Общая часть

Глава 1. Понятие правовой работы в военных организациях

§ 1. Понятие правовой работы, проводимой в военных организациях

Правовая работа в военных организациях как специфический (связанный с правом, правовыми средствами) вид человеческой деятельности в области военного строительства и управления войсками возникла с появлением государства и его главных институтов, одним из которых выступают вооруженные силы.

В России правовые акты (по упорядочению организации и деятельности военной силы) в том или ином виде создавались и реализовывались на протяжении нескольких веков, однако наиболее активно правовая работа в военной сфере проводилась в начале XVII в. в связи с осуществлявшимися Петром I реформами. В результате правовой работы в войсках появились уставы (воинский и морской), другие нормативные правовые документы, возросли правопорядок и воинская дисциплина в армии и на флоте, в результате чего войска стали более подготовленными, управляемыми. Однако понятие «правовая работа» как в научной литературе, так и в официальных правовых документах появилось только во второй половине ХХ в.

Первым общесоюзным нормативным правовым документом, действующим и в настоящее время, в котором впервые употребляется понятие «правовая работа», является утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1972 г. № 467 Общее положение о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации (далее — Общее положение о юридическом отделе).

Однако Общее положение о юридическом отделе не раскрывает содержание правового понятия «правовая работа», несмотря на то, что в контексте этого правового акта данное понятие встречается несколько раз и является по сути ключевым.

В Вооруженных Силах нашего государства в 70—80-х гг. ХХ в. правовой работе уделялось повышенное внимание. В частности, в 1977 г. в войска была направлена директива Генерального штаба № ДГШ-31¹, в которой требовалось принять необходимые меры по дальнейшему улучшению правовой работы в подчиненных воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, на предприятиях и в организациях и эффективному использованию правовых средств для повышения воинской и трудовой дисциплины, качества учебы и производственных показателей. Кроме того, указанной директивой предписывалось ввести курс «Правовая работа в Вооруженных Силах СССР» на военно-юридическом факультете Военного института и курс «Основы советского законодательства» во всех военно-учебных заведениях и на курсах усовершенствования офицерского состава.

В приказе министра обороны СССР 1986 г. № 155 сформулированы направления дальнейшего улучшения правовой работы в армии и на флоте. В соответствии с данным приказом принимались меры по упорядочению законодательства по вопросам обороны страны, повышению уровня правовых знаний офицерского состава, сокращению количества приказов и директив, обеспечению войск и органов военного управления законодательным материалом и юридической литературой, пропаганде законов. В ряде округов были созданы нештатные юридические консультации.

Приказом министра обороны СССР «О дальнейшем улучшении правового обслуживания личного состава армии и флота и других граждан» 1987 г. № 245 предписывалось руководителям всех степеней Вооруженных Сил считать одной из основных задач укрепление в армии и на флоте законности и правопорядка, усиление охраны прав личности, настойчиво продолжать работу по улучшению правового воспитания личного состава, прививать ему чувство уважения к закону, воспитывать военнослужащих в духе неукоснительного выполнения требований воинских уставов, приказов и директив министра обороны и других должностных лиц. Приказ требовал обеспечить каждому военнослужащему, рабочему и служащему реальную возможность получения квалифицированной юридической помощи на местах и для этой цели создать в каждом гарнизоне постоянно действующие нештатные юридические консультации из числа работников юридической службы, органов военной прокуратуры, военных трибуналов и объявить личному составу гарнизонов время, место и порядок проведения консультаций. Кроме того, предписывалось также проявлять постоянную заботу о дальнейшем развитии юридической службы, укреплении ее квалифицированными специалистами, а при рассмотрении и решении командирами и начальниками различных вопросов, связанных с применением правовых норм, — привлекать работников юридической службы.

Важную роль в деле укрепления в Вооруженных Силах нашего государства законности, правопорядка и воинской дисциплины сыграл приказ министра обороны СССР 1987 г. № 250, которым было введено в действие Наставление по правовой работе в Советской Армии и Военно-Морском Флоте. По сути, это был первый систематизированный нормативный правовой акт, который попытался дать ясное представление о том, что такое правовая работа, проводимая в Вооруженных Силах, какие виды деятельности она в себя включает, как организуется, кем проводится и контролируется, каковы важнейшие направления по дальнейшему ее улучшению и т. п.

Несмотря на то, что в целом по стране в 90-х гг. XX в. интерес к правовой работе снизился, в Вооруженных Силах в этот период шла активная работа по подготовке специалистов юридического профиля и укреплению структуры юридической службы. Были введены юридические должности в штаты дивизий (с 1989 г.), полков (с 1994 г.), при Военном университете в середине 90-х гг. был создан специальный факультет по подготовке специалистов в области правовой работы для войск и увеличился объем преподавания дисциплины «Правовая работа в Вооруженных Силах Российской Федерации». В Уставе гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации 1993 г. № 2140, впервые была предусмотрена должность помощника начальника гарнизона по правовой работе с перечислением обязанностей по этой должности. Кроме того, был издан ряд приказов и директив министра обороны Российской Федерации по отдельным вопросам правовой работы. В частности, приказом министра обороны Российской Федерации 1998 г. № 100 утверждено новое Положение о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации, в 1999 г. изданы приказ министра обороны Российской Федерации № 333 о правовом обучении, директива министра обороны Российской Федерации № Д-6 о правовых минимумах и др.

В 2001 г. министр обороны Российской Федерации издал приказ «Об утверждении Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации» № 10, в котором Наставление по правовой работе было переработано с учетом произошедших в нашем государстве изменений и потребностей войск.

При научном осмыслении такого социального явления, как правовая работа в народном хозяйстве в целом и в организации (на предприятии) в частности взгляды ученых разделились. Существуют две позиции, раскрывающие понятие «правовая работа», у занимающихся этой проблемой теоретиков и практиков: уз­кая и широкая трактовка правовой работы. Ряд ученых видят в правовой работе только деятельность юридической службы, другие авторы полагают, что по­нятием «правовая работа» охватывается деятельность не только юридической служ­бы, но также и иных должностных лиц и функциональных подразделений².

В частности, Б.Б. Хангельдыев отмечал, что правовая работа — это в определенном смысле реализация функций юридической службы, специальных правовых подразделений и юрисконсультов, вооруженных арсеналом правовых средств и методов, а также иных подразделений, использующих эти методы и средства³. Ф.М. Раянов, придерживаясь той же точки зрения, заостряет внимание на том, что правовая работа представляет собой юридическое средство, с помощью которого осуществляется воздействие на общественные отношения для обеспечения развития их в нужном для государства направлении. Правовая работа относится к сфере реализации правовых норм и, как и другие виды работ, является специальной. Для ее выполнения необходима специальная юридическая подготовка. Юрист — это специалист в области применения законодательства. Деятельность юристов, состоящих на государственной службе, всегда направлена на обеспечение должной реализации правовых норм. Поэтому работу, выполняемую юристами, принято именовать правовой работой, а деятельность юристов, работающих в народном хозяйстве (в отличие от деятельности юристов, работающих в органах прокуратуры и суда), получила название «правовой работы в народном хозяйстве»⁴.

Следует особо отметить, что узкая трактовка правовой работы основывается на буквальном понимании п. 1 Общего положения о юридическом отделе, который прямо закрепил, что «для проведения правовой работы… в зависимости от объема, характера и сложности работы, создается, как правило, в качестве самостоятельного структурного подразделения юридический отдел…», в связи с чем при выявлении субъектов правовой работы и направлений их деятельности возникают определенные трудности и противоречия, связанные с такой буквальной трактовкой указанной правовой нормы.

Узкий подход в понимании правовой работы в юридической литературе подвергается обоснованной критике. По мнению Г.С. Гуревича и Л.В. Бричко, правовая работа, которую осуществляет юридическая служба предприятий, организаций, объединений, является лишь составной частью правовой работы, осуществляемой этими организациями в целом, их руководителями, иными структурными подразделениями и должностными лицами⁵. Как отмечает В.Н. Паращенко, дело состоит в специфике (объеме, содержании) осуществления правовой работы различными звеньями и работниками организаций в процессе управления⁶.

В.С. Анохин справедливо указывает, что, несмотря на то, что ряд авторов определений правовой работы тесно связывают ее с работой юридической службы, однако работы без применения норм права на предприятии практически не существует, но тем не менее работа предприятий осуществляется независимо от наличия штатной юридической службы⁷. Полагают бесперспективным узкий подход в понимании правовой работы также Е.В. Бельская и Р.Ф. Каллистратова, поскольку одной юридической службе не под силу добиться того, чтобы все правовые нормы своевременно приобретали реальную жизнь в хозяйственной практике, чтобы ведомственное и локальное нормотворчество не создавало лазеек для отступления от закона, а подчас и прямых стимулов для хозяйственных правонарушений⁸.

В известной мере основанием для дискуссии является отсутствие в законодательстве и правовых документах общефедерального (общесоюзного) уровня четкого определения содержания, направлений и форм работы, име­нуемой правовой, а также самого понятия «правовая работа». К тому же в настоящее время правовая работа не яв­ляется самостоятельным видом деятельности должностных лиц и специа­листов всех организаций (за исключением работников юридической службы). На практике же в этой работе, помимо руководителей организаций, принимают участие многие функциональные служ­бы и подразделения, должностные лица и специалисты.

По указанной выше причине в современных условиях узкое понимание правовой работы признается не соот­ветствующим задачам построения правового государства, обеспечения законности во всех сферах жизни об­щества. Подавляющее большинство авторов полагают, что правовая работа, которую осуществляет юридическая служба организаций, является составной частью правовой работы, осуществляемой этими организациями в целом.

В Вооруженных Силах нашего государства исследованиям в области правовой работы уделялось также много внимания, при этом понималась она всегда в широком своем значении. Сначала под правовой работой в Вооруженных Силах признавалась деятельность органов военного управления, воинских должностных лиц по активному, сознательному использованию правовых средств для достижения определенной цели в области управления войсками, обеспечения армии и флота всем необходимым, для защиты прав и законных интересов военных организаций⁹.

Н.И. Кузнецов рассматривает правовую работу в Вооруженных Силах Российской Федерации как комплекс мер, осуществляемых с использованием правовых средств органами военного управления, их юридическими подразделениями, командирами, штабами по реализации в повседневной жизни и деятельности войск требований законодательства, государственной дисциплины, приказов и директив министра обороны, других должностных лиц в целях успешного решения задач боевой подготовки, повышения боевой готовности соединений и частей, защиты прав и законных интересов военных организаций, прав и свобод военнослужащих, лиц гражданского персонала¹⁰.

Несколько по-иному определяет правовую работу в Вооруженных Силах О.В. Дамаскин, рассматривая ее как комплекс мер нормотворческой, правоприменительной и правовоспитательной направленности, разрабатываемых и осуществляемых с использованием правовых средств органами военного управления, их юридическими подразделениями, командирами и начальниками в пределах их компетенции в целях предупреждения правонарушений, обеспечения законности и правопорядка, защиты прав и законных интересов военнослужащих и военных организаций, решения задач боевой подготовки и повышения боевой готовности воинских частей¹¹.

Отличительной особенностью приведенных определений правовой работы в Вооруженных Силах является указание на целевой характер этого вида деятельности, что далеко не всегда можно увидеть в определениях правовой работы в народном хозяйстве.

В п. 1 Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации установлено, что правовая работа — комплекс мер, осуществляемых органами военного управления, командирами (начальниками), подразделениями юридической службы, органами воспитательной работы по реализации требований нормативных правовых актов Российской Федерации, общевоинских уставов, нормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации, соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в целях успешного решения задач боевой подготовки, повышения боевой и мобилизационной готовности войск и сил флота, укрепления правопорядка, воинской и трудовой дисциплины, защиты прав и законных интересов центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, а также военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации по вопросам их служебной деятельности.

Следует в первую очередь отметить, что по сравнению с определением правовой работы в Вооруженных Силах, закрепленным в ранее действовавшем Наставлении по правовой работе в Советской Армии и Военно-Морском Флоте 1987 г., в Наставлении 2001 г. при определении правовой работы в Вооруженных Силах Российской Федерации указывается на ее целевой характер. Появление целевого содержания в определении правовой работы является важным шагом в понимании сути правовой работы и ее предназначения в деле военного и государственного строительства.

Для определения понятия правовой работы в военных организациях важное значение имеет выявление ее характерных черт и признаков:

1) это деятельность органов военного управления, должностных лиц в процессе осу­ществления ими функций административно-хозяйственного управления, реализации правовых предписаний как в мирное время, так и в боевой обстановке;

2) это целенаправленная деятельность, которая связана с достижением определенных Вооруженным Силам государством социальных целей средствами права;

3) она связана с обеспечением необходимых условий для надлежащего функционирования права (применения правовых средств), созданием и реализацией норм, относящихся к различным отраслям права, действующим в различных войсках, военных организациях и способствующим решению стоящих перед ними задач в области обеспечения вооруженной защиты Отечества;

4) она заключается в обеспечении законности в административ­но-хозяйственной деятельности, в использовании разнообразных право­вых средств в целях обеспечения армии и флота всем необходимым, за­щиты прав и законных интересов военных организаций;

5) она сама является своеобразным правовым средством, способом военного управления.

Важным признаком правовой работы, характеризующим ее специфику, отличающую этот вид человеческой деятельности от других видов, является использование при ее проведении правовых средств, к числу которых принято относить юридические нормы, основанные на них правоотношения, толкование юридических норм, юридическую технику.

Осуществление правовой работы с использованием правовых средств выражается во включении механизма правового воздействия в решение управленческих задач, в приведении этого механизма в активное действие.