Глава 2. Органы и должностные лица, осуществляющие правовую работу в военных организациях, и их полномочия

§ 1. Система субъектов правовой работы в войсках

Практически вся управленческая деятельность является подзаконной, осуществляется в установленных законом формах, на основе закона и в соответствии с наступлением предусмотренных законом жизненных обстоятельств. По этой причине все органы военного управления, командиры и начальники вовлечены в правовую деятельность и выступают в той или иной форме субъектами правовой работы. Однако не все органы военного управления и должностные лица имеют одинаковые функции, роль и значение при осуществлении в военных организациях правовой работы. Понятно, что объем и содержание правовой работы, проводимой командующим войсками военного округа, будут значительно отличаться от объема и содержания правовой работы, проводимой командиром роты или взвода.

Помимо различия в уровнях органов военного управления, следует также указать и на различие видов правовой деятельности в различных областях военного дела. Так, например, содержание правовой работы начальника штаба будет значительно отличаться от предметного содержания правовой работы, проводимой заместителем командира по тылу или заместителя командира по воспитательной работе, что обусловлено различными целями и задачами этих органов военного управления, специфическими правовыми (закрепленными в нормативных правовых документах) формами и методами их работы в войсках по решению этих задач и достижению поставленных им целей.

Таким образом, система субъектов правовой работы, по сути, адекватна системе органов военного управления. Важным для правовой работы является и система связей между субъектами правовой работы, обусловленная военно-административными отношениями власти и подчинения, поскольку вся правовая работа военной организации должна строиться в органическом единстве с правовой работой вышестоящих органов военного управления.

Принято выделять прямое, оперативное и специальное подчинение (подчинение по специальным вопросам), каждое из которых отражает степень связи субъектов правовой работы, а следовательно, и степень включенности правовой работы военной организации в правовую работу вышестоящих (в порядке того или иного вида подчинения) органов военного управления. Возглавляет эту единую разветвляющуюся систему субъектов правовой работы Верховный Главнокомандующий — Президент Российской Федерации, являющийся главой государства и обладающий максимальными полномочиями по изданию правовых норм и обеспечению их претворения в жизнь.

Главную роль в организации и проведении правовой ра­боты в армии и на флоте играют командиры (начальники) всех степеней. Именно на них государство возложило всю полноту ответственности за выполнение общегосударствен­ной задачи — укрепление законности, воинской дисциплины, упрочение воинского правопорядка в подчиненных войсках и силах флота.

Руководители военных организаций как единоначальники несут ответственность за все стороны деятельности вверенных им организаций, в том числе и за организацию и ведение в них правовой работы. Вместе с тем имеются и другие должностные лица, которые также являются субъектами правовой работы и несут ответственность перед командиром (начальником) за состояние правовой работы в военной организации. В первую очередь это заместители командиров воинских частей, других военных организаций по воспитательной работе, а также другие заместители, различные начальники управлений, отделов и служб, в том числе и должностные лица юридической службы.

При этом необходимо особо выделить органы воспитательной работы и подразделения юридической службы, деятельность которых (по сравнению с другими подчиненными руководителю военной организации органами и должностными лицами) в наибольшей степени связана с правовой работой.

Органы воспитательной работы отвечают за повышение в военной организации уровня воинской дисциплины и морально-психологического состояния, т. е. того, без чего правовая работа немыслима. Военные воспитатели призваны формировать и укреплять в военнослужащих такие качества, которые в максимальной степени способствуют выполнению воинского долга по защите Отечества, высокой дисциплинированности, в том числе беспрекословному выполнению приказов командиров (начальников), т. е. по своей сути деятельность органов воспитательной работы направлена прежде всего на повышение уровня правосознания и правовой культуры личного состава частей и соединений. Именно поэтому на эти органы и возложена обязанность по правовому обучению и воспитанию личного состава военных организаций. А значит, военные воспитатели призваны организовывать и проводить в войсках правовоспитательную деятельность, что представляет собой внутреннюю составляющую правовой работы, проводимой в военных организациях. Качество этой деятельности напрямую влияет на внешнюю составляющую правовой работы военных организаций (нормотворческую и правоприменительную), за которую ответственность перед командиром (в целом по организации) уже возлагается на соответствующее подразделение юридической службы.

Подразделение юридической службы призвано стать своеобразным центром по организации, проведению правовой работы и контролю за ее состоянием, но уже не в какой-то отдельной области деятельности военного организма (например, финансовая, медицинская службы или служба тыла и т. п.), а в целом по всей военной организации, в штате которой оно предусмотрено. Главное предназначение юридической службы в военной организации состоит в оказании помощи органам военного управления и должностным лицам в упорядочении ими (с помощью правовых средств) своей деятельности и ее неуклонном совершенствовании в направлении непрерывного улучшения необходимых для военной организации результатов, качественных показателей их боеготовности.

Как следует из смысла п. 6 Положения о юридической службе в Вооруженных Силах Российской Федерации (утверждено приказом министра обороны Российской Федерации 1998 г. № 100), руководитель подразделения юридической службы в военной организации, по сути, является главным специалистом по правовым вопросам, т. е. по вопросам, связанным со знанием права (правовых средств), его глубоким пониманием и надлежащим применением. Поэтому роль и значение юридической службы определяются тем, насколько эффективно она содействует улучшению деятельности подведомственных органов военного управления с помощью правовых средств.

Главным предназначением юридической службы в военной организации наряду с вышеуказанным является обеспечение законности в деятельности органов управления этой военной организации, а также защита прав и законных интересов как самой военной организации, так и состоящих в ней лиц. Все перечисленные выше цели и задачи юридической службы тесно взаимосвязаны между собой, проявляются в самых различных формах ее деятельности и указывают место юридической службы в системе органов военного управления.

Подразделение юридической службы является структурным подразделением в штате соответствующего органа военного управления и непосредственно подчинено (в том числе и отдельные должности) командиру (начальнику) данного органа.

Деятельность любой организации, а в особенности военной, будет тем эффективнее, чем прочнее и четче будут установлены связи, отрегулировано взаимодействие участников этих организаций — субъектов правовой работы. Единство действий, монолитность воинского коллектива во многом зависят от отлаживания, выверенности таких связей. Такое единство и взаимодействие во многом обеспечивается также и с помощью различных правовых средств. На практике наибольшее распространение получили утверждаемые вышестоящими командирами (начальниками) положения о различных органах военного управления (подразделениях) и должностные инструкции, в которых все эти важные для организации деятельности воинской части вопросы получают уточнение, упорядочение и правовое закрепление.

Особое внимание в системе управления военной организации должно отводиться распределению между субъектами правовой работы (органами военного управления, должностными лицами) ответственности и полномочий. Вопросы четкого распределения зон ответственности и установления обязанностей и прав должностных лиц в военных организациях стоят особенно остро. Решение этих вопросов позволяет добиваться слаженности действий личного состава, минимизировать дублирование в их работе, что, в свою очередь, способствует в значительной мере более качественной деятельности, более эффективному достижению целей организации в целом.

Командир-единоначальник ни с кем не должен делить своей власти и своей ответственности. В этой связи важным является вопрос документального закрепления конкретного перечня обязанностей и прав (командиров и начальников, других должностных лиц в соответствии с занимаемой ими должностью), за ненадлежащее исполнение которых они будут нести ответственность, поскольку общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации, а также другие нормативные правовые акты не содержат полного перечня полномочий по всем должностям, имеющимся в штатах Вооруженных Сил (например, не содержат общевоинские уставы должностные обязанности командира дивизии, командира корпуса, командующего армией, их заместителей и др.). В тех случаях, когда в этих актах содержатся такие обязанности и права по какой-либо должности, перечень этих полномочия часто оказывается неполным либо не учитывается специфика воинской части, конкретной должности.

По указанной причине при установлении ответственности и привлечении к ней виновных должностных лиц возникают трудности, обусловленные тем, что полномочия на виновного, как часто выясняется, официально не возлагались и документально не оформлялись, установить размер и степень вины за то, что не возлагалось нельзя, а следовательно, невозможно и наложить взыскание, привлечь его к ответственности, как дисциплинарной, так и материальной, а нередко и уголовной.

Во избежание подобных негативных явлений, порождающих безответственность и халатное отношение к исполнению своих служебных обязанностей, необходимо каждому командиру полно и конкретно с учетом особенностей деятельности организации определить в должностных инструкциях (положениях о подразделениях), разработанных на основании действующего военного законодательства, общевоинских уставов, круг обязанностей своих непосредственных подчиненных и после утверждения этих инструкций довести их до каждого из них под роспись. Четкое правовое закрепление обязанностей подчиненных является залогом их высокой исполнительности и твердым правовым основанием привлечения нарушителей к установленной ответственности.

Ответственность, обязанности и права устанавливаются и распределяются в организации в первую очередь применительно к самым главным целям организации, наиболее важным процессам, за функционирование которых несут ответственность назначенные для этого лица. Например, за надлежащее функционирование процесса продовольственного обеспечения военной организации ответственность несет начальник продовольственной службы, а за работу процесса правового воспитания — заместитель командира по воспитательной работе и т. п.

Одним из сложнейших вопросов является четкое правовое закрепление, а также разумное соотношение обязанностей и прав соответствующего командира (начальника). В этом вопросе следует руководствоваться канонами, изложенными А.В. Суворовым в «Науке побеждать» и проверенными на практике в многочисленных победоносных сражениях. Идеальная суворовская схема управления армией и государством может быть представлена гипотетическим графиком функции Y=Х, который отражает строгое соответствие прав любого должностного лица (Y) его обязанностям (Х). Превышение прав над обязанностями ведет к самодурству, к «невозможности провести в жизнь доброе начало». Важна и зависимость именно прав от обязанностей, а не наоборот, поскольку иначе может получиться плохо функционирующая система управления, где права будут даваться неизвестно на каком основании и для чего²³.

Таким образом, при составлении должностной инструкции необходимо обратить внимание на следующие наиболее важные элементы:

— полное наименование должности (в соответствии со штатами военной организации);

— в чьем непосредственном подчинении состоит лицо, занимающее эту должность;

— зона ответственности (цели, задачи, предмет деятельности) по занимаемой должности;

— перечень обязанностей должностного лица;

— перечень прав, необходимых и достаточных для надлежащего исполнения обязанностей по должности;

— формы взаимодействия с другими подразделениями и должностными лицами военной организации (при необходимости, когда совместная деятельность по выполнению общих задач и ее формы оказывают существенное влияние на качество решения этих задач);

— требования по должности (существенные квалификационные, возрастные, образовательные требования, требования по стажу работы или службы по специальности, требования к морально-деловым качествам и т. д., предъявляемые к кандидату на занятие должности).

Как показывает практика, многие командиры (начальники) недооценивают важнейшее значение должностных инструкций (положений о подразделениях) в деле укрепления воинской дисциплины и правопорядка в военной организации, повышении уровня состояния осуществляемой в ней правовой работы. Вместе с тем по своей сути эти важные правовые документы являются действенными инструментами обеспечения единства действий всего воинского коллектива, объединения и мобилизации усилий по достижению целей военной организации, повышения персональной ответственности военнослужащих, гражданского персонала воинских частей за порученное дело, повышения уровня правосознания и правовой культуры личного состава.

Влияет качество должностных инструкций и на боевую готовность. Так, например, среди первоочередных мер по поддержанию бронетанкового вооружения и техники в постоянной боевой готовности начальник Главного автобронетанкового управления Министерства обороны Российской Федерации предлагает пересмотреть функциональные обязанности должностных лиц, отвечающих за обеспечение сохранности вооружения и техники, поддержание их в постоянной боевой готовности, конкретизировать их, повысить спрос и ответственность за их исполнение²⁴.

При составлении должностных инструкций следует избегать крайностей. Необходимо иметь в виду, что чрезмерная детализация и конкретизация до мелочей обязанностей подчиненных будут сковывать их разумную инициативу, самостоятельность, побуждать их слепо действовать предписаниям без понимания существа выполняемой ими деятельности, что в военном деле недопустимо. Вместе с тем следует избегать и общих фраз при установлении полномочий должностному лицу, поскольку это может вызвать кривотолки, различные недоразумения, разночтения, споры и конфликты, что также недопустимо. Поэтому при доведении под роспись должностному лицу его обязанностей командиру (начальнику) необходимо убедиться в их правильном и однозначном понимании путем опроса подчиненного.

Следует учесть также и еще одно важное обстоятельство. В соответствии со ст. 49 Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации (утверждена приказом министра обороны Российской Федерации 1999 г. № 170) служебный документ должен отвечать следующим требованиям:

а) соответствовать действующему законодательству, приказам, директивам и другим руководящим документам вышестоящих командиров (начальников);

б) основываться на фактах и содержать конкретные и реальные предложения или указания;

в) не дублировать требования, содержащиеся в ранее изданных документах, а при необходимости иметь ссылки на них;

г) давать возможность обрабатывать его с помощью средств вычислительной техники;

д) соответствовать утвержденной форме, если таковая предусмотрена.

В связи с изложенным разработка и издание должностных инструкций (положений о подразделениях) в определенных случаях могут и вовсе не требоваться. Так, к примеру, если полномочия командира полка или заместителя командира полка по воспитательной работе достаточно полно и конкретно изложены в законодательных актах, общевоинских уставах, приказах вышестоящих командиров (начальников) и отсутствует существенная специфика в их деятельности, влияющая на решение стоящих перед ними задач, то должностные инструкции на этих должностных лиц могут в основе своей либо дублировать требования, содержащиеся в ранее изданных документах, что недопустимо, либо состоять из одних ссылок на эти документы, что не имеет смысла.

Поскольку согласно ст. 80 УВС ВС РФ умелое распределение работы и обязанностей возлагается на командира (начальника), то всю полноту ответственности за не распределение обязанностей между подчиненными или за низкое качество такого распределения должны нести в первую очередь их ближайшие в порядке подчиненности непосредственные командиры (начальники). Поэтому правильное распределение и четкое правовое закрепление границ ответственности, обязанностей и прав подчиненных является одной из важнейших задач каждого командира. Такое распределение будет правильным, если оно в максимальной степени способствует достижению целей и задач, стоящих перед военной организацией, тем или иным подразделением, воинским коллективом.

Таким образом, система субъектов правовой работы во многом совпадает с системой органов военного управления. При этом особое положение в ней занимают командир, заместитель командира по воспитательной работе и помощник командира по правовой работе, деятельность которых тесно связана с правовой работой военной организации и оказывает на качественное состояние правовой работы наибольшее влияние. Система субъектов правовой работы выстраивается в военной организации исходя из ее целей и задач, которые распределяются соответствующими командирами (начальниками) на зоны ответственности по их реализации (порученные участки работы), обязанности, права конкретных органов военного управления и должностных лиц и закрепляются с помощью правовых средств (в различных положениях о подразделениях или должностных инструкциях).

Важное значение для правовой работы имеют органы военной прокуратуры и военные суды, которые хотя и не являются субъектами правовой работы, тем не менее их деятельность по борьбе с преступностью оказывает на правовую работу существенное влияние (главным образом методами принуждения — правовыми средствами реагирования на правонарушения). Благотворное воздействие (преимущественно методами убеждения) на правосознание воинов, их правовую культуру, а следовательно, и на воинскую дисциплину, правовую работу в войсках оказывает и Русская православная церковь, взаимодействие с которой осуществляется военными организациями на основании действующего законодательства, а также заключаемых органами военного управления с религиозными организациями договоров (соглашений) о сотрудничестве.