2. Цели и объекты оценки воздействия на окружающую среду

Цели оценки воздействия на окружающую среду определены Положением об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г. В соответствии с п. 1.2 Положения оценка организуется и проводится с целью выявления и принятия необходимых мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности.

Выявление, а точнее выработка, и принятие необходимых мер по предотвращению неприемлемых для окружающей среды и общества последствий реализации планируемой экологически вредной деятельности – одно из наиболее важных положений в механизме ОВОС. Но необходимо обратить внимание и на то, что сформулированная таким образом цель выглядит неконкретно, так как не несет определенной юридической нагрузки – Положение не предусматривает юридического критерия или критериев для оценки и определения адекватности предусматриваемых мер.

С правовой точки зрения, наиболее приемлемым и определенным критерием обоснованности, допустимости и адекватности этих мер может быть соответствие требованиям российского экологического законодательства, а в общем – их выполнение. Конкретно – в зависимости от сути того или иного проекта – это означает возможность соблюдения на основе предусмотренных мер прежде всего нормативов качества окружающей среды, требований, касающиxcя правового режима особо охраняемых природных территорий (что весьма актуально, к примеру в отношении проекта строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали Санкт-Петербург – Москва) и др.

Исходя из целей проведения ОВОС, важно определить объекты, в отношении которых она должна проводиться. Очевидно, что общество заинтересовано в предупреждении любого экологического вреда и можно говорить о необходимости ОВОС любой планируемой экологически вредной деятельности. Но как показывает практика, такая оценка – трудоемкая и дорогостоящая процедура, требующая обширного комплекса исследований и расчетов. В отношении некоторых объектов, незначительно опасных для окружающей среды, проводить полномасштабную ОВОС и экологически, и экономически нецелесообразно. Выполнения учета экологических требований в таких случаях можно добиться в рамках более простой процедуры.

Имеется обширный перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, экологически весьма опасных для окружающей среды. В отношении таких объектов должна в обязательном порядке проводиться полная оценка воздействия на окружающую среду.

В соответствии с Положением ОВОС организуется и проводится при подготовке следующих видов документации:

а) концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития;

б) схем комплексного использования и охраны природных ресурсов;

в) градостроительной документации (генеральных планов городов, проектов и схем детальной планировки);

г) документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ;

д) предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и/или иных объектов и комплексов.

Одновременно в Приложении к Положению об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации дан «Перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых оценка воздействия на окружающую среду проводится в обязательном порядке». Перечень включает 33 вида или объекта хозяйственной и иной деятельности. Сюда, в частности, входят предприятия по добыче нефти, природного газа, тепловые электростанции и установки, предприятия химической промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы, аэропорты, аэродромы, метрополитены и др. Достоинством Перечня является то, что некоторые включенные в него виды объектов подлежат обязательной ОВОС в зависимости от их проектной мощности и иных характеристик (например, установки для производства чугуна и стали мощностью 1 млн. тонн в год, крупные склады для хранения 50 тыс. куб. метров и более нефтяных, нефтехимических и химических продуктов, нефте- и газопроводы с трубами диаметром 600 мм и более, крупные плотины высотой более 15 м). Во многих случаях оценке воздействия на окружающую среду подлежат объекты независимо от их мощности. Это – предприятия химической промышленности всех видов, звероводческие комплексы и др.

Представляется, что данный перечень будет корректироваться по ходу развития практики ОВОС. Во всяком случае необходимость в его доработке видится уже сейчас. Так, потребуют уточнения характеристики отдельных объектов, для которых обязательна ОВОС. Например, Положение содержит формулировки «крупные производства строительных материалов (цемент, стекло, известь, керамика)», «крупные установки для доменного и мартеновского производства» и др. Какие производства или установки считать крупными? Едва ли можно считать удовлетворительным решение о проведении ОВОС лишь в отношении крупных складов для хранения нефтяных, нефтехимических и химических продуктов. В соответствии с Перечнем крупными считаются склады для хранения 50 тыс. куб. метров и более химических и других продуктов. Такого подхода для идентификации «крупного» склада, думается, будет недостаточно, так как практически он не обеспечит достижения целей ОВОС как средства предупреждения экологического вреда. Склад может быть рассчитан на хранение 10 тыс. куб. метров химического вещества и менее, но чрезвычайно опасного для окружающей среды.

В самом Положении об оценке воздействия на окружающую среду говорится, что целесообразность проведения (или продолжения начатых работ) ОВОС для объектов и видов деятельности, не вошедших в Перечень обязательных, определяется органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Минприроды России. Данное уточнение весьма оправданно. Действительно, органы Минприроды вынуждены будут дифференцированно подходить к необходимости ОВОС объектов, не вошедших в Перечень, с учетом их характеристик и потенциальной опасности для окружающей среды. Но все-таки важно обратить внимание на изначальные дефекты Перечня.

Положение об оценке воздействия на окружающую среду не оговаривает, в рамках какой процедуры территориальные органы Минприроды будут принимать решение о целесообразности проведения ОВОС объекта, не включенного в Перечень. Вопрос в том, из каких источников они получат исходную информацию о планировании соответствующей деятельности, и о том, что она будет оказывать значительное воздействие на окружающую среду? Ответа на этот принципиальный процедурный правовой вопрос Положение не дает.

В качестве одного из возможных вариантов может быть предложен следующий. Если в процессе разработки проектов хозяйственной и иной деятельности, не предусмотренной в Перечне, будет выявлено значительное воздействие данной деятельности на окружающую среду, на заказчика данной деятельности должна быть возложена обязанность сообщить об этом в соответствующий территориальный орган Госкомэкологии России. Однако возникает сомнение в том, нужно ли этому органу обращаться в органы исполнительной власти, как это предусмотрено Положением об ОВОС, для определения целесообразности проведения оценки? Зачем органу Госкомэкологии, специально уполномоченному проводить, к примеру, государственную экологическую экспертизу, обременять орган исполнительной власти не специфической для него деятельностью? Представляется, что Госкомэкология или его территориальные органы вполне могли бы сами в соответствии со своей компетенцией принимать решение о необходимости проведения оценки воздействия такой деятельности на окружающую среду. Совершенно очевидно, что Госкомэкология и его органы должны обладать достаточными полномочиями (и не только в рассматриваемой сфере), чтобы нести ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды.