Глава 25. Общие положения об охране труда. Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Вводные положения

Охрана труда тесно и органически связана с контролем и надзором за соблюдением трудового законодательства. Эту связь можно опреде­лить в следующих основных аспектах. Во-первых, в историческом ас­пекте, так как контроль и надзор в качестве отдельного института вы­делились именно для обеспечения соблюдения законодательства по охране труда и соответственно после его появления. Во-вторых, в ак­сиологическом, так как законодательство об охране труда, как и все трудовое законодательство, становится собранием благих пожеланий в случае отсутствия эффективного контроля и надзора за их исполне­нием. Как писал Ф. Бланшар, Генеральный директор МБТ, в 1974— 1989 гг., «трудовое законодательство без инспекции — это упражне­ние в этике, но не обязательный элемент социальной дисциплины»¹. Его предшественник на посту Генерального директора МБТ в 1948— 1970 гг. Д. Морс выразился в том же духе: «Без такой инспекции трудо­вое законодательство является скорее теоретическим времяпровожде­нием, чем совокупностью обязательных социальных правил»². Вместе с тем институт охраны труда обеспечивает основополагающие права на жизнь и здоровье в процессе трудовой деятельности. В-третьих, струк­турно контроль за охраной труда, как и в целом контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства, осуществляют одни и те же органы и организации. Естественно, что контроль и надзор за охра­ной труда был и будет важнейшим направлением контроля и надзора в трудоправовой сфере. В этой связи выглядит вполне закономерным то, что традиционно в публикациях, посвященных охране труда, со­держался обширный раздел, посвященный надзору и контролю. Соот­ветственно, в публикациях о надзоре и контроле существенное место уделялось охране труда³. В 70-х годах ХХ в. некоторые ученые (А.А. Аб­рамова, С.А. Голощапов, А.В. Ярхо и др.) на уровне учебной литерату­ры относили нормы по надзору и контролю за соблюдением законода­тельства о труде к институту охраны труда¹. Некоторые современные авторы делают вывод о том, что в институт «охраны труда», помимо других, включается и подинститут «контроль и надзор за соблюдени­ем трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права»². Такой вывод кажется нам из­лишне категоричным, но органическая связь охраны труда с контролем и надзором за соблюдением трудового законодательства несомненна. Дополнительным аргументом в пользу данного положения является выделение среди иных непосредственно связанных с трудовыми отно­шений по надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодатель­ство по охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержа­щих нормы трудового права (ст. 1 ТК РФ). Все вышеизложенное по­зволило нам в рамках одной главы объединить общие положения об охране труда и контроль и надзор за соблюдением трудового законо­дательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Отметим, что отношения по охране труда входят в структуру слож­ного длящегося трудового отношения³. Как уже указывалось, согласно ст. 1 ТК РФ к непосредственно связанным с трудовыми относятся от­ношения по надзору и контролю (в том числе профсоюзному контро­лю) за соблюдением трудового законодательства (включая законода­тельство по охране труда). Такая конструкция кажется нам достаточно искусственной, так как объединяет государственный контроль и над­зор с профсоюзным контролем. В связи с терминологической неоп­ределенностью законодатель легализует профсоюзный контроль, что затрудняет формализацию контроля в сфере труда в контексте обще­теоретического разграничения надзора и контроля, о чем будет сказа­но далее. Это делает необходимым проведение анализа соотношения контроля и надзора в отраслевом аспекте. В то же время в советский период профсоюзы осуществляли функции контроля и надзора за со­блюдением трудового законодательства, в том числе в сфере охраны труда. Об этом мы уже писали в предыдущем разделе, посвященном рассмотрению проблем коллективного трудового права. Это позволи­ло нам только затронуть обозначенный сюжет в рамках данной главы, так как формально он относится к коллективному трудовому праву.