23.3. Профессиональные и образовательные стандарты: сравнительно-правовой анализ

Ранее мы уже писали об органической взаимосвязи права на обра­зование и права на профессиональное обучение. В Концепции модер­низации российского образования на период до 2010 г. (утв. Прика­зом Минобразования РФ от 11 февраля 2002 г. № 393) предусмотрено решение проблем профессионального образования путем разработки образовательных стандартов, согласующихся с современными ква­лификационными требованиями (профессиональными стандарта­ми), формирования заказа на подготовку специалистов, контрактной подготовки кадров и проведения кадровой политики с участием соци­альных партнеров¹. В этой связи рассмотрим самый важный, на наш взгляд, вопрос о правовом обеспечении корреляции образовательных и профессиональных стандартов.

Под образовательным стандартом следует понимать федеральные государственные образовательные стандарты. В соответствии с Зако­ном об образовании (ст. 7) в Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, представ­ляющие собой совокупность требований, обязательных при реали­зации основных образовательных программ начального общего, ос­новного общего, среднего (полного) общего, начального профессио­нального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государ­ственную аккредитацию. Соблюдение этих стандартов является осно­ванием государственной аккредитации профессионального учебного заведения и соответственно права выдавать диплом государственного образца. Для нас очевидна необходимость создания общенациональ­ной системы развития людских ресурсов и подготовки кадров. В этой системе должны быть скоординированы государственные стандар­ты базового образования и профессионального образования и обуче­ния, с одной стороны, и формы профессиональной подготовки, пере­подготовки, повышения квалификации на производстве - с другой. В последнем случае система производственного обучения, профессио­нальной подготовки должна охватываться всеми уровнями правово­го регулирования трудовых отношений (нормативным, коллективно- договорным, локальным и индивидуально-договорным). Новый этап в развитии законодательства о профессиональном обучении предпола­гает усиление образовательных элементов в содержании коллективных договоров (соглашений), индивидуальных трудовых договоров.

В свою очередь профессиональный стандарт — это нормативный документ, который устанавливает минимально необходимые требо­вания к профессиональному уровню работников с учетом обеспече­ния качества и производительности выполняемых работ в определен­ной отрасли. Он включает в себя наименование должностей и соот­ветствующие им квалификации и образовательные уровни, перечень должностных обязанностей, рассматриваемых с точки зрения навы­ков, знаний и умений. В настоящее время таким профессиональным стандартом являются Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденный Ми­нистерством труда, и ЕТКС (Единый квалификационный справоч­ник работ и профессий рабочих). Согласно ТК РФ эти справочники должны утверждаться Правительством РФ. По общему правилу они носят рекомендательный характер, обязательны только в случаях, ес­ли в соответствии с федеральным законом по определенным должно­стям, профессиям и специальностям предоставляются компенсации и льготы. Сложившуюся ситуацию с правовым обеспечением профес­сиональных стандартов вряд ли можно признать приемлемой в совре­менных условиях. Во-первых, отсутствует необходимая координация между образовательными и профессиональными стандартами. К при­меру, речь может идти о бакалаврах, различных дополнительных сис­темах профессионального обучения, которые не находят отражения в действующих профессиональных стандартах. Во-вторых, содержание профессиональных стандартов не отражает обновленных требований к профессиям и специальностям. В-третьих, юридическая сила про­фессиональных стандартов вызывает немало вопросов. Не претендуя на разрешение этой проблемы, позволим себе высказать ряд предло­жений, касающихся направлений (путей) ее решения.

1. Профессиональный стандарт в значительной мере должен опреде­лять содержание образовательных стандартов. Именно профессиональ­ные стандарты создают основу для разработки образовательных стандар­тов, учебных модулей профессионального образования и обучения. Они должны применяться при оценке качества подготовки специалистов, со­вершенствования системы профессионального образования и обучения в соответствии с потребностями рынка труда и работодателей. В этой свя­зи как образовательные, так и профессиональные стандарты целесооб­разно разрабатывать и принимать государству совместно с социальными партнерами (профсоюзами и союзами работодателей). На наш взгляд, это означает принятие профессиональных стандартов трехсторонней комис­сией по регулированию социально-трудовых отношений (ст. 35 прим. ТК РФ). Таким образом, профессиональные стандарты становятся социаль­но-партнерскими актами (источниками трудового права). Здесь следует отметить, что участие социальных партнеров в разработке и принятии об­разовательных и профессиональных стандартов является довольно рас­пространенной практикой во многих странах ЕС¹.

Средняя общеобразовательная школа в рыночной экономике при­звана закладывать основы профессиональной подготовки, она выпол­няет роль предпрофессиональной стадии формирования кадрового потенциала производства. Профессионально-квалификационные ха­рактеристики кадрового потенциала современного производства фор­мируются уже в средней общеобразовательной школе. Именно ей от­водится роль фундамента для дальнейшей профессиональной подго­товки молодежи, овладения современной профессией. Современный уровень развития науки, техники, производства предъявляет высокие требования к квалификации работников. Задача формирования совре­менной квалификации в рамках средней общеобразовательной шко­лы представляется западным специалистам маловыполнимой. Между тем школа призвана дать основу для овладения современной рабочей профессией. Несмотря на эту общую тенденцию, многие страны со­храняют специальную подготовку учеников школ либо к производст­венному ученичеству, либо дают первоначальную профессиональную подготовку. В последнем случае одновременно с аттестатом выдаются и свидетельства о профессиональной подготовке. Так, на долю выпу­скников профессиональных отделений школ в США и Японии при­ходится примерно около 30% нанятой на работу молодежи, что со­поставимо с ролью высших учебных заведений в обеспечении рынка новой рабочей силой¹. Во Франции единым типом средней общеобра­зовательной школы является колледж (10 лет обучения). В последние два года осуществляется деление на классический и предпрофессио- нальный профили, где начинают действовать механизмы социально- профессионального отбора. Окончившие секцию профессиональной подготовки могут продолжить учебу только в средних профессиональ­ных учебных заведениях.

Профессиональная подготовка как рабочих кадров, так и специа­листов в профессиональных учебных заведениях и на производстве (ученичество) в современных условиях характеризуется интеграцией потенциалов сфер образования и производства. Модернизация про­грамм профессионального обучения ориентирована на поиск форм, при которых максимально используется потенциал учебных заведе­ний, но и само производство активно включается в процесс обучения. В результате этих поисков получили развитие комбинированное про­изводственно-вузовское обучение. Оно носит самые различные назва­ния: «кооперированное», или «альтернативное», обучение, «сэндвич- курсы», «курсы слоеного пирога» и т.д. Речь идет о различных типах чередования теоретического обучения и труда. Например, в учебных заведениях по подготовке узкоспециализированных категорий инже­неров-технологов используются следующие схемы обучения, называе­мые в Великобритании «сэндвич-курсами»: 1) год работы — три года учебы - год работы; 2) два года учебы в колледже - год работы - год учебы; 3) чередование циклов «учеба - работа» по 6 месяцев¹.

2. Профессиональный стандарт как результат социального партнер­ства. Организация профессиональной подготовки и источники фи­нансирования строятся на началах социального партнерства. Яркий тому пример — немецкая модель дуальной системы профессиональной подготовки. Эта модель включает практическое обучение на производ­стве в системе ученичества и теоретическую подготовку в государст­венной профессиональной школе. Эта система стала результатом по­иска объединения интересов всех заинтересованных сторон учебного процесса: учащихся, работодателей, государства. Основные издержки на профессиональную подготовку на производстве несут работодате­ли. Большая часть этих средств идет на выплату стипендий ученикам, остальная - на организацию профессионального производственного обучения. Размеры стипендий учащимся устанавливаются при заклю­чении тарифных соглашений между предпринимателями и профсоюза­ми и фиксируются в коллективных договорах. Модель объединенного производственного обучения (ученичества) в США предусматривает участие в ее финансировании самих учащихся. Прежде всего учащие­ся и окончившие ранее курс обучения квалифицированные рабочие полностью оплачивают обучение за счет своей почасовой заработной платы посредством специальных отчислений в фонды производствен­ного обучения, создаваемые на партнерских началах предпринимате­лями и работниками под эгидой профсоюзов, и местные объединен­ные комитеты ученичества¹. Кроме того, в ряде промышленно развитых стран повышение эффективности государственных центров профпод­готовки решается, в частности, путем стимулирования конкуренции между ними и частными учебными заведениями. В некоторых странах проводятся эксперименты, направленные на приватизацию государ­ственных организаций профессиональной подготовки, а также на их объединения в корпорации. Так, в Швеции Агентство, ответственное за профессиональную подготовку в системе рынка труда, прошло не­сколько стадий реорганизации, цель которых - превратить централи­зованное агентство, находящееся на государственном финансирова­нии, в децентрализованное корпоративное предприятие, основанное на принципах самофинансирования. В 1993 г. было учреждено единое подведомственное государству корпоративное предприятие, находя­щееся на самофинансировании². Между тем во многих странах госу­дарство сохраняет за собой общее руководство и координацию деятель­ности государственных и частных школ, центров подготовки кадров, а также осуществляет подготовку кадров на государственном уровне (Германия, Италия, Испания, Индонезия и др.). Чаще всего эту сфе­ру курируют министерства труда¹.

Таким образом, профессиональное образование и обучение яв­ляются сферой деятельности социальных партнеров. В большинстве стран организации работодателей и профсоюзы активно участвуют в системе производственного обучения. Создаются совместные орга­ны, в рамках которых государство, профсоюзы и ассоциации работо­дателей сотрудничают по вопросам планирования, финансирования и организации профессионального обучения. Подобные структуры образуются и на уровне отраслей³.

В России правовой механизм социального партнерства в сфере про­фессионального образования и обучения находится в стадии станов­ления. Действующий ТК РФ устанавливает, что коллективные дого­воры и соглашения могут включать обязательства сторон по переобу­чению работников, обеспечению гарантиями и льготами работников, совмещающих работу с обучением (ст. 41 ТК РФ). В Генеральном со­глашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, об­щероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2008-2010 гг. предусматривается, что Стороны ставят в числе при­оритетных целей Соглашения проведение в предстоящий период со­циально-экономической политики, обеспечивающей право граждан на достойный труд, расширение возможностей профессионального и карьерного роста работников². Не только на федеральном, но и на уровне субъектов Федерации, муниципальных образований необходи­мо участие социальных партнеров при решении вопросов правового регулирования в сфере профессионального обучения³.

3. Профессиональный стандарт РФ должен учитывать концепцию непрерывного «пожизненного обучения» работника как с отрывом от производства, так и на рабочем месте. Международный опыт свиде­тельствует, что концепция пожизненного образования, широко во­шедшая в практику развития кадров в 70-е годы прошлого столетия, окончательно превратилась в его основу в 80-е и 90-е годы. Сегодня в каждой развитой стране создана и постоянно совершенствуется мо­дель «пожизненного» развития творческого потенциала национальных трудовых ресурсов. Эта политика возведена в ранг государственной, и подготовка необходимых кадров стала общим делом образователь­ных учреждений, работодателей и государства. Именно в таком клю­че следует рассматривать право работника на профессиональное обу­чение как субъективное право работника, которому корреспондирует обязанность государства и работодателя. Это особенно ярко прояви­лось в законодательстве Франции. Любой сотрудник, проработавший в фирме более двух лет, имеет право потребовать направления его на обучение продолжительностью от года до трех лет, причем финанси­рование обучения будет осуществляться за счет специального фонда. Этот фонд финансирования профессионального образования основан на обязательных отчислениях предприятий в размере от 0,25 до 1,5% от фонда заработной платы. В Кодексе труда Франции предусмотрен специальный отпуск для переобучения, призванный обеспечить лю­бому работнику на каждом этапе его трудовой деятельности возмож­ность приобретения новой специальности, учитывающей требования развивающегося производства. Этот отпуск, как правило, оплачивае­мый или частично оплачиваемый, реализуется работником по собст­венной инициативе в индивидуальном порядке. Французские юристы подчеркивают, что такого рода отпуск вводит в законодательство со­вершенно новое для наемных работников правомочие, которому соот­ветствуют конкретные обязанности, возложенные на работодателя¹.

В Испании система непрерывного профессионального обучения находится в ведении государства и социальных партнеров. Эта систе­ма включает Трехсторонний фонд по обучению и занятости, учреж­денный социальными партнерами (государство, профсоюзы и союзы работодателей). Средства, необходимые для деятельности этого фон­да, отчисляют работодатели (0,6% от фонда оплаты труда) и сами ра­ботники (0,1%). В рамках этой системы, начиная с 1993 г. заключают­ся трехсторонние соглашения по непрерывному профессиональному обучению между организациями работодателей, профсоюзами и пра­вительством. Эти соглашения содержат гарантии признания важности для социальных партнеров развития непрерывного обучения и вклю­чения вопросов непрерывного обучения в отраслевые коллективные договоры¹.

Во многих государствах Европы возрастает роль государства в обес­печении профессионального образования не только в форме органи­зации и финансирования государственной системы профессиональ­ного образования, но и в порядке косвенного стимулирования работ­ников и работодателей, обеспечивающих профессиональное обучение работников: образовательные ваучеры, гранты, льготные кредиты ра­ботникам и работодателям, целевые счета, льготное налогообложение доходов и др. Так, в Японии используются разнообразные программы государственных субсидий работодателям на проведение профессио­нальной подготовки персонала. Государственная помощь распростра­няется на сектор среднего и малого бизнеса, т.е. на предприятия с чис­лом занятых менее 300 человек². В Нидерландах реализуется проект индивидуальных счетов на профессиональное обучение. Этот счет по­полняется работодателем и вкладами самого работника и может быть израсходован исключительно в целях повышения квалификации ра­ботника. В странах ЕС система образовательных ваучеров распростра­няется и на обучение работающих.

С сожалением констатируем, что ТК РФ в этой части весьма од­носторонне регулирует отношения по профессиональной подготовке и повышению квалификации работников и ограничивается указани­ем на право работника получить профессиональное обучение в обра­зовательных подразделениях организации (работодателя) либо путем направления работника работодателем для получения соответствую­щего профессионального образования при необходимости в образова­тельные учреждения начального, среднего, высшего и дополнительно­го образования на условиях и в порядке, которые определяются кол­лективным договором, соглашениями, трудовым договором.

4. Наш национальный профессиональный стандарт следует ориенти­ровать на динамичность и гибкость содержания профессий и специально­стей. Изменения в содержании современных профессий и специаль­ностей в ряде случаев ведут к размыванию границ между ними, расши­ряется перечень требований, касающихся личных умений по той или иной должности, специальности (лидерские качества и т.п.).

С начала 80-х годов во многих европейских странах разрабатыва­ется и внедряется концепция обучения, основанного на компетенци­ях. С термином «профессиональная компетенция (компетентность)» связывается довольно емкое понятие, которое включает не только профессиональные способности и умения (трудовая функция в рам­ках профессии, специальности, квалификации), но и способность использовать ноу-хау, принимать самостоятельные решения в новых ситуациях при решении профессиональных проблем. В настоящее время обучение, основанное на компетенциях, получило широкое распространение в странах Европейского Союза¹. Перенос акцентов на понятие компетенции как наиболее значимого фактора обеспече­ния потребностей экономики потребует переосмысления традицион­ных институтов профессионального обучения работника и трудового договора, причем последнего - в ключе определения трудовой функ­ции работника.

МОТ проводит связь между непрерывным обучением, компетент­ностью и квалификацией. Так, непрерывное обучение охватывает всю учебную деятельность, предпринимаемую в течение всей жиз­ни для развития компетенции и квалификации работника. МОТ раз­граничивает понятия «компетентность» и «квалификация». Понятие «компетентность», по определению МОТ, охватывает знания, навыки и умения, применяемые и совершенствуемые в конкретных условиях. «Квалификация» связывается с официальным выражением профессио­нальных и специальных навыков работников, которые признаются на международном, национальном или отраслевом уровнях². В россий­ской интерпретации понятие «компетентность» по объему во многом будет совпадать с понятием «деловые качества» работника. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 17 марта 2004 г. № 2 «О при­менении судами Российской Федерации Трудового кодекса Россий­ской Федерации» разъяснил, что под деловыми качествами работника следует понимать способности физического лица выполнять опреде­ленную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессио­нально-квалификационных качеств, личных качеств работника (со­стояние здоровья, наличие определенного уровня образования, опыт работы по данной специальности, в данной отрасли и др.).

5. Профессиональный стандарт РФ должен быть ориентирован на международное образовательное пространство в условиях нарастаю­щей глобализации экономики и мобильности рабочей силы (миграцион­ных процессов). Право на профессиональное образование «выходит за рамки» национальных систем квалификации. Речь идет об интегра­ции, создании международного «образовательного пространства», со­поставимости уровней образования, квалификаций, дипломов и вза­имном признании государствами «квалификационных рамок». Здесь можно выделить несколько уровней: 1) акты ООН, МОТ; 2) между­народные региональные акты (СНГ, Совета Европы); 3) международ­ные договоры РФ.

1. международно-правовых стандартах права на профессиональ­ное обучение, установленных МОТ, мы уже вели речь выше. В рам­ках ЕС в 2002 г. была принята Декларация Европейской комиссии и министров образования европейских стран по развитию сотрудни­чества в области профессионального образования и обучения в Евро­пе, положившая начало так называемому Копенгагенскому процессу. В Декларации сформулированы задачи создания единого европейско­го пространства в области профессионального обучения, обеспечения прозрачности квалификаций, решения проблемы признания квали­фикаций и др.¹

Нельзя не упомянуть и о международных соглашениях в рамках СНГ. Ведь именно в рамках этой международной организации реше­ние проблем формирования единого образовательного пространства не стоит откладывать «в долгий ящик», пока бывшие союзные республики не столь значительно отдалились от своих общих корней организации профессионального образования в СССР. Речь идет о соглашениях о сотрудничестве в области образования (15 мая 1992 г.); о сотрудниче­стве по формированию единого (общего) образовательного простран­ства СНГ (17 января 1997 г.); о взаимном признании и эквивалентно­сти документов о среднем (общем) образовании, начальном профес­сиональном и среднем профессиональном образовании (15 сентября 2004 г.). Решением Совета глав правительств СНГ была утверждена Концепция развития образования взрослых в государствах СНГ (25 мая 2006 г.). Концепция предполагает по крайней мере два основных этапа реализации. Во-первых, это гармонизация национальных зако­нодательств государств СНГ в области образования. Во-вторых, необ­ходимо развитие организационно-управленческих механизмов меж­государственного сотрудничества в сфере образования, обеспечения непрерывности профессионального образования, признания квали­фикаций. В целях создания единого образовательного пространства в рамках Содружества Независимых Государств в качестве одного из необходимых мероприятий рассматривается также разработка и при­нятие модельного Образовательного кодекса государств — участников СНГ (п. 1.1 разд. 7 Межгосударственной программы реализации Кон­цепции формирования единого (общего) образовательного простран­ства СНГ¹). Проект Концепции модельного Образовательного кодекса для государств — участников СНГ был разработан в 1998 г.² и с учетом внесенных изменений снова одобрен в 2000 г.³ Одной из задач, решае­мых в ходе работы над Кодексом, должно стать установление единых (общих) основных положений в законодательстве в области образова­ния, обеспечивающих академическую и профессиональную мобиль­ность граждан в государствах — участниках СНГ (абз. 5 разд. 2 проекта Концепции). При этом сам модельный Образовательный кодекс опре­деляется как законодательный акт, содержащий в систематическом из­ложении нормы права, относящиеся к области образования, и являю­щийся единым (общим) для государств — участников СНГ, и носит ре­комендательный характер (абз. 1 разд. 3 проекта Концепции). Однако сам Кодекс на международном уровне до сих пор не принят.

Подведем итоги.

Профессиональный стандарт - это нормативный документ, кото­рый устанавливает минимально необходимые требования к профес­сиональному уровню работников с учетом обеспечения качества и про­изводительности выполняемых работ в определенной отрасли.

Профессиональный стандарт является базовой юридической ка­тегорией института профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации.

Профессиональный стандарт: а) определяет содержание образо­вательных стандартов (стандартов профессионального образования); б) является результатом социального партнерства; в) учитывает дина­мичное, гибкое содержание профессий, специальностей; г) обеспечи­вает реализацию концепции непрерывного образования; д) ориенти­рован на международное образовательное пространство.