Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Открытые данные во взаимодействии государства и общества.docx
Скачиваний:
5
Добавлен:
10.06.2019
Размер:
570.35 Кб
Скачать

Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы концепции открытых данных

Поскольку целью настоящего исследования является оценка реализации потенциала использования открытых данных в русскоязычных СМИ, необходимо сначала исследовать понятийный аппарат данной области, изучить теоретические и нормативно-правовые основы концепции открытых данных, выявить их основные принципы, методы и инструменты, а также проанализировать подходы к определению открытых данных в России и исследовать их состояние. В первом параграфе данной главы будет рассмотрена история становления и нормативно-правовая база открытых данных, второй параграф будет посвящен изучению подходов к определению открытых данных в России и обзору их основных принципов. Актуальное состояние открытых данных в России будет рассмотрено в следующей главе.

1.1 История становления инициативы открытых данных и её нормативно-правовое регулирование в Российской Федерации

Несмотря на то, что началом истории открытых данных принято считать события, происходившие в середине и конце 2000-х годов, предпосылки к становлению системы открытых данных существовали задолго до этого.

Идея общего блага, применительно к информации, была теоретизирована еще до изобретения Интернета. Эссе “The Normative Structure of Science” Роберта Короля Мертона 13, одного из основателей социологии науки, в том числе затрагивает тему открытой науки и преимущества открытости информации как общественного блага. В этом эссе Мертон еще в 1942 году говорил о важности свободно доступных для всех результатов научных исследований. По его мнению, каждый ученый должен был внести вклад в «общий банк» и отказаться от прав интеллектуальной собственности, чтобы позволить науке двигаться вперед.

Исследователь открытой науки, открытого образования и открытых данных Ирина Радченко в своей статье «Использование открытых данных в научных исследованиях»14 говорит о том, что первые шаги к «формированию доступных массивов открытых данных» были сделаны еще в 50-х годах 20-го века. Тогда, в 1957-1958 гг. по всему миру проходил международный геофизический год (МГГ), в рамках которого повсеместно проводились геофизические исследования по единой методике, а также был сформирован Мировой центр данных, где хранились результаты всех мероприятий, проведенных в рамках МГГ.

Сам термин «открытые данные», однако, впервые был употреблен лишь в 1995 году в документе Американского научного агентства, где говорилось о необходимости раскрытия геофизических и экологических данных. Авторы документа продвигали идею полного и открытого обмена научной информацией между разными странами, необходимого для анализа и понимания глобальных явлений15.

При этом история развития принципов открытой информации, во многом положивших начало принципам открытых данных, началась только спустя целое десятилетие. В августе 2005 года Фонд Открытой Информации (“Open Knowledge Foundation”, сейчас ставший “Open Knowledge International”) опубликовал первую версию документа «Определение открытой информации», своеобразного манифеста, определяющего основные принципы открытой информации.

Согласно действующей версии этого документа произведение может называться открытым, если удовлетворяет следующим условиям:

Данное произведение доступно как единое целое, цена его воспроизведения не превышает разумную, предпочтительно бесплатное воспроизведение через Интернет;

Лицензия на распространение не запрещает участникам продавать произведение, при этом не требует гонораров или других взносов за такую продажу или распространение;

Лицензия не запрещает повторное использование произведения;

Произведение не подвержено технологическим ограничениям, то есть предоставляется в открытой, доступной для воспроизведения форме;

Условием для распространения или повторного использования может служить ссылка на участников и авторов произведения. Реализация этого условия не должна быть затруднена;

Условием лицензии может быть возможность распространения произведения в модифицированной форме, а также использования имени или версии, отличных от оригинального произведения;

Лицензия не дискриминирует какое-либо лицо или группу людей;

Лицензия не ограничивает использование произведения в какой-либо области или начинании;

Права на произведение применяются ко всем, кому распространяется это произведение;

Лицензия не является пакето-зависимой, то есть права на произведение не зависят от того, является ли произведение частью какого-либо пакета;

Лицензия произведения не ограничивает распространение других произведений, распространяющихся с данным произведением16.

Таким образом, согласно данному документу, произведение считается открытым, если любой человек может свободно получать к нему доступ, использовать и модифицировать его, как полностью, так и частично, а также делиться им для любых целей.

Современным же принципам открытых данных предстояло появиться еще спустя два года на встрече активистов Интернета. В декабре 2007 года они собрались в Севастополе, на севере Сан-Франциско, чтобы определить понятие открытых общественных данных и представить его кандидатам в президенты Соединенных Штатов Америки. Участники этой встречи были в основном из сферы разработки свободного программного обеспечения, а также различных Интернет-движений, которые положили основу многим компьютерным и Интернет инновациям на протяжении последних 15 лет, таким как, свободная энциклопедия Википедия или программное обеспечение “Apache”. В числе участников были также две значимые в развитии принципов открытости фигуры: Тим О’Райли и Лоуренс Лессиг. Первый из них более известен в среде технических специалистов: именно он является основателем многих компьютерных и Интернет-движений за свободное программирование, а также автором и популяризатором таких понятий как «открытый исходный код» и “Web 2.0”. Профессор права Стендфорского университета и американский общественный активист Лоуренс Лессиг, в свою очередь, больше всего известен в связи с борьбой за изменение законодательного авторского права в Интернет среде. Именно он является основателем некоммерческой организации “Creative Commons” и идейным вдохновителем движения за свободную информацию. Также среди участников этой встречи были активисты и предприниматели, которые уже в то время использовали государственные данные в своих проектах, – Адриан Головатый (один из разработчиков веб-фреймворка “Django”, основатель проекта “Chicago Crime”, использующего открытые данные о преступлениях в Чикаго17) и Том Штеинберг (основатель и директор британской международной неправительственной организации, разрабатывающей инструменты для гражданских технологий18). Одним из самых молодых участников встречи был Аарон Шварц, соавтор спецификации “RSS” и американский активист концепции открытой информации. Все вместе они создали принципы, которые сегодня позволяют нам определять и оценивать открытые данные.

Эти принципы включали в себя как основную идею и цель открытых данных, так и средства ее достижения. Основной целью, согласно Севастопольским принципам, считалось то, что государственные данные являются общим достоянием и должны им стать. В качестве средств достижения этой цели участники встречи особо отметили необходимость совместного использования этого общего блага. В первую очередь, это было вдохновлено практикой открытого исходного кода, построенной на открытости, соучастии и сотрудничестве.

Спустя год на основе принципов, подготовленных участниками Севастопольской встречи, президент США Барак Обама подписал три президентских меморандума19, главный из которых – «Прозрачность и открытое правительство» – стал основополагающим документом в отношении прозрачности государственных данных и открытого правительства. В меморандуме Обамы была четко сформулирована культура открытых источников, которые должны лежать в основе публичных действий. На основании этого документа культура открытых источников должна была заключаться в трёх основополагающих принципах: прозрачности, соучастия и сотрудничестве. «Моя администрация стремится создать беспрецедентный уровень открытости в правительстве. Мы будем работать вместе, чтобы обеспечить доверие общественности и создать систему прозрачности, публичного участия и совместной работы»20 - говорится в первых строках.

Параллельно становление института открытых государственных данных происходило и в России. Так, 24 ноября 2009 года были положены первые законодательные основы в этой области. Постановлением правительства «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» были утверждены:

– перечень информации о деятельности Правительства Российской Федерации, размещаемой в сети Интернет;

– требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет;

– перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет.

Этот документ обязывал федеральные органы исполнительной власти обеспечить размещение в сети Интернет следующих групп информации:

Общую информацию о федеральном органе исполнительной власти;

Информацию о нормотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти;

Информацию о текущей деятельности федерального органа исполнительной власти (в том числе планы и показатели деятельности, сведения о результатах реализации федеральных целевых программ, информация о размещении заказов на поставки товаров и услуг);

Статистическую информацию о деятельности федерального органа исполнительной власти;

Информацию о координационных и совещательных органах, образованных федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом;

Информацию о кадровом обеспечении федерального органа исполнительной власти;

Информацию о работе федерального органа исполнительной власти с обращениями граждан.

Именно это стало одним из первых шагов на пути к становлению концепции открытых государственных данных в России.

Спустя несколько лет, в апреле 2012 года, Россия начала процесс присоединения к одной из крупнейших международных инициатив в области открытых данных «Открытое правительство» (“Open Government Partnership”), что обусловливало необходимость более активной реализации мероприятий по выпуску и публикации наборов открытых данных. В связи с этим, в мае 2012 года Владимиром Путиным был подписан указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в котором, в частности, говорилось о необходимости «обеспечения повышения информационной открытости саморегулируемых организаций», и согласно которому Правительству Российской Федерации необходимо было в срок до 15 июля 2013 года обеспечить доступ «в сети «Интернет» к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти РФ»21.

Уже спустя несколько месяцев в рамках исполнения этого указа была подготовлена и одобрена «Концепция открытых данных» – первый в российском правовом поле официальный документ, регулирующий и регламентирующий принципы открытых данных.

В этом документе, в частности, впервые было дано официальное определение открытых данных. Согласно данной концепции, открытые данные – это «форма размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет» в виде массивов данных, организованных в формате, обеспечивающем их автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат) и на условиях ее свободного (бесплатного) использования».22

Основной целью размещения открытых данных, согласно данной концепции, является создание условий для получения максимального международного, политического, социального и экономического эффекта от их использования гражданами, бизнес сообществом и другими слоями общества. В этом же документе были изложены основные принципы открытых данных, которые будут рассмотрены в настоящем исследовании позже, а также спланирована организация деятельности по размещению информации в сети Интернет в форме открытых данных. Она была разделена на два этапа:

Пилотный этап: формирование перечня информации, подлежащей размещению в сети Интернет в форме открытых данных, на основе уже имеющихся полномочий в актах правительства, а также востребованности данных у потенциальных разработчиков сервисов; разработка методических рекомендаций по размещению информации в сети Интернет;

Основной этап: создание полноценной нормативной, технологической и организационной основы для размещения информации в сети Интернет; активное размещение открытых данных федеральными органами исполнительной власти; нормативное закрепление правовых аспектов использования открытых данных.23

Таким образом, именно этот документ стал фундаментом развития и определил дальнейшие шаги реализации концепции открытых данных в России. Выполнение мероприятий, запланированных в данном документе, в свою очередь, обусловило закрепление нормативно-правовой базы использования открытых данных в законодательстве РФ.

Всего через месяц, 7 июня 2013 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон Российской Федерации № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и Федеральный закон “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”». Именно в нем были описаны изменения, касающиеся открытых данных, которые необходимо было внести в нормативно-правовое поле.

Следующим важным шагом на пути популяризации открытых данных как в России, так и в других странах мира стал 39-й Саммит G8, проходивший в 2013 году в Северной Ирландии. Приоритеты сессии под председательством Великобритании были обозначены тремя «Т» – Transparency (прозрачность), Trade (торговля), Tax (налоги). Руководители действующих на тот момент стран-членов G8 говорили о необходимости деофшоризации компаний, расширении обмена информацией в налоговой сфере и новых международных стандартов в открытости. Следствием этого стало подписание одного из ключевых в истории развития открытых в России данных документа. Страны участницы 39-го саммита (Канада, Франция, Германия, Италия, Япония, Россия, Великобритания и США) подписали «Хартию открытых данных “большой восьмерки”» (“G8 Open Data Charter”), в которой признавалась важная роль открытых данных в целях содействия инновациям и прозрачности правительства, а также говорилось о необходимости соблюдения каждой страной пяти ключевых принципов открытых данных.

Этими принципами являлись:

Публикация открытых данных по умолчанию;

Обеспечение высокого качества и достаточного количества государственных данных;

Необходимость обеспечения пригодности данных для использования всеми;

Предоставление данных для улучшения управления;

Публикация данных, необходимых для инноваций.

Сам термин «государственные данные» используется в Хартии в самом широком смысле. Согласно этому документу, он может применяться в отношении данных, владельцами которых являются национальные, федеральные, местные или международные государственные органы либо государственный сектор в более широком смысле 24.

Также в «Хартии открытых данных “большой восьмерки”» определялись наиболее приоритетные наборы данных для каждой области общественной жизни, которые представлены в таблице 1.

Таблица 1. Данные, представляющие, согласно Хартии открытых данных G8, высокую ценность

Область

Примеры наборов данных

Бизнес/компании

Реестр компаний/организаций

Преступность и правосудие

Статистика преступности, безопасность

Наблюдение за поверхностью земли

Метеорологические данные/сведения о погоде, сельском хозяйстве, лесном хозяйстве, рыболовстве и охоте

Образование

Список школ, производительность школ, цифровые навыки

Энергетика и окружающая среда

Уровни загрязнения, потребление энергии

Финансы и контракты

Данные транзакций, данные о заключении договоров и тендеров, местный и национальный бюджет (планируемый и актуальный)

Геопространственные данные

Топография, почтовые индексы, национальные карты, локальные карты

Глобальное развитие

Предоставление помощи, продовольственная безопасность, добывающие отрасли промышленности, землепользование

Ответственность правительства и демократия

Контактные данные о правительстве, результаты выборов, законодательные акты и уставы, заработные платы (ставки), знаки признательности и подарки

Здравоохранение

Данные о выписанных рецептах, данные о производительности, результатах здравоохранительных программ

Наука и исследования

Данные о геномах, исследовательская и образовательная активность, результаты экспериментов

Статистика

Национальная статистика, результаты переписей населения, инфраструктура, благосостояние, профессиональные навыки

Социальная мобильность и благосостояние

Жилье, медицинское страхование и пособия по безработице

Транспорт и инфраструктура

Расписания общественного транспорта, точки доступа широкополосного входа

Таким образом, с момента начала присоединения России к одной из крупнейших международных инициатив в области открытых данных «Открытое правительство», до момента подписания «Хартии открытых данных “большой восьмерки”» в России уже была проделана значительная работа в направлении популяризации инициативы открытых данных:

– был проанализирован зарубежный опыт и наиболее успешные практики внедрения открытых данных;

– создан основополагающий документ, декларирующий принципы, цели и основные этапы реализации инициативы открытых данных;

– на сайтах государственных органов были созданы соответствующие разделы и опубликованы первые наборы открытых данных.

При этом, нельзя не отметить, что с развитием и популяризацией инициативы открытых данных в российском сегменте, необходимость совершенствования ее нормативно-правовой сферы встала еще более остро. Для реализации этой инициативы предстояло провести большую практическую работу, включая введение подзаконных актов, детально регулирующих развитие и популяризацию открытых данных в России.

Первым из них стал приказ Минкомсвязи России от 27 июня 2013 г. № 149 «Об утверждении Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования», который утверждает необходимость создания на сайте государственного органа отдельной страницы, для размещения открытых данных, регламентирует содержание этой страницы (реестр открытых данных, перечень наборов, наименования наборов в виде гиперссылок на сами наборы) и форматы наборов открытых данных (csv, xml), а также необходимость соответствия метаданных наборов спецификациям, утвержденным Министерством связи и массовых коммуникаций РФ25. В приказе декларируется, что информация в форме открытых данных должна размещаться на русском языке, храниться не менее 10 лет, предоставляться без регистрации и авторизации, быть доступной для автоматизированной обработки без предварительного изменения человеком.

Далее последовало распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных». Этот документ утверждает перечень открытых данных, необходимых для размещения федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов РФ в сети Интернет в форме открытых данных, а также обязывал федеральные органы исполнительной власти обеспечить размещение в сети Интернет информацию согласно соответствующим перечням, соблюдение сроков, достоверности и актуальности такой информации.

Следом предстояло внедрить инициативу открытости и в работу органов исполнительной власти. Эта концепция была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти», в ней же постановлялось, что «Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам, внедряют механизмы (инструменты) открытости», предусмотренные этой концепцией. Именно этот документ призван стать основой системного подхода к повышению уровня открытости федеральных органов исполнительной власти. В утвержденной концепции, в первую очередь, содержится система «стратегических ориентиров в области обеспечения открытости и прозрачности государственного управления, подотчетности и подконтрольности власти гражданскому обществу и формирования эффективного диалога федеральных органов исполнительной власти с гражданами»26, а также закрепляются основные принципы открытости для федеральных органов исполнительной власти, задачи и механизмы для их реализации.

При этом, для более продуктивного внедрения инициативы открытости в работу государственных органов и органов местного самоуправления необходимо было введение документа, который смог бы стать практическим руководством для публикации открытых данных. Этим документом стали Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления и технические требования к публикации открытых данных, версия 3.0 (утверждены протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого Правительства от 29 мая 2014 г. № 4). В этом документе дается общее понимание процедуры размещения открытых государственных данных, а также приведены подробные практические рекомендации в области публикации открытых данных (способы публикации открытых данных, порядок и требования к публикации наборов открытых данных).

Таким образом, на настоящий момент законодательное регулирование инициативы открытых данных осуществляется на основе следующих нормативно-правовых актов:

Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»: закрепляет статус информации в форме открытых данных как общедоступной информации, которая размещается в сети «Интернет» с учетом требований законодательства РФ; регулирует случаи, когда размещение такой информации должно быть прекращено (распространение сведений, составляющих государственную тайну, нарушение прав обладателей информации, нарушение прав субъектов персональных данных27;

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»: указывает, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должна предоставляться «неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети «Интернет» в форме открытых данных», а также оговаривает наличие случаев, при которых доступ к такой информации может быть предоставлен «исключительно пользователям информации, прошедшим авторизацию в единой системе идентификации и аутентификации»28; определяет ответственным за требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения открытых данных, «уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти»; регламентирует документы и органы, определяющие перечни открытых данных и порядок их размещения (ст. 14)29.

А также Подробно описанные в настоящем исследовании ранее:

Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных»;

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных»;

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти»;

Приказ Минкомсвязи России от 27 июня 2013 г. № 149 «Об утверждении Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования»;

Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления и технические требования к публикации открытых данных, версия 3.0 (утверждены протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого Правительства от 29 мая 2014 г. № 4).

Таким образом, хотя идеи о распространении информации как общественного блага возникали в научном дискурсе уже с середины прошлого столетия, активная работа по внедрению и популяризация концепций открытости информации и данных в государственных органах началась лишь десятилетие назад. Важность публикации и популяризации открытых данных признается правительствами многих прогрессивных стран, исключением из которых не стала и Россия. С момента начала внедрения концепции открытых данных в государственную работу в Российской Федерации была полностью сформирована нормативно-правовая база, регламентирующая принципы работы государственных органов с открытыми данными и обеспечивающая в полной мере системный подход к повышению открытости государственного управления. Анализ нормативно-правовой базы концепции открытых данных позволяет говорить о том, что открытые данные должны стать частью кампании по внедрению новых подходов в экономике и государственном управлении, поэтому их внедрение должно сопровождаться оптимизацией всей структуры взаимодействия государства и граждан. Открытые государственные данные, согласно актуальной правовой базе, являются открытыми по умолчанию, что исключает ограничение доступа к любым данным, не относящимся к особым категориям, доступ к которым ограничивает законодательство. Открытые государственные данные должны публиковаться для широкого пользования в максимальном объеме и качестве, что обуславливает форматы, периодичность и формы распространения открытых данных. Ответственными за публикацию и распространение открытых данных являются государственные органы и органы местного самоуправления.

Соседние файлы в предмете Журналистика