4.Земская реформа 1864 г. И «Городовое положение» 1870 г.

ЗЕ́МСКАЯ РЕФО́РМА 1864 («Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г.»), одна из наиболее важных Великих реформ 1860—70-х гг., наиболее тесно связанная с отменой крепостного права в России. Земская реформа вводила всесословное выборное местное самоуправление в уездах и губерниях. Подготовка реформ Подготовка земской реформы началась в 1859, когда полным ходом шла работа над крестьянской реформой 1861 (см. КРЕСТЬЯНСКАЯ РЕФОРМА). Лидером в этой законодательной деятельности правительства был Н. А. Милютин (см. МИЛЮТИН Николай Алексеевич). Основные принципы земельной реформы — выборность, всесословность, самоуправление в вопросах местных хозяйственных нужд — были включены в проект еще до отставки Милютина в апреле 1861. Возглавивший затем подготовительные работы министр внутренних дел П. А. Валуев (см. ВАЛУЕВ Петр Александрович) (оппонент Милютина) был вынужден считаться с этим проектом и принять его за основу. Формирование местных органов «Положение 1 января 1864» предусматривало создание земства в 34 губерниях Европейской части России. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где почти не было дворянского землевладения, а также на национальные окраины России — Прибалтику, Польшу, Кавказ, Казахстан, Среднюю Азию. В 1911—13 земские учреждения, помимо 34 губерний, были введены еще в 9-ти. Согласно «Положению» создавались земские учреждения в уезде и губернии, состоявшие из земских собраний (см. ЗЕМСКИЕ СОБРАНИЯ) и земских управ. Избирательная система строилась на сочетании сословного и имущественного принципов. Каждые три года жители уезда разных сословий избирали от 14 до 100 с лишним гласных — депутатов уездных земских собраний. Выборы проводились по куриям (частям), на которые разделялось все уездное население. Первую курию составляли землевладельцы, имевшие 200 десятин и более земли (включая надельное землевладение крестьян, еще не перешедших на выкуп) или другое недвижимое имущество стоимостью 15 тыс. руб., или годовой доход в 6 тыс. руб. Тон в этой курии задавали дворяне (помещики), однако со временем все большую роль начали играть представители других сословий — купцы, скупавшие дворянские земли, богатые крестьяне, приобретавшие землю в собственность. Вторую курию составляли горожане, владевшие купеческими свидетельствами, торговыми и промышленными предприятиями с годовым доходом не менее 6 тыс. руб., владельцы городских недвижимых имуществ стоимостью не менее чем 500 руб. — в небольших и 2 тыс. руб. в крупных городах. Третья курия главным образом состояла из представителей сельских обществ, крестьян, для которых не требовался специальный имущественный ценз. Создание сословного крестьянского самоуправления (сельского и волостного) позволило дать выход крестьянам во всесословные земские учреждения. В результате первых земских выборов 1865—66 дворяне составили 42% уездных и 74% губернских гласных, крестьяне соответственно — 38,5% и 10,6%, купцы — 10,4% и 11%. Гласные уездных земств избирались в куриях, а губернских — в уездных земских собраниях. Председателями уездного и губернского земских собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства. Земские собрания являлись распорядительными органами, они избирали исполнительную власть — губернские и уездные земские управы (три, пять человек). Права земств Компетенция земства ограничивалась местными хозяйственными делами (медицина, народное образование, агрономия, ветеринарная служба, устройство местных дорог, организация статистики и др.). Земские сборы обеспечивали финансовую базу деятельности земских учреждений. Бюджет утверждался земским собранием. Он складывался в основном из налогов на недвижимость, прежде всего — на землю, при этом главная тяжесть ложилась на владения крестьян. В пределах своей компетенции земства обладали относительной самостоятельностью. Губернатор мог лишь наблюдать за законностью земских решений. Он также утверждал председателя уездной земской управы, членов губернской и уездной управ. Председателя губернской земской управы утверждал министр внутренних дел. В структуре земских учреждений не было «мелкой земской единицы», т. е. всесословного волостного земства, наиболее близкого к нуждам местного населения, не был предусмотрен и общероссийский орган, который мог бы координировать деятельность местных земств. В результате земства оказались «зданием без фундамента и крыши». Правительство препятствовало и общению земств друг с другом, боясь конституционных веяний. У земств не было собственных органов принудительной власти, что вынуждало их обращаться к администрации и полиции. Все это поставило земство с первых шагов в оппозицию к самодержавной власти и вместе с тем делало его уязвимым, не защищенным от пресса могучей государственной машины. Общий пересмотр земской реформы осуществлен в царствование Александра III. В 1890 принята земская контрреформа (см. КОНТРРЕФОРМАЦИЯ), существенно ограничившая права земств. Значение земской реформы Земская реформа создала в России новый, современный институт местного самоуправления, приобщила к гражданской жизни ранее абсолютно бесправное крестьянство, она способствовала развитию местного благоустройства. Описанный А. П. Чеховым (см. ЧЕХОВ Антон Павлович) земский интеллигент — врач и учитель, бескорыстный подвижник и знаток своего дела — стал олицетворением лучших черт русской интеллигенции.

Городовое положение 1870 года

Новым этапом развития общественного самоуправления городов стало утвержденное 16 июня 1870 года новое Городовое положение. Возникло оно в период подъема общественной жизни, и было очень прогрессивно по тем временам. Даже реакционные учреждения 90-х годов XIX века, такие как Сенат, признавали заслуги Городового положения 1870 года.

Просуществовав два десятилетия, это положение принесло "немаловажную пользу, заметно подняв благоустройство городских поселений и улучшив многие условия городской жизни".

По Городовому положению 1870 года создавались новые городские органы самоуправления, правда, под старыми названиями: городские думы и управы. На них по-прежнему возлагались административно-хозяйственные задачи, но уже в более широком ассортименте: попечительству городских дум и управ подлежали вопросы благоустройства города (транспорт, освещение, отопление, канализация, водопровод, благоустройство мостовых, набережных, мостов), заведование школьным, медицинским, благотворительным делами, торговлей, кредитом и т. п.

К компетенции городских дум относилось также и заведование капиталами и имуществом города, устройство рынков и базаров, меры предосторожности против пожаров, обеспечение продовольствием жителей города, призрение бедных и прочее.

Это Городовое положение предоставляло городским думам право действительно распорядительного, надзирающего и контролирующего органа местного самоуправления, а также предоставляло возможность действовать "в пределах своей компетенции", но все же самостоятельно.

Принудительной властью для исполнения своих постановлений городская дума не обладала, она была подчинена надзору губернатора.

Городские думы выбирались на четыре года по трем избирательным съездам (крупных, мелких и средних налогоплательщиков), избиравшим по равному числу гласных.

Это был очень прогрессивный шаг, так как теперь городские думы стали бессословными, т.е. гласные (члены дум) избирались не от сословий, а на основе налогового ценза.

Городская дума, являвшаяся распорядительным органом, избирала из своего состава городского голову и свой исполнительный орган - городскую управу. Городской голова возглавлял и думу, и управу, координируя работу этих учреждений. Теперь должность головы стала платною, а содержание ему определяла дума.

Кандидатура избранного городского головы Нижнего Новгорода согласовывалась с губернатором и утверждалась в должности министром внутренних дел.

Городская управа имела постоянную канцелярию, разделявшуюся на ряд отделов, соответствующих функциям городского самоуправления; здесь же создавались различные постоянные и временные исполнительные комиссии.

Руководящую роль в органах городского самоуправления с момента их появления получили представители крупной городской буржуазии.

Для надзора за деятельностью городских дум и управ создавалось губернское по городским делам присутствие из чиновников под председательством губернатора. Это же присутствие принимало жалобы на городские органы самоуправления. Надзору и опеке подлежала вся хозяйственная деятельность городских дум.

Практически все гласные городской думы, избранные после принятия этого положения, считали днем рождения Нижегородской городской думы 1871 год (первые выборы) и начисто отвергали "шестигласных" предшественников.