Литература:

1. Кодекс РБ об административных правонарушениях от 21.04.2003 года. вступил в силу 01.03.2007г.// Национальный реестр правовых актов РБ – 2003 - №63.

2. Конституция РБ от 15.03.1994г. с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24.11.1996г. и 17.10.2004г.

4. Административное право. курс лекций/ С.М. Забелов, П.С. Забелов». // Акад. упр. при Президенте РБ Минск, 2003г.

5. Гавриленко Д.А. «Административное право Республики Беларусь. Курс лекций», Минск, 2004г.

Преподаватель А.Т. Левченя

Тема 11 обеспечение законности в государственном управлении

11.1. Понятие и сущность законности, целесообразности, дисциплины в государственном управлении.

11.2.Способы укрепления законности и дисциплины в государственном управлении.

11.3. Контрольные полномочия Президента Республики Беларусь в сфере государственного управления.

11.4. Контрольные полномочия законодательных органов государства в области государственного управления.

11.5. Полномочия контрольных органов государственного управления.

11.6. Понятие ведомственного (внутриведомственного) и подведомственного контроля.

11.7. Прокурорский надзор в сфере государственного управления.

11.8. Сущность административного надзора.

11.9. Судебный контроль за законностью осуществления государственного управления.

11.1. Понятие и сущность законности, целесообразности, дисциплины в государственном управлении

В советской юридической науке еще в 50-е годы XX века сложилось и стало господствующим понимание законности как строгого и неуклонного исполнения законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами советского права — государственными органами, общественными организациями, должностными лигами и гражданами. Такое понимание за­конности было доминирующим в монографической литературе и в тех или иных вариациях кочевало из учебника в учебник вплоть до последнего времени. Отдельные попытки по-новому подойти к раскрытию содержания, категории законности не находили поддержки, серьезно не обсуждались и, как правило, опровергались соображениями политико-идеологического либо сугубо прагматического порядка.

При анализе вышеприведенного понимания законности бросается в глаза то, что в нем акцент делается на исполнение норм права и обходится вопрос о самом их содержании. И это не случайно, поскольку оценка содержания закона с позиции общепринято­го понимания законности, как правило, не поощрялась, была рискованной для господствующей партийно-государственной элиты. На первое место при характеристике законности ставился принцип верховенства закона, под которым понималась его высшая юри­дическая сила в иерархической системе нормативных правовых актов. Сам же закон трактовался в сугубо позитивистском аспекте, без какой-либо его оценки с позиций общих принципов права, общечеловеческой морали, международно-правовых норм и стандартов. Законы рассматривались как акты, выражающие возведенную в закон государственную волю, под которой декларировалась воля пролетариата в союзе с трудящимся крестьянством, либо волю всего народа. Хотя ясно, что воля трудящихся находила выражение в законах государства настолько, насколько она совпадала с волей пра­вящих партийно-государственных кругов.

Для понимания законности как неотъемлемого качества правовой системы в целом, особого состояния общественной и государственной жизни, режима функционирования правового государства существенное значение имеет содержательная характеристика самих норм права (конституции, законов, подзакон­ных, включая ведомственные, актов и др.), их аксиологическая оценка. Содержание законности составля­ет не само наличное законодательство (пусть даже со­вершенное с точки зрения юридической техники), а такое законодательство, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса.

Законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве.

Главное в содержании законности применительно к сфере ведомственного нормотворчества заключается не только в его полноте, беспробельности, непротиворечивости и т. д., как это подчеркивается в юри­дической литературе, но и в оценке его с точки зрения последовательной реализации и воплощения в нем права, адекватно отраженного в нормах конституций и других законов, направленных на обеспече­ние неотъемлемых прав и свобод человека, на достижение социальной справедливости, сочетания личных, общественных и иных интересов.

Нарушением законности является принятие ведомственных актов (приказов, инструкций, положений и др.), которые противоречат конституционным положениям, нормам закона. К сожалению, в условиях административно-командной системы управления такая практика получила широкое распространение. Она была связана с ущемлением интересов и прав граждан в угоду ведомственным интересам. К приме­ру, в системе Министерства внутренних дел СССР и республик нередко издавались ведомственные акты, не соответствующие (как в целом, так и в отдельных частях) Конституции и законам, и даже законы не распространяли своего действия на личный состав ор­ганов внутренних дел до тех пор, пока Министром внутренних дел не принимался приказ о введении закона в действие в подчиненной ему системе подразделений и служб внутренних дел.

Ведомственные акты конкретизировали нормы закона, создавая по существу новые правила поведения как материального, так и процессуального характера. Ведомства были заинтересованы в проявлении законодательной инициативы. Они восполняли пробе­лы в нормативном регулировании самостоятельно. Сфера ведомственного регулирования была значитель­ной и имела тенденцию к расширению. Если быть объ­ективными, то нельзя не видеть усилия ряда советских ученых связать проблему законности с законотворчеством, распространить режим законности и на эту сферу деятельности государства. Однако эти по­пытки не оказали существенного влияния на обще­принятое понимание законности.

В традиционном понимании законности и ее принципов содержалось известное противоречие: с одной стороны, утверждалось верховенство закона, с другой.— принижалось его значение, т. к. в сфере право­применения речь уже шла о нормах всех правовых актов безотносительно к их происхождению. Понимание законности как исполнения всех нормативных правовых актов, всех правовых норм, установленных или санкционированных государством, объективно принижало значение закона в системе нормативных правовых актов государства. Закон низводился до уров­ня подзаконного акта. И не случайно в литературе широкое распространение получило понятие законода­тельства в широком смысле, охватывающее не только законы, принимаемые высшими органами государственной власти, но и другие акты, в частности, поста­новления советов министров (правительств) Союза ССР и союзных республик.

Закон занимает особое место в системе нормативных правовых актов. Он обладает рядом юридических и иных свойств, не присущих другим нормативным актам. Ни­велирование закона в системе нормативных правовых актов государства следует преодолеть и признать, что законность есть исполнение закона и только закона. Это требование в равной мере относится как к органам государственной власти, так и к органам местного само­управления, принимающим в рамках своей компетенции подзаконные акты, а также к непосредственным исполнителям законов — должностным лицам.

Профессор М. С. Строгович полагал, что сущность законности составляет соблюдение и исполнение именно законов. Из этого, по его мнению, вытекает и необходимость соблюдения и исполнения подзакон­ных актов, соответствующих законам, изданных на основе закона, в соответствии с законом и во исполнение закона.

В юридической науке были определенные попыт­ки найти компромиссное решение. Суть его заключалась в предложении различать два понятия законности — широкое и узкое. Узкое понятие законности означает требование соблюдать законы государства, широкое — не только законы, но и все подзаконные акты. Законность служит неотъемлемой основой построе­ния и функционирования демократического, правового государства, деятельности всех его звеньев. Особенно важно строгое соблюдение законов государственными органами и их должностными лицами.

Хотя в самом тексте Конституции Республики Бе­ларусь принцип законности специально не закреплен в числе основополагающих, тем не менее сущностная его характеристика имеется в статьях Основного Закона государства.

Во-первых, концептуально-принципиальное зна­чение имеет ст. 1 Конституции, согласно которой Республика Беларусь — унитарное демократическое со­циальное правовое государство.

Во-вторых, в ст. 7 Конституции закреплено: в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и при­нятых в соответствии с ней актов законодательства; правовые акты или их отдельные положения, при­знанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы; нормативные акты государственных орга­нов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

В ст. 8 Конституции закреплено, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных прин­ципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

Верховенство закона — важная, но все же внешняя, формальная сторона правового государства. Внутреннее, содержательное свойство правового государства есть главное качество, сущность самого закона. Государство и право должны находиться в тесном взаимодействии. Государство несет ответственность перед гражданином за состояние правопорядка и те законы, которые им принимаются.

Правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности любых должностных лиц за нарушение своих обязанностей перед законом. Конституционные нормы, касающиеся принципа законности, распространяются на все три ветви государственной власти — законодательную, исполнительную и судебную и на органы законода­тельной, исполнительной и судебной власти, которые самостоятельны.

Законность имеет особое значение в государствен­ном управлении, составляет организационную и правовую основу деятельности всех субъектов административного права. Многочисленные органы государственного управления, должностные лица и другие служащие этих органов ежедневно связаны с решением дел, затрагивающих интересы государства, граждан, государственных и общественных организаций.

Субъекты государственного управления осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов. Они обладают большими властными полномочиями, непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами; вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность. В их непосредственном ведении находится механизм физиче­ского принуждения (армия, милиция, внутренние войска, учреждения исполнения наказаний и т.д.).

Поэтому юридическая правомерность в сфере государственного управления — стержень всего режима законности в стране.

Законность охватывает всю управленческую деятельность, обеспечивает единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми. Она является объективным условием эффективности управления.

Государственное управление носит творчески-организующий характер, именно здесь, в сфере управления, есть одна его важнейшая особенность — совершение некоторых действий по усмотрению. Речь идет о проблеме соотношения законности и целесообразности, проблеме, получившей название управления по усмотрению (дискреционное управление). Законы и подзаконные акты, ставя перед органами государственного управления, должностными лицами зада­чи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Невозможно детально отрегулировать нормами права многочисленные и весьма разнообразные, незначительные по масштабам отноше­ния, многие из которых имеют экономическое, техническое содержание.

Органам управления, должностным лицам дается возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач. Нередко приходится избирать один наилучший вариант из нескольких.

Целесообразность только тогда может приносить пользу обществу, государству, личности, когда она не противоречит законности.

Соотношение законности и целесообразности в области государственного управления складывается в следующем виде:

1) все и всякие законные предписания нормативного и индивидуального характера в то же время и це­лесообразны;

2) в рамках, очерченных законодательством, орган управления или должностное лицо избирает оптимальный, т. е. наиболее целесообразный, вариант действия;

3) при отсутствии правового предписания по конкретному вопросу орган управления или должностное лицо действуют исходя из целесообразности;

4) при наличии правового предписания недопустимо руководствоваться целесообразностью; недопустимо противопоставление законности и целесообразности, всегда верховенствует правовое предписание.

Эффективное управление зависит не только от уровня законности, но и дисциплины участников управленческого процесса.

Дисциплина играет важную роль в формировании организованности и согласованности действий всех участников управленческой деятельности. В современных условиях нашей общественной структуры различается несколько видов дисциплины. В системе общественных организаций действуют правила общественной дисциплины, в системе государственных отношений — правила государственной дисциплины.

Государственная дисциплина заключается в соблюдении и точном и неуклонном исполнении государст­венными организациями, рабочими и служащими, общественными организациями и гражданами установлен­ных государством правил и конкретных предписаний по практическому осуществлению задач и функций.

Государственная дисциплина делится на следующие виды: плановая, трудовая, финансовая, технологическая и др.

Хотя законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, они находятся в неразрыв­ной связи, взаимодействуют друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов.

Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что используемые государством юридиче­ские средства укрепления и обеспечения законности одновременно являются средствами укрепления и дисциплины. В демократическом обществе имеются объективные предпосылки поддержания законности, дисциплины, их точного и полного соблюдения. Однако это не означает, что законность поддерживается на высоком уровне как бы сама собой, автоматически.

В жизни общества, особенно на современном переходном этапе его развития, наблюдаются бюрократизм, злоупотребления, волокита, всплеск правона­рушений и другие отступления от норм поведения, которые так или иначе посягают на законность и дисциплину в управлении.

Укрепление законности в Республике Беларусь идет по нескольким основным направлениям, таким, как: разработка и принятие законов и других правовых актов, предупреждение возможных и пресечение совершаемых нарушений прав и законных интересов лиц, принятие мер, усиливающих дисциплину и порядок, наказание виновных, воспитание у членов общества чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры, наконец, четкое регламентирование правового статуса государственных органов, должностных лиц, граждан.

Высокоорганизованному и подлинно демократическому обществу свойственна закономерность: чем выше организованность и дисциплина в нем, тем эффективнее функционирует система демократии, полнее и последовательнее реализуются права и свободы граждан.