- •Раздел I. Концептуальные основы внешней политики
- •Раздел II. Основные направления внешней политики
- •Раздел III. Основные проблемы внешней политики России
- •Введение
- •Раздел I. Концептуальные основы внешней политики
- •Общая характеристика состояния международной среды
- •2.Упадок международной системы и глобального управления
- •2.1.Основы Вестфальского мира
- •2.2.От Вестфалии до Ялты: эволюция, расцвет и упадок Вестфальской системы
- •2.3.Блеск и нищета однополярного мира
- •2.4.Крушение «однополярной полицентричности»
- •2.5.Кратковременная коалиция
- •2.6. Почему Америка – не империя
- •2.7.Окончательный упадок Вестфальской системы: что дальше?
- •3.Кризис прежней системы безопасности
- •3.1. Рост региональной и глобальной нестабильности
- •3.2.Вызовы и угрозы в краткосрочной перспективе
- •3.3.Вызовы и угрозы к 2020 году
- •3.4.Сценарии развития мира в прогнозах американского разведсообщества
- •3.5. Выводы и рекомендации для российской политики
- •4. Россия в тисках глобализации
- •4.1.Западня глобального мира
- •4.2.Битва идентичностей
- •4.3.Россия как «слоеный пирог»
- •4.4.Идентичность и ценности
- •4.5.Императив модернизации
- •4.6.Соблазн особого пути
- •4.7. Традиция и Современность: поиски синтеза
- •5. Роль и место России в современном мире
- •5.1.Внешнеполитическое наследие 2000-2008 годов
- •5.2.Причины кризиса
- •5.3.Прогноз для России: оптимистический сценарий
- •5.4. Россия в формирующемся новом мировом порядке
- •6. Ресурсы внешней политики
- •7. Основные внешнеполитические интересы России
- •7.1.Внешнеполитические интересы России: глобальное измерение
- •7.2.Основные внешнеполитические интересы России
- •8. Механизм принятия внешнеполитических решений
- •8.1.Что такое эффективный механизм внешней политики?
- •8.2. Успешный опыт: Совет национальной безопасности сша
- •8.3. Как дело обстоит в России
- •8.3.Наследие 2000-2008 годов
- •8.4. Что необходимо предпринять?
- •8.5. Алгоритм принятия решений
- •8.6.Необходимо стратегическое планирование
- •8.8. Нужен капитальный ремонт
- •Раздел II. Основные направления внешней политики
- •9. Союзники, партнеры, оппоненты
- •10. Россия и постсоветское пространство
- •11. Диаспоральная политика России
- •12. Россия в Большой Европе
- •12.1. Европейский вектор: неизбежность и пределы
- •12.2.Национальная модернизация и взаимодействие с Европейским Союзом
- •12.3. Отношения Россия-ес: необходим стратегический прорыв
- •12.4. Калининград как проблема российско-европейского партнерства
- •13. Российско-американские отношения
- •13.1. О «разрыве ценностей» между Россией и Америкой
- •13.2. Несостоявшийся союз
- •13.3. Экскурс в недавнее прошлое
- •13.4. Что такое партнерские отношения
- •13.5. Партнерство пока невозможно
- •13.6. Россия – по-прежнему проблема
- •13.7. Общие интересы
- •13.8. В чем интересы не совпадают?
- •13.9. Взаимодействие по ключевым направлениям
- •13.10. Пора делать выбор
- •13.12. Факторы сближения и факторы противодействия
- •14. Россия в атр: основы региональной стратегии
- •14.1. Современная обстановка в атр
- •14.2. Положение России в регионе: военное, политическое и экономическое измерения
- •14.3. Основные региональные акторы и перспективы отношений с ними России
- •14.4. Приоритеты национальных интересов России в атр (возможные элементы региональной доктрины)
- •14.5. Евразийский проект для России
- •Раздел III. Основные проблемы внешней политики России
- •15. Противодействие транснациональному терроризму
- •15.1. Каковы достижения?
- •15.2. Современный терроризм и его истоки
- •15.3. Возможные сценарии и их последствия
- •15.4. Политика России
- •15.5. Иракский капкан
- •15.6. Что же дальше?
- •15.7. О некоторых первоочередных шагах по противодействию транснациональному терроризму. Общие принципы
- •О создании сил быстрого реагирования в ес и нато
- •О предупреждении ядерного терроризма
- •О борьбе с химически и биологическим терроризмом
- •О сотрудничестве в сфере внутренних дел и правосудия
- •Россия и мировой ислам
- •16.1. Реванш за унижение
- •16.2. Тоталитарная идеология нового поколения
- •16.3. Искаженный образ
- •16.4. Нищета политического ислама
- •16.5. Какая политика нужна России?
- •17. Нераспространение ому и ракетного оружия
- •17.1.Упадок режима ядерного нераспространения
- •17.2. «Активные» и «пассивные» меры
- •17.3. Дипломатия и военная сила
- •17.4. Магистральные направления совместной работы
- •17.5. Меры по укреплению режима ядерного нераспространения
- •18. Ядерное сдерживание
- •18.1.Точка отсчета
- •18.2. Сближение подходов
- •18.3. О минимальном сдерживании
- •18.4. Сдерживание и нераспространение
- •18.5. Сдерживание и партнерство
- •18.6. Можно ли трансформировать сдерживание?
- •18.7. Доктрина «зазеркалья»
- •18.8. Можно ли выйти за пределы сдерживания?
- •19. Контроль над вооружениями
- •19.1 Сокращение ядерных вооружений и ядерное разоружение
- •19.2. Разоружение: требуется новый подход
- •19.3. Приоритеты сша
- •19.4. Российские национальные приоритеты
- •19.5. Договор овсе и региональная стабильность
- •19.6. Контроль над вооружениями и фактор военной силы
- •19.7. От сверхвооруженности к военно-стратегической стабильности
- •20. Россия в структурах международной безопасности
- •20.1. Россия и оон
- •Кризис оон и ее институтов
- •Необходимость реформы
- •Дилемма России
- •Генеральный секретарь и Генеральная Ассамблея оон
- •Совет Безопасности оон
- •Операции по поддержанию мира
- •Кто заинтересован в реформе оон
- •20.2. «Группа восьми»
- •20.3. Россия и нато
- •20.3. Россия и обсе
- •20.4. Организация Договора о коллективной безопасности (одкб)
- •20.5. Перспективы Шанхайской организации сотрудничества (шос)
- •Вместо заключения Россия на пути к мировому лидерству
- •Приложения
- •Обзор официальных внешнеполитических документов
- •1.Правовая база механизма принятия внешнеполитических решений
- •2.Концептуальная база внешней политики Российской Федерации
- •О механизме принятия внешнеполитических решений
- •1.О действовавшем порядке принятия внешнеполитических решений в России, 1905–1917 гг.
- •2.Об опыте координации в ссср деятельности государства по международным аспектам безопасности
- •3.О зарубежном опыте по координации государством международной деятельности
- •4.Из воспоминаний участников процесса принятия внешнеполитических решений
- •Историческая Россия: комментарий229
8.5. Алгоритм принятия решений
Что касается алгоритма принятия решений в сфере внешней политики, то он будет, видимо, состоять из ряда блоков: постановка задач, стратегических и тактических; экономические расчеты; выработка политического курса; оценка программ, концепций; организация сбора данных; оценка данных; выбор вариантов решения; контроль промежуточных результатов; переоценка, редакция формулировок, уточнение решений на основании данных промежуточного контроля; оценка результатов; ответственность.
На самом деле, конечно, это должен быть не один универсальный алгоритм выработки внешней политики, а целый пакет алгоритмов. Алгоритм выработки концептуальных стратегических планов, алгоритм достижения тактических целей, алгоритм оперативного, срочного реагирования на изменение ситуации, алгоритм политических действий в чрезвычайных ситуациях, алгоритм финансового планирования, алгоритм контроля, алгоритм подведения итогов и возложения ответственности и т. д.
Такая модель функционирования координационного механизма, в частности через выработку обновляемых директив, принята и апробирована в международной практике. Ее внедрение в России позволит относительно быстро восстановить управляемость процессом принятия и выполнения внешнеполитических решений, координированность деятельности различных ведомств, а также начать процесс восстановления государственной дисциплины в этих сферах. В частности, в сфере внешнеполитической деятельности без ведома или разрешения Президента РФ как руководителя внешней политики России или без полномочий Министерства иностранных дел Российской Федерации должностные лица, состоящие на федеральной государственной службе, были бы не вправе:
выступать с официальными заявлениями по внешнеполитическим вопросам;
совершать официальные визиты в другие государства и встречаться с представителями международных организаций;
принимать в Российской Федерации официальные делегации других государств или международных организаций;
вести переговоры с представителями других государств или международных организаций по вопросам, относящимся к внешней политике.
За нарушение названных выше ограничений должностные лица государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сотрудники Администрации Президента РФ подлежали бы освобождению от занимаемой должности; должностные лица, представляющие государственные органы законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отстранялись бы Президентом РФ от участия в процессе подготовки, принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международной деятельности РФ.
Для усиления интеллектуального обеспечения принимаемых решений, укрепления связей с научными и экспертными кругами целесообразно было бы предусмотреть создание научно-экспертных комиссий, состоящих из независимых экспертов.
8.6.Необходимо стратегическое планирование
Никакой реалистичный и рассчитанный на успех политический курс не может быть избран и последовательно осуществлен без предварительной оценки ресурсов и просчета возможных вариантов действий, оценки положительных и отрицательных последствий тех или иных акций, их взаимосвязи с возможными, вероятными или иными предсказуемыми событиями и, наконец, просчета их последовательности во времени. Именно к этому в конечном итоге и сводится суть стратегического планирования.
Нужно, однако, всегда иметь в виду, что такое планирование различается в зависимости от уровня поставленных перед ним задач и, соответственно, обычно и осуществляется на различных управленческих уровнях. В том что касается внешней и военной политики, высший уровень стратегического планирования должен предусматривать систематическую разработку и уточнение стратегии развития страны и обеспечения национальной безопасности, определение соответствующих целей, средств и ресурсов их достижения. Разумеется, такой уровень стратегического планирования может осуществляться только на высшем эшелоне политической власти.
Следующий уровень стратегического планирования подразумевает диверсификацию и специализацию принятых решений, выработку тех или иных конкретных политических акций и прогнозирование их средне- и долгосрочных последствий. Эта работа осуществляется на следующем административном уровне – федеральных министерств и ведомств. Сказанное совсем не исключает и даже скорее предполагает, что при разработке стратегических планов министерства и ведомства постараются инкорпорировать в них прогнозы и предложения своих звеньев, занимающихся стратегическим планированием. С тем, чтобы максимально учесть существующие мнения, им должна быть предоставлена соответствующая организационная возможность.
Существуют, как минимум, два возможных варианта выработки конечного продукта процесса стратегического планирования. Первый из них предусматривает, что в результате работы планирующего органа (о нем чуть ниже), вырабатывается некий единый, приемлемый для всех участников процесса курс, который и рекомендуется от имени этого органа лицам, ответственным за принятие решений. Положительной стороной такого подхода является то, что такая рекомендация получает поддержку всех заинтересованных государственных структур. Но, с другой стороны, чтобы добиться такого единодушия, требуется серия межведомственных компромиссов, в результате которых может быть предложен не самый оптимальный вариант решения и без альтернативы.
Другой вариант, который успешно использовали некоторые президенты США, предусматривает с самого начала работы планирующего органа подготовку двух, трех и более альтернативных вариантов действий с детальным просчетом требуемых ресурсов и всех их возможных последствий. В этом случае у лица или органа, принимающего решение, существует выбор, который должен быть им сделан. Предлагаемые решения могут быть весьма различными, возможно, даже противоположными, но, по мнению их авторов, оптимальными. Выбор зависит от политического опыта и интуиции лица, принимающего решение. Поскольку формирование альтернатив является необходимым элементом принятия решений, различие между охарактеризованными вариантами сводится, в сущности, к тому, на каком уровне осуществляется их сопоставление и выбор окончательного решения.
В организационном плане процесс стратегического планирования может быть осуществлен различными методами в зависимости от его направлений и уровня потребителя его результатов. Если предусматривается, что таким потребителем станет Президент РФ, а сам процесс будет охватывать не только вопросы внешней безопасности, но все стороны жизни страны, по-видимому, наиболее целесообразным решением стало бы создание соответствующего подразделения в Администрации Президента РФ. Например, группы стратегического планирования, состоящей из специалистов в различных областях, и осуществляющей координацию деятельности этого органа с аналитическими службами иных властных структур. Если же будет принято решение о внедрении стратегического планирования на высшем уровне только в области национальной безопасности, возможно, имеет смысл присмотреться к опыту США, где эта функция возложена непосредственно на Совет национальной безопасности. Такую работу могла бы осуществлять созданная специально для выполнения этой задачи межведомственная группа из высококвалифицированных и авторитетных специалистов, в том числе, возможно, и независимых экспертов.
Порядок функционирования описанного механизма в кратком изложении выглядел бы следующим образом:
на основании развернутых на постоянной основе научных исследований и экспертных оценок осуществляется анализ интересов объектов обеспечения безопасности личности, общества и государства; конкретизация на данный момент жизненно важных интересов (с учетом неизбежного противоречия интересов объектов обеспечения безопасности – разных социальных групп, общественных организаций, государственных структур и т. д.);
вырабатываются рекомендации по основным направлениям деятельности государства в интересах обеспечения безопасности во всех сферах жизнедеятельности;
результаты исследований в сжатом виде излагаются и тем самым авторизуются в ежегодных посланиях Президента РФ и регулярных посланиях по национальной безопасности (с периодичностью раз в 4 года) Президента РФ Федеральному Собранию РФ; в последних излагается политика национальной безопасности на очередной президентский срок;
в каждой сфере безопасности вырабатываются отдельные направления политики национальной безопасности (экономической, информационной, экологической и т. д. безопасности);
разрабатываются долгосрочные и среднесрочные программы и планы, четко привязанные к целям и обеспечивающим ресурсам, или вносятся изменения в ранее принятые программы и планы. Необходимость внесения таких изменений очевидна: меняются внешние условия, финансовые возможности, внутриполитическая обстановка. Предложения по корректировке планов и программ вырабатываются в ходе формирования Федерального бюджета на очередной год.
Таким образом, оперативная цикличность всего процесса привязывается к ежегодному Посланию Президента Федеральному Собранию, а концептуальная – к Посланию по национальной безопасности Президента Федеральному Собранию на предстоящие четыре года.
Значительная часть в организации всего этого алгоритма принадлежит межведомственным комиссиям. Именно через них должна осуществляться трансформация концептуальных положений в конкретные пункты программ и планов и выработка предложений по их корректировке.
Этот алгоритм закладывает фундамент эффективного государственного управления процессами обеспечения национальной безопасности, управления страной в целом на демократической и строго научной основе. Он позволяет использовать весь положительный как отечественный (в том числе и советский), так и зарубежный опыт государственного планирования и управления. Речь идет о программно-целевом планировании, которое в наибольшей степени применялось в СССР в сфере военного строительства, а затем было взято на вооружение странами Запада, в том числе США. Это сфера, за которую в полной мере несет ответственность государство, так как это одна из наиболее затратных сфер, в которой и недостаток финансовых ресурсов, и их избыток опасны в равной степени. Избыточное финансирование угрожает экономической безопасности государства, а недостаточное – военной безопасности, суверенитету, государственной целостности. Именно в военной сфере США внедрили этот советский метод планирования. Россия же по непонятным причинам от него отказалась.
Принятие специального закона о порядке подготовки, принятия и выполнения решений в сфере международной деятельности назрело уже давно. Исторический опыт и России, и других стран показал: без соответствующего эффективного механизма при Президенте не может быть и эффективной внешней политики. Страна, не имеющая такого механизма, обречена на то, чтобы постоянно проигрывать другим государствам.
Поэтому всем участникам международной деятельности России следовало бы сегодня пожертвовать и личными амбициями, и узковедомственными соображениями для того, чтобы обеспечить принятие закона о таком механизме и тем самым сделать еще один крупный шаг в укреплении российской государственности. Естественно, в соответствии с нашей Конституцией, с конституционными полномочиями Президента, и при координирующей роли Министерства иностранных дел. Во всяком случае, вопрос о механизме выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений должен быть частью общенациональной дискуссии о новой Внешнеполитической стратегии и о внешней политике в целом. Нет сомнений в том, что если такая дискуссия начнется на уровне законодательной и исполнительной власти и в экспертном сообществе, это будет лишь на пользу нашей внешней политике.