Глава 20. Особенности организации правовой работы в органах федеральной службы безопасности

Органы федеральной службы безопасности — это государственные органы, входящие в состав федеральной службы безопасности, осуществляющие решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ к органам федеральной службы безопасности относятся:

— федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности;

— управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности);

— управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках);

— управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничные органы);

— другие управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, осуществляющие отдельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности (другие органы безопасности);

— авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.

Территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках, пограничные органы и другие органы безопасности являются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности и находятся в его прямом подчинении.

Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям:

— контрразведывательная деятельность;

— борьба с преступностью и террористической деятельностью;

— разведывательная деятельность;

— пограничная деятельность;

— обеспечение информационной безопасности.

С учетом указанных основных направлений деятельности органы федеральной службы безопасности наделены специфическими полномочиями, в частности, они имеют право:

— осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации;

— осуществлять дознание и предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности;

— составлять протоколы об административных правонарушениях, выносить определения и постановления по делам об административных правонарушениях, назначать административные наказания по делам об административных правонарушениях, вносить представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, и осуществлять иные полномочия по делам об административных правонарушениях, отнесенным КоАП РФ к ведению органов федеральной службы безопасности.

Правовая работа в органах федеральной службы безопасности — это осуществляемая в органах федеральной службы безопасности деятельность по исполнению Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также правовых актов руководителей (начальников) органов федеральной службы безопасности и применению правовых средств для успешного решения задач, возложенных на эти органы.

Под правовыми средствами понимаются основанные на нормах права юридически значимые действия, совершаемые должностными лицами для достижения соответствующих целей (издание правовых актов, заключение гражданско-правовых договоров, составление протокола следственных действий и др.).

Применение правовых средств обеспечивает возрастание роли права в деятельности органов федеральной службы безопасности при решении возложенных на них задач.

Правовая работа в органах федеральной службы безопасности организуется руководителями (начальниками) органов федеральной службы безопасности и осуществляется должностными лицами, юридическими и другими подразделениями этих органов.

К основным направлениям правовой работы органов федеральной службы безопасности относятся следующие:

— правовое обеспечение деятельности органов федеральной службы безопасности;

— правовая защита интересов органов федеральной службы безопасности, военнослужащих и гражданского персонала органов безопасности, если это связано с их служебной деятельностью, а также граждан Российской Федерации, оказывающих содействие органам безопасности, если это связано с оказанием такого содействия;

— соблюдение законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия, а также при осуществлении полномочий, предусмотренных КоАП РФ.

Правовая работа, которая является сложной взаимосвязанной деятельностью должностных лиц и подразделений органов федеральной службы безопасности, требует принятия мер по руководству и управлению самой правовой работой.

Указанные меры можно условно разделить на три группы.

К первой группе относятся меры по законодательному (нормативному) регулированию деятельности органов федеральной службы безопасности.

Следует отметить, что данная деятельность достаточно полно регламентируется федеральными законами, в частности Федеральным законом «О федеральной службе безопасности», законами Российской Федерации «О безопасности», «О Государственной границе Российской Федерации», УПК РФ и др.

Кроме того, указанная деятельность регулируется актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (например, указы Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» от 11 августа 2003 г. № 960, «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» от 30 ноября 1995 г. № 1203, постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне» от 28 октября 1995 г. № 1050).

Отдельные вопросы деятельности органов федеральной службы безопасности в соответствии с полномочиями руководителей ФСБ России регламентируются приказами ФСБ России и другими распорядительными документами. К примеру, деятельность органов федеральной службы безопасности регламентируется приказами ФСБ России «Об утверждении Положения о разработке, производстве, реализации и эксплуатации шифровальных (криптографических) средств защиты информации (Положение ПКЗ-2005)» от 9 февраля 2005 г. № 66, «Об оформлении, выдаче и учете удостоверений ветерана боевых действий в органах федеральной службы безопасности и пограничных войсках» от 14 мая 2004 г. № 349; «Об организации пенсионного обеспечения в органах федеральной службы безопасности» от 1 мая 2003 г. № 302; «Об утверждении Перечня должностных лиц органов федеральной службы безопасности, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» от 27 июля 2002 г. № 455; «Об утверждении Инструкции о порядке санаторно-курортного обеспечения в органах федеральной службы безопасности, Инструкции о порядке предоставления бесплатных путевок в санаторно-курортное или другое оздоровительное учреждение либо выплаты денежной компенсации лицам, подвергшимся воздействию радиации» от 21 апреля 2000 г. № 206 и др.

Ко второй группе относятся меры организационного воздействия:

— издание нормативных правовых актов по различным вопросам ведения правовой работы и деятельности юридических подразделений органов федеральной службы безопасности. Так, приказами ФСБ России регламентируется деятельность органов федеральной службы по организации и порядку представительства органов федеральной службы безопасности в судах, организации подготовки в органах федеральной службы безопасности проектов правовых актов;

— включение в планы оперативно-служебной деятельности органов федеральной службы безопасности мероприятий, касающихся ведения правовой работы;

— повышение квалификации и переподготовка кадров по правовым вопросам. Повышение квалификации и переподготовка кадров по правовым вопросам осуществляются как в образовательных учреждениях ФСБ России, так и в образовательных учреждениях других федеральных органов исполнительной власти. Причем в зависимости от базовой подготовки сотрудников органов федеральной службы безопасности срок повышения квалификации и переподготовки может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет.

К третьей группе относятся меры, связанные с методическим руководством правовой работой.

В органах федеральной службы безопасности методическое руководство правовой работой возложено на Договорно-правовое управление ФСБ России.

Широкое применение получили следующие способы методического руководства:

— ознакомление с состоянием правовой работы в органах федеральной службы безопасности и подготовка рекомендаций по ее совершенствованию;

— обобщение и пропаганда передового опыта в ведении правовой работы;

— проведение совещаний, «круглых столов» по проблемам правовой работы; организация лекций и семинаров, циклов занятий для должностных лиц органов федеральной службы безопасности по ведению правовой работы.

Юридические подразделения созданы во всех органах федеральной службы безопасности и осуществляют свою деятельность в соответствии с Положением о юридических подразделениях органов федеральной службы безопасности, утвержденным приказом ФСБ России.

Юридические подразделения находятся в прямом подчинении только руководителей (начальников) органов федеральной службы безопасности.

Юридические подразделения органов федеральной службы безопасности решают следующие основные задачи:

— правовое обеспечение деятельности органов федеральной службы безопасности;

— осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующего вопросы обеспечения безопасности Российской Федерации, а также ведомственного правового регулирования. Улучшение качества проектов правовых актов;

— правовая защита, в том числе в суде, интересов органов безопасности, военнослужащих и гражданского персонала органов безопасности, если это связано с их служебной деятельностью, а также граждан Российской Федерации, оказывающих содействие органам безопасности, если это связано с оказанием такого содействия;

— пропаганда законодательства, иных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также пропаганда и разъяснение ведомственных правовых актов среди военнослужащих и гражданского персонала органов федеральной службы безопасности.

С учетом возложенных на юридические подразделения основных задач они наделены следующими функциями:

— подготовка либо участие в подготовке проектов федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, других правовых актов, разрабатываемых ФСБ России;

— правовая экспертиза проектов приказов и других правовых актов органов федеральной службы безопасности. Проверка соответствия законодательным и иным правовым актам органов государственной власти, а также ведомственным правовым актам представляемых на подпись руководству органов федеральной службы безопасности проектов правовых актов;

— участие в подготовке проектов международных договоров, проведение по поручению руководства органов федеральной службы безопасности их правовой экспертизы;

— подготовка самостоятельно или совместно с другими подразделениями органов федеральной службы безопасности заключений по проектам правовых актов, поступающим в органы федеральной службы безопасности;

— визирование проектов правовых актов и заключений, представляемых на подпись руководству органов федеральной службы безопасности;

— участие в разработке предложений по совершенствованию управления в сфере деятельности органов безопасности;

— обобщение совместно с другими подразделениями органов федеральной службы безопасности практики применения законодательства и ведомственных правовых актов, разработка соответствующих предложений и внесение их на рассмотрение руководства органов федеральной службы безопасности;

— подготовка самостоятельно или совместно с другими подразделениями органов федеральной службы безопасности предложений об изменении или отмене (признании утратившими силу) приказов и других правовых актов органов федеральной службы безопасности;

— оказание при необходимости помощи секретариатам органов федеральной службы безопасности в осуществлении систематизированного учета и хранения правовых актов либо ведение этой работы самостоятельно. Формирование банка правовой информации;

— оказание подразделениям, военнослужащим и гражданскому персоналу органов федеральной службы безопасности правового содействия;

— оказание подразделениям, военнослужащим и гражданскому персоналу органов федеральной службы безопасности правового содействия по вопросам, относящимся к компетенции органов федеральной службы безопасности;

— подготовка для руководства органов безопасности справочных материалов по законодательству и ведомственным правовым актам;

— подготовка материалов по правовым вопросам для издаваемых в органах федеральной службы безопасности сборников и собраний правовых актов;

— участие по поручению руководства органов федеральной службы безопасности в работе органов законодательной, исполнительной и судебной власти при рассмотрении правовых вопросов, касающихся деятельности органов федеральной службы безопасности.

Представление в установленном порядке в судах интересов органов безопасности, военнослужащих, гражданского персонала органов безопасности, а также граждан Российской Федерации, оказывающих содействие органам федеральной службы безопасности;

— рассмотрение самостоятельно или совместно с другими подразделениями органов федеральной службы безопасности обращений органов государственной власти, общественных организаций и граждан по правовым вопросам;

— осуществление взаимодействия по правовым вопросам с правовыми подразделениями органов государственной власти, других органов федеральной службы безопасности;

— осуществление правовой экспертизы проектов публикаций по вопросам оперативно-служебной деятельности органов федеральной службы безопасности, предназначенных для передачи средствам массовой информации;

— осуществление совместно с хозяйственными и финансовыми подразделениями органов федеральной службы безопасности договорной, претензионной и исковой работы, анализ ее результатов. Представление руководству органов федеральной службы безопасности предложений, направленных на улучшение этой работы;

— осуществление других функций в соответствии с ведомственными нормативными правовыми актами.

Основные направления правовой работы в органах федеральной службы безопасности во многом схожи с основными направлениями правовой работы воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации.

Вместе с тем особое место в правовой работе органов федеральной службы безопасности занимает соблюдение законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия, а также при осуществлении полномочий, предусмотренных КоАП РФ. Это обусловлено тем, что при проведении указанных мероприятий затрагиваются конституционные права и свободы граждан, которые не являются военнослужащими либо лицами из числа гражданского персонала органов федеральной службы безопасности.

В федеральной службе безопасности организация предварительного следствия по делам о преступлениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к подведомственности органов федеральной службы безопасности, возложена на Следственное управление ФСБ России.

Кроме того, указанное управление наделено полномочиями по оказанию правовой помощи оперативным подразделениям ФСБ России в их деятельности по выявлению, предупреждению и пресечению противоправных деяний, направленных на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.

Целью правовой работы при проведении оперативно-розыскных мероприятий является неукоснительное соблюдение должностными лицами органов федеральной службы безопасности норм уголовно-процессуального законодательства, а также требований Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ, которыми регламентируется указанная деятельность.

Органами федеральной службы безопасности предварительное расследование осуществляется по всем составам, предусмотренным ст. 151 УПК РФ.

Предварительное расследование в форме дознания проводится в соответствии со ст. 150 УПК РФ по делам о преступлениях, предварительное следствие по которым не обязательно. В частности, дознавателями пограничных органов федеральной службы безопасности проводится дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст.ст. 253 и 256 (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной пограничными органами федеральной службы безопасности), ч. 1 ст. 322 и ч. 1 ст. 323 УК РФ, а также о преступлении, предусмотренном ч. 1 ст. 188 УК РФ (в части, касающейся контрабанды, задержанной пограничными органами федеральной службы безопасности в отсутствие таможенных органов Российской Федерации).

Следователи органов федеральной службы безопасности производят предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных в УК РФ следующими статьями: ст. 188 (чч. 2—4) — контрабанда наркотических средств, психотропных, сильнодействующих, ядовитых, отравляющих и иных веществ, вооружения и т. д.; ст. 189 — незаконный экспорт технологий, научно-технической информации и услуг, используемых при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники; ст. 205 — терроризм; ст. 205.1 — вовлечение в совершение преступлений террористического характера или иное содействие их совершению; ст. 208 — организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем; ст. 211 — угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава; ст. 275 — государственная измена; ст. 276 — шпионаж; ст. 277 — посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля; ст. 278 — насильственный захват власти или насильственное удержание власти; ст. 279 — вооруженный мятеж; ст. 280 — публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации; ст. 281 — диверсия; ст. 283 — разглашение государственной тайны; ст. 284 — утрата документов, содержащих государственную тайну; ст. 322 (ч. 2) — незаконное пересечение охраняемой Государственной границы Российской Федерации, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения; ст. 323 (ч. 2) — противоправное изменение Государственной границы Российской Федерации; ст. 355 — разработка, производство, накопление, приобретение или сбыт оружия массового поражения; ст. 359 — наемничество.

При этом органы федеральной службы безопасности обладают «исключительной подследственностью» в производстве предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях, которые предусмотрены следующими статьями УК РФ: ст. 275 — государственная измена, ст. 276 — шпионаж, ст. 283 — разглашение государственной тайны и ст. 284 — утрата документов, содержащих государственную тайну и в совершении которых обвиняются должностные лица органов федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации, военнослужащие и граждане, проходящие военные сборы, лица гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей.

Правовая работа органов федеральной службы безопасности при осуществлении полномочий, предусмотренных КоАП РФ, направлена на неукоснительное соблюдение должностными лицами данных органов требований этого Кодекса.

В соответствии с КоАП РФ органы федеральной службы безопасности наделены полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах своей компетенции. От имени федеральной службы безопасности рассматривать такие дела имеют право руководители структурных подразделений и территориальных органов и их заместители.

В КоАП РФ большое внимание уделено вопросу рассмотрения дел об административных правонарушениях пограничными органами федеральной службы безопасности. Так, в ст. 23.10 определяется, что они рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2 (об уничтожении или о повреждении знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, а также знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам), ст.ст. 7.11, 8.16—8.20, 8.33, 8.35, ч. 2 ст. 8.37, ст.ст. 8.38, 18.1—18.7, 18.14, ч. 2 ст. 19.4 данного Кодекса.

Согласно КоАП РФ от имени данных органов решать дела об указанных административных правонарушениях имеют право:

1) руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области безопасности Российской Федерации, его заместители (директор ФСБ России и его заместители);

2) руководитель уполномоченного в области охраны морских биологических ресурсов структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области безопасности Российской Федерации, его заместители (руководитель Пограничной службы ФСБ России, его заместители);

3) начальники территориальных пограничных органов, их заместители;

4) начальники пограничных отрядов, командиры соединений и частей пограничного контроля, командиры морских соединений и частей;

5) начальники областных отделов пограничной стражи;

6) старшие государственные инспекторы органов морской охраны;

7) коменданты пограничных комендатур, командиры подразделений пограничного контроля;

8) начальники районных отделов пограничной стражи;

9) государственные инспекторы органов морской охраны;

10) командиры пограничных кораблей, судов (катеров);

11) начальники пограничных застав;

12) участковые инспекторы органов морской охраны.

Что касается административной ответственности за правонарушения, связанные с защитой государственной тайны, то органы федеральной службы безопасности рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 13.12 (нарушение условий, предусмотренных лицензией на проведение работ, связанных с использованием и защитой информации, составляющей государственную тайну, созданием средств, предназначенных для защиты информации, составляющей государственную тайну, осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите информации, составляющей государственную тайну) и ч. 4 ст. 13.12 (использование несертифицированных средств, предназначенных для защиты информации, составляющей государственную тайну), ч. 2 ст. 13.13 (занятие видами деятельности, связанной с использованием и защитой информации, составляющей государственную тайну, созданием средств, предназначенных для защиты информации, составляющей государственную тайну, осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите информации, составляющей государственную тайну, без лицензии) КоАП РФ.

От имени органов федеральной службы безопасности дела об административных правонарушениях могут рассматривать директор ФСБ России, его заместители, начальники территориальных органов и их заместители.

Перечень конкретных должностных лиц органов федеральной службы безопасности, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержден приказом ФСБ России «Об утверждении Перечня должностных лиц органов федеральной службы безопасности, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» от 27 июля 2002 г. № 455.

С осуществлением полномочий, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, неразрывно связано право органов федеральной службы безопасности вносить в государственные органы, администрации предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также в общественные объединения обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, совершению преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством Российской Федерации к ведению данных органов (ст. 13 Федерального закона «О федеральной службе безопасности»).

Правовая работа при подготовке данных предписаний заключается в правовой оценке допущенных нарушений и оснований внесения таких представлений, а также в проработке механизма административного воздействия в случае невыполнения этих представлений.