Глава 5. Государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд

1. Понятие государственного контракта на выполнение

подрядных работ для государственных нужд

Подобно своему корреляту - включенному в главу "купля-продажа" параграфу "Поставка товаров для государственных нужд" гл. 37 - параграф "Подрядные работы для государственных нужд" также предварил определение соответствующей конструкции указанием на основные признаки складывающихся в подобных случаях отношений.

Таких особенностей, следуя за ст. 763 ГК, с которой начинается параграф 5 "Подрядные работы для государственных нужд", можно назвать три. Первая - назначение. Речь идет о специальном назначении соответствующих отношений. Под ним имеется в виду выполнение работ, призванных удовлетворить потребности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Вторая - специальные денежные источники, которые обеспечивают достижение указанного результата (подразумевается финансирование работ за счет бюджета и внебюджетных средств). Третья - специальная правовая основа соответствующих отношений. Это - договор, носящий название государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд.

Указанные особенности, трансформировавшиеся в признаки государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, закреплены в легальном его определении. Содержащееся в той же статье 763 ГК (п. 2), с которой начинается § 5 гл. 37 ГК, оно предусматривает: по государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие, связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера, работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить или обеспечить их оплату.

Смысл включения в ГК параграфа 5 состоит в том, что для достаточно четко обозначенной области отношений, связанной с удовлетворением общих для государства как такового потребностей, создается особый правовой режим <*>. В самом общем виде преследуемая в этом случае законодателем цель состоит в оптимальном сочетании специальных гарантий как для одной, так и для другой стороны договора. В этом выражаются, прямо или косвенно, присущие соответствующим отношениям определенные публичные начала.

--------------------------------

<*> Специальные формы участия в строительстве заказчика-государства как такового имели глубокие исторические корни. Достаточно указать на то, что еще Плутарх упоминал о ведущихся непосредственно государством работах по восстановлению разрушенных стен Афин (см.: Варшавский К.М. Подряды и поставки в Союзе ССР. М.: Госюриздат, 1925. С. 8).

Государственный контракт как таковой не составляет особой разновидности подряда. Соответствующие отношения могут быть, как подчеркнуто уже в п. 1 ст. 763 ГК, построены по модели договора строительного подряда и (или) договора на выполнение проектных и изыскательских работ. Еще одна возможная модель - смешанный договор, при этом с включением в его состав, наряду с указанными двумя или одним из них, и таких договоров, как, например, договоры возмездного оказания услуг, которые вообще находятся за пределами подряда. Кроме того, государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд может использоваться иногда, к тому же целиком, для отношений, лишь сходных с подрядом. Речь идет об отношениях, урегулированных гл. 38 ГК ("Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ") и гл. 39 ("Возмездное оказание услуг").

История развития института. Широкое применение государственных заказов составляло одну из особенностей развития капиталистических отношений в России. При этом регулирование подрядных отношений с казной осуществлялось самостоятельно по крайней мере уже с момента принятия Свода законов гражданских. Его статья 1737 содержала примечание отсылочного характера: "Правила о казенных подрядах и поставках изложены в Положении о сих подрядах и поставках". В этот последний акт, вступивший в силу спустя два года после принятия Свода (в 1832 г.), вносились в дальнейшем значительные изменения.

Интерес представляет то обстоятельство, что существовавшие к началу XIX в. особые правила (Положения) о казенных подрядах и поставках послужили в свое время для М.М. Сперанского источником формирования договорного права как такового в томе X. С учетом этого обстоятельства М.М. Винавер советовал уже в начале XX в. "почаще заглядывать в это общее учение о договорах и внедрять его обратно в Положение о казенных подрядах" <*>.

--------------------------------

<*> Винавер М.М. Вестник права. 1913. Апрель. С. 35.

Именно в начале позапрошлого века (1830 г.) появились в указанном Положении нормы, подчеркивавшие особый, публичный интерес, присущий соответствующим отношениям. Одна из таких норм предусматривала: "Договоры, с казной заключенные, должны быть хранимы столь твердо, паки они были за собственноручным подписанием императорского величества. Если бы даже по обстоятельствам польза обеих действующих сторон требовала... оставить действие договора, а также обе стороны были на то согласны, то они не могут иметь места без разрешения высшего начальства".

Последнее по времени Положение о казенных подрядах и поставках (издано в 1900 г. <*>) насчитывало более 250 статей. Они определяли сферу его действия, возможный круг подрядчиков (поставщиков) и тех, кто мог выступать их контрагентами от имени казны, порядок организации торгов, требование к условиям заключаемого договора ("непротивны закону... определительны, ясны, полны и сообразны торгу, на подряд произведенному"). Положение содержало специальные требования, относящиеся к цене, срокам исполнения и способам обеспечения обязательств сторон (имелись в виду неустойка, залог, поручительство, задаток <**>), к порядку исполнения и прекращения контрактов, а также к ответственности за их нарушение. Следует особо быть упомянутым наличие в Положении значительного числа статей, специально направленных на защиту интересов казны, ее контрагентов и третьих лиц, включая работников подрядчика <***>.

--------------------------------

<*> Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего сената и комментариями / Составитель И.М. Тютрюмов. СПб., 1911. С. 1494 - 1594.

<**> Г.Ф. Шершеневич обращал внимание на то, что термин "задаток" употреблен в отношении казны неточно. В данном случае речь шла не о "задатке", а о "займе". В подтверждение приводились такие аргументы: "Во-первых, казна слишком надежный контрагент, чтобы обязательство нуждалось в обеспечении, а, во-вторых... выдаваемое пособие (сумма, выплаченная за работы наперед. - М.Б.) обеспечивается залогом рубль за рубль, а, следовательно, само оно не может считаться обеспечением. Если это не задаток, то отсюда получается тот вывод, что эта денежная сумма не теряется казною даже в том случае, когда договор нарушается по ее вине, потому что долг должен быть возвращен" (Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1912. С. 614).

<***> Примером первых служит ст. 191 упомянутого Положения: "Строго запрещается казенным чиновникам делать притеснение частному лицу в... освидетельствовании работ; равным образом строго запрещается неправильно отвергать вещи, припасы... и материалы, сходные с договорными условиями или образцами, и задерживать выдачу квитанций". Особый интерес представляет и ст. 192, которая допускала право удержания из следуемых подрядчику сумм долгов, при этом "при платеже кредиторам подрядчика из следуемых ему по подряду... из казны сумм, преимущественное перед всеми другими право на... удовлетворение имеют рабочие люди и поставляющие ему материалы и вообще лица, которые участвовали в исполнении того подряда...".

С учетом того, что казна выступала в гражданском обороте в качестве обычного юридического лица и по этой причине складывавшиеся с ее участием отношения регламентировались в принципе Сводом законов гражданских, в литературе считалось необходимым руководствоваться указанным Положением как специальным актом, "административным по природе" <*>. Оценивая значимость Положения, Д.И. Мейер связывал его появление с необходимостью "определить органам государства образ действия при заключении договоров, особенно таких, на которые идет значительная часть государственного достояния". Любопытен и другой вывод того же автора: императивный характер соответствующих норм Положения объяснялся им тем, что "органы казны, которые заключают договоры от ее имени, сами... не только не имеют интереса охранять ее выгоды, но даже из личных, корыстных побуждений могут действовать прямо к ее ущербу" <**>.

--------------------------------

<*> Мейер Д.И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2000. С. 657. См. также: Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 613.

<**> Мейер Д.И. Указ. соч. С. 659.

Проект книги пятой Гражданского уложения также имел в виду регулирование казенных подрядов. Для этой цели предполагалось принятие специального закона, который должен будет пользоваться приоритетом по отношению к нормам Гражданского уложения.

В первые годы после Октябрьской революции подрядные отношения вообще, и с государством (казной) в том числе, утратили свое значение. В этом проявлялось общее негативное отношение к частному подряду. Это объяснялось, с одной стороны, заменой свободного труда трудовой повинностью, а с другой - поставленной государством задачей - отказаться от подрядного способа строительства, полностью заменив его способом хозяйственным (в приводившемся уже ранее в соответствующей главе данной книги Постановлении СНК СССР от 18 января 1921 г. было признано, что восстановительные, заготовительные, строительные и прочие работы должны производиться хозяйственным способом). Правда, такой порядок существовал недолго. В результате уже 30 сентября 1921 г. появилось Положение о государственных подрядах и поставках <*>, которое предусмотрело среди прочего обязательность торгов при заключении договора на сумму, превышавшую установленную Правительством РСФСР. А в принятом в 1922 г. Кодексе глава "Подряд" заканчивалась ст. 235, в силу которой к отношениям с заказчиком должны были применяться нормы, содержащиеся в Положении о государственных подрядах и поставках.

--------------------------------

<*> СУ РСФСР. 1921. N 69. Ст. 549.

Определяя значение указанного акта, К.М. Варшавский обращал внимание на то, что правила Положения о государственных подрядах и поставках укладываются в те же самые категории защитных норм, охраняющих государственные интересы, какие установлены для государства как контрагента по другим частным сделкам. Подтверждением должно было служить то, что "особенность правил о государственных подрядах и поставках заключается не в общем их направлении, а в том, что они, в соответствии с большим удельным весом этих договоров, для достижения указанной цели - охраны интересов казны - принимают более радикальные меры, вводя особо сложные формы, не практикуемые ни в каком другом договоре (публичные торги, утверждение высшего органа), ограничивают в большей мере, чем другие постановления, свободу усмотрения сторон (обязательная неустойка, предельный размер аванса, воспрещение процентной формы обеспечения, не применяемые в других правоотношениях обязательный залог и штрафная неустойка)" <*>. Тот же автор, объясняя причины выделения в указанные годы соответствующих отношений, усматривал их в той огромной роли, которую играло в гражданском праве государство, сохранившее свое право распоряжаться и пользоваться всеми богатствами страны <**>.

--------------------------------

<*> Варшавский К.М. Указ. соч. С. 56.

<**> См.: Там же.

Однако постепенно все более актуальное значение в стране стала приобретать определенная децентрализация экономики. Последнее было связано, в свою очередь, с заменой выступающих от имени государства в качестве заказчиков его органов государственными по преимуществу предприятиями, которые обладают определенным образом обособленным от государства имуществом и соответственно от собственного имени выступают в подрядном договоре в качестве самостоятельных субъектов-заказчиков. Тем самым отношения, подобные "казенному подряду", были заменены постепенно обычным подрядом <*>.

--------------------------------

<*> См. об этом: Брауде И.Л. Договоры по капитальному строительству в СССР. М.: Госюриздат, 1952. С. 113 и сл.; Варшавский К.М. Указ. соч. С. 13 и сл.

Необходимость в исключительном регулировании договоров, связанных с выполнением работ и оказанием услуг для удовлетворения потребностей самого государства, возникает в экономике, построенной на началах свободного товарного оборота. Это нашло свое подтверждение именно в 1980 - 1990 гг., когда вначале появились принятые на разном уровне специальные нормы, а затем соответствующие акты. И только в действующем Кодексе нашлось место и для этих отношений.