, предусмотренных краткосрочным планом действий по модернизации экономики. Кроме того, на повестке дня стоит выработка среднесрочной стратегии реформ, и правительству было предложено не просто вносить законопроекты, а сотрудничать с депутатами, начиная со стадии планирования реформ и разработки необходимых законов. Уже ведется совместная работа по некоторым проблемам, прежде всего по оздоровлению инвестиционного климата.

Базовая задача - ликвидация сращивания части госаппарата с бизнесом. В стране сформировалась так называемая патерналистская модель экономики, при которой успех многих предприятий зависит в большой мере не от реальных результатов их деятельности, а от связей управляющего или собственника с властными структурами. Налаженные связи обеспечивают устойчивость бизнеса, даже если он фактически обанкротился. И наоборот, незаинтересованность чиновников в конкретном проекте может поставить крест на любом перспективном деле. Для исправления этой совершенно ненормальной ситуации необходимо резко ограничить влияние чиновников на предпринимательскую деятельность. Устранение условий для процветания коррупции гораздо полезнее наращивания репрессивных и контрольных мер, которые могут привести к новым злоупотреблениям и дать обратный эффект3.

Все чаще высказывается мнение, что организация работы Совета Думы не способствует серьезному обсуждению проблем законотворчества. Представители комитетов далеко не всегда оказываются готовы к обсуждению, не всегда владеют полной информацией, необходимой для серьезной дискуссии. Заключения комитетов-соисполнителей не обладают особым статусом и рассматриваются головным комитетом наравне со всеми остальными. Иначе говоря, комитеты-соисполнители имеют единственную возможность донести свое мнение до депутатов Думы и общественности только при обсуждении законопроекта в первом чтении. Однако такие обсуждения проводятся не всегда.

Функции и интересы комитетов пересекаются и при процедуре назначения головного комитета, что еще больше осложняет проблему. Дублирование комитетами Думы органов исполнительной власти приводит к тому. что на этом уровне воспроизводятся межведомственные противоречия, в То время как существует ряд направлений деятельности исполнительной власти, которые не расписаны по комитетам. В результате в Государственной думе второго созыва подготовленный Комитетом по бюджету проект Закона "О ценных бумагах и фондовых биржах" противоречил концепции готовившегося в Комитете по собственности проекта Закона "Об акционерных обществах", а последний плохо стыковался с принятым во втором чтении Гражданским кодексом, работа над которым велась в Комитете по законодательству.

Полномочия головного комитета еще более расширяются при подготовке законопроекта ко второму чтению. В принципе, на него этот комитет может вынести переписанный законопроект, но поправки, не одобренные головным комитетом, имеют крайне мало шансов быть принятыми (при обычной явке в 300-320 депутатов набрать 225 голосов - так положено по регламенту - довольно трудно), да и сами поправки делаются не к тому тексту, который реально рассматривается в ходе второго чтения, а к одобренному при первом чтении. Это создает достаточно широкие возможности для манипулирования.

К примеру, текст Закона "О банках и банковской деятельности" был переписан практически целиком в промежутке между первым и вторым чтениями.

По сути дела, все заинтересованные лица имеют единственную возможность вмешаться в процесс прохождения законопроекта и заставить головной комитет считаться со своей точкой зрения лишь в ходе первого чтения. Поэтому большинство законопроектов сталкиваются с серьезным сопротивлением при первом чтении, высок процент отсева, что, конечно же, не способствует нормальной законодательной работе. Гладкое прохождение законопроектов в первом чтении может быть обеспечено только в том случае, если повестка дня перенасыщена, однако законопроекты толком не обсуждаются, и качество принимаемых решений оставляет желать лучшего. Именно такой механизм рутинной работы нижней палаты и определяет методы деятельности лоббистских формирований.

Во многом в Государственной думе применяются те же механизмы лоббирования, что и в бывшем Верховном Совете. Так же активны государственные ведомства, энтузиасты-одиночки. Однако произошли и изменения, в частности, заметно укрепились связи между инициативными группами внутри Думы и заинтересованными общественными и хозяйственными структурами. Этому способствовал ряд обстоятельств.

Прежде всего изменился состав депутатского корпуса. Произошло усиление роли фракций, а также влияния церкви. В свою очередь, уменьшилось воздействие профсоюзов, ибо их поддержка, с точки зрения перспективы выборов, не может принести ощутимой пользы. Еще одно важное обстоятельство связано с изменением места представительного органа - Государственной думы в системе структур государственной власти. Повысился статус этого органа, его влияние на правительство, на выработку и реализацию политического курса. По мере укрепления позиций Думы в системе органов власти парламентский лоббизм становится еще более заметным и активным4. Работа лоббиста в законодательном органе не сводится только к поиску сторонников. Не менее важно переубедить, склонить на свою сторону "колеблющихся" депутатов, которые подчас могут сыграть решающую роль при принятии законопроекта.

Лоббисты стремятся участвовать в "проталкивании" законопроекта, его отдельных положений на всех стадиях законодательного процесса: при внесении законопроекта в Думу; при его обсуждении на Совете Государственной думы, в профильном комитете, при доработке после первого и второго чтений, при принятии законопроекта в третьем чтении: при рассмотрении утвержденного Думой закона в Совете Федерации, а также на стадии подписания закона Президентом страны.

Кроме депутатов, на всем этом протяжении лоббистской "обработки" ее могут испытывать на себе и государственные служащие - работники аппарата Федерального собрания, ведь от них зависит скорость подготовки и прохождения законопроектов, рассмотрение депутатами поступающих предложений, просьб и др. Государственные служащие проявляют заинтересованность во взаимодействии с лоббистами, когда последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам. Таким образом, в нынешней ситуации у лоббистов имеются немалые возможности влиять на законодательный процесс.

К тому же партии в силу отрыва их элит от широких слоев населения и отсутствия устойчивых источников для пополнения партийного бюджета ищут спонсоров в период избирательных кампаний, получают финансовую подпитку, беря тем самым на себя определенные лоббистские обязательства в интересах их "кормильцев". Это прослеживается на протяжении всех выборных кампаний в Государственную думу, о чем отчасти свидетельствуют официально опубликованные данные.

Представленные в парламенте партии также ориентированы на конкретные социальные группы, чьи интересы они лоббируют: "Единство" - партия власти, партия "новых администраторов"; КПРФ - партия оппозиции, партия "старых администраторов"; ЛДПР - партия маргинальных слоев и "теневой" экономики. Интересы крупного капитала выражают фракции СПС, "Отечество - вся Россия" и "Яблоко", хотя у последней фракции эта ориентация закамуфлирована.

Примечательно, что если количество предпринимателей, прошедших в Государственную думу второго созыва, было таким же, как в 1993 г., то в 1999 г. оно увеличилось. Одним из механизмов решения этой проблемы является включение представителей предпринимательских кругов в партийные списки.

На лоббировании законов в нижней палате ФС сказывается специфика депутатских фракций и комитетов. Кроме того, пока нет закона о распределении полномочий между федеральными и региональными органами, многие вопросы определяются лоббистскими возможностями региональных лидеров5. Будучи непрофессиональными политиками, отдельные депутаты Думы и члены Совета Федерации, являясь представителями предприятий, ассоциаций, общественных объединений, откровенно отстаивают выгоды последних, что провоцирует злоупотребления со стороны чиновников, должностных лиц.

Тем не менее, несмотря на отсутствие закона о лоббировании, вектор развития деятельности групп давления можно обозначить как движение от лоббизма "дикого" к лоббизму цивилизованному6. Постепенно складываются легитимные возможности для участия в выработке и принятии решений как наиболее заинтересованных общественных групп, так и высоко компетентных специалистов. Однако необходима юридически четко регламентируемая система лоббизма, которая может в значительной степени способствовать:

обеспечению гласности и предсказуемости политических процессов:

цивилизованному ограничению сфер деятельности аппарата государственной власти, его открытости для контроля со стороны гражданского общества, уменьшению возможности волевых решений:

расширению круга активных участников политического процесса, что может благоприятно сказаться на развитии гражданского общества в целом:

контролю над механизмом воздействия частных интересов и органов власти, созданию дополнительных преград на пути коррупции.

В парламентах, где в настоящее время существует система разработанных правил, лоббирование трактуется как действия профессионалов, являющихся сотрудниками либо консультантами, нанятыми компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями. Но при обсуждении роли лоббизма в условиях новой парламентской демократии было бы полезно учитывать и общеполитическую его компоненту, то есть трактовать его более широко. В условиях демократической политической системы оба аспекта лоббизма важны и дополняют друг друга.

Особое место в лоббистской деятельности занимают структуры давления в Администрации Президента и правительстве. К сожалению, здесь в основном по-прежнему применяется "коридорный лоббизм", хорошо освоенный в прежние годы. Его суть заключается в аппаратном механизме проталкивания угодного торможении (или полном отказе неугодного решения. В этих целях наиболее важно иметь и поддерживать на ключевых поста исполнительной власти "своих людей. Причем в аппаратной иерархии официальные посты и реальная степень влияния на принимаемые решения часто не совпадают. Именно поэтому за расстановкой сил на ключевые должностях и степенью их влияния на руководство, включая лиц, даже не входящих в официальную номенклатуру, так пристально наблюдают участники процесса лоббирования.

Основные методы "коридорной работы" состоят в том, что необходимо знать все тонкости функционирования аппарат системы принятия решений психологические особенности того или иного руководителя. степень влияния на него ближайшего окружения. Например, самый простой способ утопить любое решение - направить его на согласование не менее чем в пять различных министерств и ведомств, назначив головным то ведомство, которое явно перегружено работой или не имеет должного веса. В исключительных случаях используются методы прямого воздействия посредством организации кампаний в средствах массовой информации. Расчет при этом идет как на влияние через общественное мнение и через канал доведения информации до руководителя, так и на создание у него впечатления общественной значимости проблемы. Важную роль играют выездные посещения регионов и предприятий руководителем, когда во время хорошо организованных "шоу" можно добиться значительных результатов в решении тех или иных проблем.

Основные интересы лоббистских групп концентрируются вокруг таможенных льгот, разрешений на приватизацию предприятий по специальной схеме, а также и на выделении государственных льготных кредитов и государственных инвестиций. Чаще всего для решения данных вопросов используются их непроработанность или отсутствие необходимых законодательных актов.

Поскольку надежды на выделение бюджетных средств при отсутствии денег в бюджете призрачны, центр тяжести переносится на таможенные льготы, ведь их реальные размеры и расходование практически неконтролируемы. Такие льготы в сочетании с выделением квот и лицензий на экспорт стратегических ресурсов составляют весьма значительную привилегию, которая чаще всего дается только Указом Президента.

Выделение льготных кредитов также представляет собой довольно значимое поле игры. Здесь помимо корпоративных интересов имеются интересы коммерческих банков. В отсутствие системы казначейства выделенные кредиты поступали в коммерческие банки, и любому банкиру трудно было удержаться от желания немного их "прокрутить". Сегодня система казначейства создана, но, к сожалению, о серьезном изменении положения говорить не приходится.

Образование крупных корпоративных структур, борьба между которыми охватывает ныне все стороны жизни, связано еще и с тем, что экономический кризис привел к ужесточению борьбы за прибыли и денежные средства. В отличие от советского периода мощные отраслевые формирования ставили перед собой другие задачи - в первую очередь получение дополнительных финансовых ресурсов из различных источников.

Корпоративная группировка, как и всякая лоббистская группировка, стремится, как минимум, иметь:

своего представителя в верхах пирамиды власти;

экспортно-импортную структуру, максимально монополизировавшую свой сектор сбыта продукции;

собственную финансово-банковскую структуру, дружественную фракцию или политическое движение;

средства массовой информации - собственный или заказной аналитический центр, информационные центры, благотворительные фонды или программы.

К настоящему времени сформировались несколько отраслевых группировок: нефтяная, газовая, металлургическая, коммерческо-предпринимательская , банковско-финансовая, "автомобильный альянс", аграрная. В стадии формирования находятся группировки, пытающиеся возродиться после падения: "бронетанковый ВПК", "наукоемкий ВПК", строительный комплекс7.

В отличие от ситуации 1989 г. первое место занимает топливно-энергетический комплекс. который лидирует со значительным отрывом. Появились как самостоятельные банковский и коммерческо-торговый комплексы, ранее не имевшие своих представителей на высшем уровне. Практически потеряли былую власть структуры ВПК и строительства, "провалились" на местный уровень аграрный комплекс и машиностроение.

По сути дела, корпоративные лоббисты контролируют финансы, кадры, прессу, принятие государственных решений. Они не просто представляют интересы тех или иных групп в структурах власти, а способствуют приведению неформальной власти в соответствие с ее фактическим статусом.

Казалось бы, в ходе "перестройки" произошла смена политической системы, а вместе с ней системы и методов лоббирования. Но в действительности можно говорить лишь о разрушении идейно-политического каркаса. Основные же субъекты реальной власти не только уцелели, но и усилились.

Если часть лоббистов вынуждена была сменить профиль деятельности, то большинство из них, "переодевшись" в "новые одежды", остались в структурах прежних кланов. В результате сегодня, как и прежде, но в гораздо больших масштабах, в ходу подкуп индивидуальных лоббистов, в основном работников аппарата исполнительных органов. По-прежнему перераспределение ресурсов и собственности неподконтрольно общественности. Никто, кроме тех, кто принимает решения, не знает, кому и на каком основании выделяются кредиты и дотации, лицензии, квоты и т.д. Старая система лоббизма осталась в целости и сохранности благодаря тому, что не изменился механизм властвования.

Новая система отношений, которая продолжает складываться, основывается не на одностороннем давлении снизу или сверху, а на двустороннем или трехстороннем взаимодействии, на готовности сторон взять на себя взаимные обязательства. Происходит сращивание бюрократических и директорских структур.

Разумеется, степень развитости и интенсивность использования лоббизма в законодательных и исполнительных структурах власти обусловлены политическим режимом и другими особенностями страны. На результаты лоббистского давления влияют и другие факторы: положение группы интересов в социальной структуре общества; характер самих групп и стоящих за ними сил. их организованность: размах массовых движений; выдвигаемые требования.

Совокупность этих и других факторов детерминирует лоббизм в законодательных и исполнительных структурах как объективно существующий институт и как процесс. Общий демократический потенциал лоббизма в целом очевиден: при всей противоречивости совокупного влияния на парламент или правительство лоббисты вносят позитивный вклад в демократичность обсуждения и принятия решений. отражая многообразие социальных и политических интересов. Постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой изменений интересов гражданского общества обеспечивает взаимоприспособление и взаимодействие властей и общества. Имея четкую правовую регламентацию, система лоббизма ограничивает факты произвола аппарата государственной власти, позволяет контролировать политический процесс обществом, способствует расширению круга его активных участников, ставит под контроль механизм взаимодействия групповых интересов и органов власти, создавая дополнительные преграды на пути коррупции.

Таким образом, лоббизм является одним из ведущих инструментов демократии рыночного типа. Важнейшая особенность такой демократии, без которой она не может существовать, - открытость, гибкость, высокий динамизм институтов власти. Причем открытость не только общего, глобального порядка, когда в ходе выборов представители различных частных интересов могут состязаться за право принять участие в формировании институтов власти, но и оперативного уровня, когда в рутинной повседневной работе эти представители получают возможность оказывать воздействие на процесс принятия решений, в том числе в сфере законодательства. Данную возможность и призван обеспечивать институт лоббизма.

В выигрыше оказываются обе стороны. Власти функционируют более эффективно, а значит, повышается их авторитет; общество удовлетворяет возникающие потребности и, следовательно, развивается более динамично, наращивает производительные силы. Все это, вместе взятое, движет рыночную экономику и демократизм как образ жизнедеятельности.