§ 3. Юридическая (правовая) экспертиза проектов правовых актов

В словаре русского языка понятие экспертиза истолковывается как рассмотрение какого-нибудь вопроса экспертами для вынесения заключения⁶¹.

В юридической литературе и нормативных правовых актах встречаются понятия «правовая экспертиза» и «юридическая экспертиза», а также «юридический контроль».

Так, в соответствии с Положением о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденным приказом министра обороны Российской Федерации 1998 г. № 100, под правовой экспертизой понимается определение в установленном порядке соответствия представленных проектов документов международным обязательствам Российской Федерации, действующему законодательству Российской Федерации, а также принятие мер должностными лицами в пределах своих полномочий по устранению выявленных нарушений.

Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, мер по обеспечению соответствия приказов, положений, руководств, наставлений, инструкций, уставов и иных правовых актов (далее — акты) Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Некоторые авторы, например Е.М. Казимиров, А.Н. Бралюк, рассматривают осуществление правовой экспертизы в форме юридического контроля⁶². Однако юридическая (правовая) экспертиза — это всего лишь одна из составных частей юридического контроля.

Понятия «правовая экспертиза» и «юридическая экспертиза» фактически тождественны и могут рассматриваться как синонимы.

Юридическая (правовая) экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, опубликования на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, а также оценке соответствия акта требованиям юридической техники (в том числе наличие необходимых реквизитов).

Не проводится юридическая (правовая) экспертиза отмененных или признанных утратившими силу актов.

При проведении юридической (правовой) экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г. № 8. Согласно указанному постановлению «суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части».

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права.

В ряде случаев проведение юридической (правовой) экспертизы связано с изучением порядка принятия актов, предусмотренного федеральным и (или) региональным законодательством. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы и т. п. Например, ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; а также материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 182) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.

Оценку соблюдения порядка принятия актов при проведении юридической (правовой) экспертизы давать не рекомендуется.

При поступлении акта, вносящего изменение (дополнение) в ранее принятый акт, рекомендуется проводить юридическую (правовую) экспертизу измененного (дополненного) акта и составлять экспертное заключение на измененный (дополненный) акт.

Если акт, вносящий изменение (дополнение) в ранее принятый акт, устанавливает также новые нормы или вносит изменения (дополнения) в большое количество актов, возможно составление экспертного заключения на акт о внесении изменений (дополнений).

При проведении юридической (правовой) экспертизы актов, признающих утратившими силу другие акты, рекомендуется оценивать компетенцию принявшего их органа, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены акта.

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической (правовой) экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

Соблюдение правил юридической техники при подготовке правового акта и в ходе юридической (правовой) экспертизы. В ходе юридической (правовой) экспертизы рекомендуется оценить соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т. е. наличие набора реквизитов, структуру, правильность использования юридической терминологии.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:

— форма акта;

— наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

— название акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;

— дата и место принятия и (или) подписания акта;

— номер акта;

— полное наименование должности лица, подписавшего акт;

— источник официального опубликования;

— дата (срок) вступления в силу.

При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее:

— употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

— имеют ли термины общепризнанное значение;

— обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Для повышения эффективности работы по проведению юридической (правовой) экспертизы желательно проведение регулярного анализа выявляемых нарушений федерального законодательства, допускаемых при принятии правовых актов, в целях определения наиболее типичных.

Признаки несоответствия правового акта федеральному закону:

— отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

— принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;

— неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;

— принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;

— нарушение порядка принятия правового акта;

— иные признаки.

Повторная юридическая (правовая) экспертиза проводится в следующих случаях:

— принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому рассматриваемым актом;

— есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено.

Рекомендации по подготовке экспертного заключения. По результатам проведения юридической (правовой) экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение. При направлении заключения в орган, принявший акт, сопроводительное письмо не готовится.

В экспертном заключении отражаются следующие сведения:

— реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

— повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение Президента и Правительства Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, прокурора, иных органов, а также если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству и др.);

— предмет регулирования и его соответствие сфере ведения, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

— состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

— оценка компетенции принявшего акт органа военного управления Российской Федерации;

— соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

— соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

При формулировании замечаний к акту их рекомендуется увязывать с конкретным поводом рассмотрения акта.

При составлении экспертного заключения о соответствии акта федеральному законодательству вывод рекомендуется аргументировать. В том случае, если в акт внесены изменения (дополнения), направленные на устранение выявленных нарушений, рекомендуется отразить это в экспертном заключении.

При составлении заключения о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.

При описании норм акта рекомендуется указывать:

1) положение (подпункт, пункт, абзац, часть статьи, статья, часть, раздел) акта органа военного управления Российской Федерации, противоречащее федеральному законодательству, а также его содержание;

2) нарушенные положения федерального законодательства (подпункт, пункт, абзац, часть статьи, статья, часть, раздел Конституции Российской Федерации, федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти Российской Федерации) и изложение их содержания.

Не рекомендуется ограничиваться указанием одних лишь номеров рассматриваемых положений нормативных актов, например: «пункт __ статьи __ проекта приказа министра обороны Российской Федерации противоречит статье _ Федерального закона «___»».

Если вывод о несоответствии нормы акта федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, аргументируется несколькими логически взаимосвязанными федеральными нормами, необходимо четко указать, каким именно из них противоречит норма акта указанного органа.

При составлении заключения по результатам повторной (дополнительной) юридической (правовой) экспертизы указываются только те положения, которые изменяются или дополняются.

Образец

Полное наименование адресата

Экспертное заключение на _______________________________________________________

(указываются вид, дата принятия (подписания),

_______________________________________________________

номер и полное наименование акта)

Управление (федеральное управление, главное управление, отдел) (указывается полное наименование органа, проводившего экспертизу) на основании Положения о …, утвержденного приказом … от __________ № __________ (указывается полное наименование приказа, утверждающее Положение о соответствующем органе), провело юридическую (правовую) экспертизу (указываются вид, дата принятия, реквизиты и полное наименование акта).

­­­­­­­­­­­­____________________________________________________________________

(содержание экспертного заключения)

Предлагаем привести указанные положения проекта нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством. Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения. (Указывается в случае выявления норм, не соответствующих Конституции Российской Федерации или федеральным законам.)

Должность

Воинское звание

Инициал имени и фамилия