В.И. Крутякова

Государственное управление

охраны окружающей природной

среды в Одесской области

Незамеченный юбилей

В июне этого года исполнилось 10 лет с момента принятия самого прогрессивного в Панъевропейском регионе соглашения об экологической демократии – Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Заключительный акт был подписан 25 июня 1998 года в датском городе Орхусе. Отсюда общепринятое название – Орхусская конвенция.

Украина ратифицировала конвенцию 6 июля 1999 г. (Закон № 832-XIV). Конвенция вступила в силу 31 октября 2001 г. После этого, в соответствии с предусмотренным регламентом представители стран-участниц конвенции собираются на совещания для обмена опытом по реализации требований конвенции. Таких совещаний было уже три. Последнее состоялось в июне 2008 г. в г. Риге. На нем присутствовало свыше 400 представителей из 40 стран-участниц конвенции. Это официальные представители министерств иностранных дел и охраны окружающей среды, лидеры общественных организаций.

Общественные организации выступают под эгидой Европейского ЭКО-форума. Это коалиция более 200 неправительственных общественных организаций (НПО), выступающих вместе в процессе "Окружающая среда в Европе" (ОСЕ).

На повестке дня Третьего Совещания Сторон было принято решение относительно несоблюдения конвенции несколькими Сторонами, о чем свидетельствовали выводы Комитета ЭКО-форума. На предыдущем совещании (Алматы, 2005) было названо три страны – нарушительницы: Украина, Казахстан и Туркменистан. На данном совещании было названо две – Украина и Туркменистан. Европейский ЭКО-форум настаивает на применении строгих мер к странам, не достигшим никакого прогресса в выполнении предыдущих решений относительно соблюдения конвенции.

Понятно, что такая ситуация чести Украине не делает. Понятно и то, что, поскольку речь идет о взаимодействии государственных и общественных структур, выдвигать обвинения исключительно в адрес государственных органов было бы не совсем корректно. Заметим сразу: вина государственных органов в этом есть, и немалая. Можно даже сказать, в чем именно. Так, положения Орхусской конвенции по-настоящему имплементированы лишь в четыре нормативных акта: в законы "Об охране окружающей природной среды", "О местном самоуправлении", "Об экологической экспертизе" и в Кодекс Украины об административных правонарушениях. Между тем, по оценкам специалистов, изменения следовало бы внести в десятки нормативных актов: в законы, подзаконные акты, ДБНы, СанПиНы и т.п. Есть и другие обстоятельства, помимо совершенствования нормативной базы. Суть в том, что отнюдь не безупречной выглядит и роль общественных организаций. Рассмотрим это на примерах нашего региона.

К величайшему сожалению, общественные организации у нас никак не могут (или не хотят) консолидироваться. Например, кому-то не нравится работа Общественного совета при Госуправлении. Выдвигаются предложения создать нечто подобное то ли при Госэкоинспекции охраны окружающей среды Северо-Западного региона Черного моря, то ли при Госэкоинспекции в Одесской области и т. п. И невдомек тем, кто такое предлагает, что предназначение Общественного совета при государственном органе изначально было вовсе не в том, чтобы создать некое подобие расширенного экологического клуба. Ибо в таких клубах (общественных организациях), поначалу собирающих единомышленников, со временем зреют конфликтные ситуации, внутренние разборки (увы, это норма жизни: люди там собираются активные). Согласно своему положению, Общественный совет призван координировать усилия в одном, главном, направлении – экологическом, независимо от политических и прочих убеждений. Но этой функции он не выполняет. Не потому ли материалов, поступающих в судебные органы от общественных организаций со ссылкой на Орхусскую конвенцию в нашем регионе практически нет (за 10 лет известно лишь два таких случая)!

Между тем, основания для таких обращений время от времени возникают.Так, на конференции обсуждалось два конкретных случая: загрязнение воздушной среды города в середине сентября (источник так и не был выявлен) и строительство автозаправочной станции в Херсонском сквере. Почему со стороны общественности материалы по этим фактам не направлены в суд?

Должностное положение автора настоящей публикации, по известным причинам, не позволяет далее развивать эту тему. Ясно одно: то , что положено общественности, должно общественностью и реализовываться.

Все это объясняет, почему 10-летний юбилей Орхусской конвенции так и остался почти незамеченным. Не было ни выступлений, ни интервью. Лишь -одна единственная конференция, да и то с опозданием на полгода. Все это говорит о том, что, по крайней мере, в Одесском регионе, это никого не интересует.

Н.П. Лошкарева

Одесская государственная научная

библиотека им. М. Горького

ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ – ОСНОВА ДЕМОКРАТИИ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ, ИХ ПРАВА ЖИТЬ В ЗДОРОВОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ

Чтобы оптимально взаимодействовать с окружающим миром, человеку необходимо иметь всестороннюю и объективную информацию о нем. Очевиден тот факт, что решение любых государственных или региональных проблем, в частности экологических задач, невозможно без надежной и оперативной информации.

Словосочетание «экологическая информация» вошло в обиход многих организаций, чья деятельность связана с вопросами состояния окружающей среды, ее охраны и т.п. Однако в эти слова может вкладываться различный смысл, что приводит к взаимному непониманию и проблемам. Поэтому необходимо зафиксировать определение информации вообще. Информация – это сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством; сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего- либо.

Относительно экологической информации следует воспользоваться определением, приведенным в «Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды». Конвенция определяет это понятие следующим образом : «Экологическая информация» означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:

а) состоянии элементов окружающей среды, таких как воздух, атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы и взаимодействие между этими элементами;

б) факторах, таких как вещества, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте «а», анализ затрат и результатов и экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;

в) состоянии здоровья и безопасности людей, условий жизни людей, о состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте «б» и [ 1 ].

Это определение отражает тот факт, что экологическая информация не сводится к «информации о состоянии окружающей среды», будь то сведения о концентрации в воздухе загрязняющих веществ или о численности популяции животных. На практике, анализ или решение экологических проблем невозможны без затрагивания их причин. Таковыми являются различные факторы воздействия, включая и антропогенные, в том числе хозяйственная деятельность человека. Кроме того, важны следствия таких проблем, к которым относится не только изменение состояния элементов окружающей среды, но и воздействие на здоровье населения, социально-культурную среду. Именно такие следствия определяют значимость, актуальность экологических проблем.

С этими предметными областями связана информация различной природы:

-сведения о наблюдаемых фактах и явлениях, а также о выводах и обобщениях, сделанных на основании множества факторов;

-информация о научных теориях, призванных объяснять факты и явления, а также описывать взаимосвязи между ними;

-информация о гипотезах, которые, в отличие от теорий, пока не подтверждены опытом в достаточной мере, а также информация о прогнозах, сделанных на основе тех или иных теорий;

-нормативные акты относительно осуществления различных видов

деятельности определенными способами или налагающие ограничения на конкретные виды деятельности;

- различные методические материалы, так же призванные служить руководством в осуществлении какой-либо деятельности, но не обладающие обязательностью нормативных документов.

Все эти типы информации имеют свои особенности, которые следует учитывать при работе с ними.

Согласно обсуждаемому определению, формы предоставления экологической информации понимаются максимально широко. Она может быть представлена в виде описательного текста, количественных данных, формул, схем или карт, фотографий, видео-и аудиоматериалов. Так же широко понимаются и носители экологической информации: книги, журналы, компакт- диски, видеокассеты, базы данных, сайты в Интернете и т.д. Протокол определения состава речной воды, газетная заметка о гибели рыбы в озере, материалы оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, фильм просветительского характера, статья об экономической эффективности атомных электростанций, официальный доклад о состоянии здоровья населения, нормативный документ, регламентирующий работу очистных сооружений – все это примеры материалов, содержащих экологическую информацию.

Единственное, чем можно дополнить или уточнить приведенное определение, – это метаинформация, «информация об информации» или, точнее, об источниках информации. Сведения такого рода важны для эффективного поиска и использования этих источников. Примерами метаинформации могут служить библиографии, каталоги библиотек, базы данных с адресами экспертов по определению проблем и т.п.

Понятие источника информации часто употребляется в двух разных смыслах. Во-первых, это книги, журналы, карты, электронные базы данных, другие материалы, т.е. то, что можно назвать «информационным продуктом.» Во-вторых, это организации, результатом работы которых является информация. Она может затем распространяться в виде источников информации в первом смысле, например, публикаций или баз данных, а также накапливается и храниться внутри организации и предоставляется в ответ на запросы. Содержание и структура всех этих материалов отражают цели и задачи данной организации, характерные для нее подходы к информационной работе, что и позволяет рассматривать организацию в целом как источник информации.

Только располагая всей необходимой информацией, общество, особенно общественность, может стать авторитетным партнером государственных органов и коммерческих компаний в процессе принятия решений. А от умело поставленной информационной работы напрямую зависит эффективность участия в принятии экологически значимых решений, возможность повлиять на эти решения.

Согласно Орхусской конвенции любой человек может требовать информацию без доказательств своей заинтересованности. Информацию может получить любой человек, независимо от того, является ли он гражданином или резидентом страны.

Экологическую информацию формируют многочисленные и разнообразные организации: законодательные, исполнительные органы власти и аналогичные органы в субъектах государства, которые издают различные нормативные акты, принимают планы и программы. Это службы соответствующих министерств и ведомств, которые ведут те или иные наблюдения за состоянием окружающей среды, здоровьем людей, а также за факторами воздействия на окружающую среду. Это прежде всего Министерство охраны окружающей среды, Минздрав. Факторами воздействия на окружающую среду являются загрязнители – промышленные, сельскохозяйственные и коммунальные предприятия, пользователи природных ресурсов, а также различные природные явления, которые оказывают воздействие на окружающую среду. Это многочисленные научно-исследовательские организации – институты, станции и пр., многие из которых решают вопросы, далекие от охраны окружающей среды, но по роду своей деятельности обязаны получать информацию о ее состоянии. В Украине существует сеть исследовательских институтов и организаций, которые занимаются вопросами состояния различных компонентов окружающей среды (воды, воздуха, литосферы, почв, животного и растительного мира) и здоровья населения, а также изучают динамику изменения этого состояния. Они также исследуют факторы, которые оказывают воздействие на состояние компонентов окружающей среды и механизмы такого воздействия.

Кроме того, сбором и анализом экологической информации занимаются проектировщики, поскольку без знания характеристик геологической среды невозможно спроектировать прочное сооружение. Ими анализируется состояние и других сред – почв, воды, биоты, поскольку новое строительство всегда оказывает негативное воздействие на окружающую среду, и следует заранее спрогнозировать степень этого воздействия. Проектные организации располагают и информацией о факторах воздействия на окружающую среду, связанных с проектируемым объектом. Эта же информация оказывается и в распоряжении заказчиков проектной документации – государственных организаций или коммерческих компаний.

Источниками экологической информации могут быть коммерческие организации, например, выполняющие измерения характеристик окружающей среды, разрабатывающие цифровые карты на основе геоинформационных систем и т.п.

Существуют международные организации, координирующие деятельность по охране окружающей среды. Под эгидой таких организаций действуют информационные системы, обеспечивающие анализ и хранение экологической информации, получаемой из различных источников, а также обмен ею в международном масштабе.

Наконец, общественные экологические организации во многих случаях выступают не только как потребители экологической информации, но и осуществляют ее сбор, анализ и распространение на профессиональном уровне. Такие организации могут служить источником экологической информации для своих коллег и другой заинтересованной аудитории.

Для того чтобы эффективно получать информацию из этих источников, важно иметь ясное представление о том, какой именно информацией располагают те или иные ведомства. Экологическая информация, относящаяся к одним и тем же объектам, накапливается в различных организациях. Может возникнуть вопрос: не дублирует ли информация одного ведомства информацию по тому же вопросу, накапливаемую в системе других государственных ведомств. Ответ на этот вопрос – и да, и нет. Да, потому что речь идет об одних и тех же объектах и, более того, одна организация может в значительной части использовать информацию, накапливаемую в другом ведомстве. Нет, потому что собственная информация, получаемая различными ведомствами, не идентична: организация ее сбора и анализа подчинена задачам и функциям каждого ведомства. Отличаются как характер информации (например, набор определяемых параметров), так и способы ее организации, а также каналы распространения. Потому, если необходимо собрать как можно больше сведений о состоянии того или иного объекта (например, с целью общего анализа ситуации), то необходимо обратиться сразу в несколько организаций, которые могут располагать требуемой информацией. Однако если нужны специфические сведения, то необходимая информация найдется не во всех ведомствах.

Государственные органы собирают информацию в основном для того, чтобы исполнять функции управления и контроля. Поэтому экологическая информация, содержащаяся в государственных органах, собрана, организована, проанализирована и оформлена в соответствии с их внутренними нуждами и требованиями, и возможность ее использования для других целей (в том числе населением и общественными организациями) ограничена не только наличием необходимых сведений, но и формами предоставления этой информации.

Право на доступ к экологической информации закреплено как Орхусской конвенцией, так, соответственно, и украинским законодательством. Однако в этой области часто возникают проблемы, не имеющие однозначных и простых решений. К примеру, несколько характерных ситуаций.

Если организация обратилась с запросом в официальные органы, и ей не ответили в течение месяца, организация вправе обратиться с жалобой в вышестоящий орган или в суд. Может быть получен ответ, не удовлетворивший авторов запроса. Ответ может носить формальный характер или просто содержать отказ в предоставлении запрошенной информации. Формулировка отказа может быть самой разной – от отсутствия нужной информации в организации-адресате запроса до ссылки на соображение государственной тайны [2].

Как и отсутствие ответа, отказ в предоставлении информации может быть обжалован в суде. Однако прежде всего следует проанализировать причины отказа и, с учетом этих причин, наметить порядок дальнейших действий. Далеко не всегда трудности, с которыми сталкивается общественность, вызваны стремлением держателя информации ограничить доступ к ней. Организация, в которую обратилась общественность, может действительно не располагать соответствующей информацией; запрос может быть сформулирован неточно или неконкретно и т. п. Действия в такой ситуации очевидны: например, уточнить формулировку запроса, направить запрос в другую организацию. Тем не менее, при попытках получения информации нередко возникают и более сложные проблемы. Ниже будут рассмотрены некоторые мотивировки отказа в предоставлении информации и возможные действия в этом случае.

Ссылка на соображения государственной или комерческой тайны - одна из частых мотивировок отказа в предоставлении информации. Согласно основным положенням законодательства, которые касаются ограничения доступа к информации, сведения “о состоянии экологии” не могут составлять государственную тайну. Отметим, что само решение об отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом может быть обжаловано в судебном порядке [2].

В соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 9 августа 1993 г. № 611 «О перечне сведений, не составляющих коммерческой тайны», коммерческую тайну не могут составлять: информация о загрязнении окружающей среды, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью, и о других нарушениях законодательства Украины, а также о размерах причиненного при этом ущерба.

Определенные проблемы нередко возникают в связи с понятием коммерческой тайны. Единственная статья Закона Украины «О предприятиях в Украине», определяющая это понятие, оказывается недостаточной для того, чтобы полностью избежать произвольной, расширенной трактовки. Действующее законодательство не дает исчерпывающего перечня сведений, которые можно отнести к категории коммерческой тайны. В соответствии со ст. 30, ч. 2 Закона Украины “О предприятиях в Украине” состав и объем сведений, составляющих коммерческую тайну, порядок их защиты отнесены к компетенции руководителя предприятия.

Более сложной оказывается ситуация, если запрошена не просто информация о состоянии окружающей среды, а конкретный документ. Кроме необходимой экологической информации, в нем могут содержаться также и сведения, отнесенные к категории информации с ограниченным доступом на законном основании. Наличие таких сведений может сделать недоступным для общественности весь документ.

Часто приходится сталкиваться с невозможностью ознакомления с содержанием экологического паспорта закрытого предприятия, технико- экономического обоснования намечаемой деятельности и другими подобными ситуациями.

В некоторых случаях эффективным здесь может оказаться компромиссный путь. Возможно, частичной выкопировки из запрошенного документа, заверенной официальным лицом, окажется достаточно для ответа на вопрос, интересующий общественность. Объем этой части может стать предметом обсуждения с держателем информации. Такой подход, конечно, имеет смысл лишь в том случае, если общественности необходима только часть информации, содержащейся в документе, причем часть, не относящаяся к информации с ограниченным доступом. Этот пример указывает на необходимость сформулировать в запросе, конкретно какую именно информацию предполагается получить.

Стоит затронуть еще одну серьезную проблему. В украинском законодательстве отсутствует специальное определение понятия “экологическая информация”. Всякий раз, когда речь идет об информации,

которая должна быть доступна гражданам или не подлежит засекречиванию, в номативных актах речь идет об информации о состоянии окружающей среды (или “о состоянии экологии”, а также, например, о состоянии здоровья населения).

Сравним этот подход с определением экологической информации из «Конвенции о доступе к экологической информации…». Экологическая информация, согласно этому определению, включает в себя информацию о состоянии окружающей среды, факторах воздействия на нее, а также об условиях жизни людей (в т.ч. о состоянии их здоровья и безопасности) в той

мере, в какой на них воздействует состояние окружающей среды и, через него, факторы воздействия. При сопоставлении этого определения с формулировками украинского законодательства о доступности экологической информации видно, что эти формулировки практически не затрагивают «информацию о факторах воздействия» - о предприятии-загрязнителе, его технологиях и т.п. Между тем, эта информация тесно связана с информацией о состоянии окружающей среды и часто бывает необходима общественности в связи с экологическими проблемами. Именно «информацию о факторах воздействия» чаще всегда относят к категории информации с ограниченным доступом.

На практике во многих случаях такая информация может быть получена. Однако правовые основания для ее получения представляются более зыбкими, чем в случае с информацией, непосредственно относящейся к состоянию окружающей среды. В таких случаях более эффективной может быть апелляция не к положениям о доступности экологической информации, а к общим нормам о доступе к информации, затрагивающей права граждан или представляющей общественный интерес (ст. 50 Конституции Украины, ст. 9 Закона «Об информации»).

Стоит отметить, что многие оценки, относящиеся к воздействию предприятия на окружающую среду, могут быть сделаны на основе информации из доступных источников, хотя это может потребовать высокой квалификации экспертов.

Право на доступ к экологической информации закреплено Конституцией Украины, нормы которой являются нормами прямого действия. Поэтому не является законным отказ в предоставлении экологической информации на том основании, что доступность данного документа или сведения не установлена специально каким-либо законом, подзаконным актом, должностной инструкцией и т.п.

Возможны ситуации, когда обращение к держателю информации не приводит к позитивным результатам. В этой ситуации следует обратиться в правоохранительные органы за защитой своих прав. Это может быть обращение в суд либо в органы прокуратуры.

• Обращение в суд

Приведем основные положения, дающие гражданам возможность судебной защиты права на доступ к информации. Закон «Об информации» в явном виде устанавливает возможность обжаловать в суде отказ в доступе к открытой информации, предоставление заведомо недостоверной информации, а также «отнесение информации к категории информации с ограниченным доступом». Закон также предусматривает право на возмещение ущерба, нанесенного этими действиями [3].

Еще одним важным моментом является гл. 31-А, ст. 248-1 Гражданского процессуального кодекса Украины, согласно которой гражданин имеет право обратиться в суд с жалобой, если считает, что решением, действием или бездействием государственного органа, юридического или служебного лица во время осуществления ними управленческих функций нарушены его права или свободы. Важно отметить что положение относится не только к государственным учреждениям и их сотрудникам, но и, например, к предприятиям, общественным объединениям. Отказ в предоставлении информации может рассматриваться как решение соответствующего органа или учреждения. Может быть обжаловано также и бездействие, в результате которого были нарушены права и свободы гражданина (в данном случае – отсутствие ответа на запрос).

Однако, вступая на судебный путь защиты своих прав, следует реально оценивать свои ресурсы, а также временные рамки. Ведение дела в суде требует значительных ресурсов, поддержки со стороны квалифицированных юристов. Основываясь на опыте дел о возмещении ущерба, выигранных общественностью, можно заключить, что судебный процесс нередко занимает много месяцев или даже несколько лет. В то же время, в отличие от компенсации ущерба, информация часто бывает актуальной в течение ограниченного периода времени, например, до принятия определенных решений. Потому важно полностью использовать другие способы получения информации.

• Обращение в органы прокуратуры

Еще одним способом защиты прав может стать обращение с заявлением или жалобой в органы прокуратуры. Одной из функций прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, причем не только государственными органами и их сотрудниками, но и органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих структур. Органы прокуратуры вправе внести “представление об устранении нарушений закона” в орган, от которого зависит устранение этих нарушений. В некоторых случаях этот путь может оказаться более быстрым и эффективным, чем обращение в суд [4].

Литература

1. Пам’ятка для громадян про доступ до інформації та участь громадськості у прийнятті рішень з екологічних питань. – К. : Громад. друк., 2000. – 35 с.

2. Конституція України; Конституція Автономної Республіки Крим : зб. нормат. актів. – К. : Юрінком Інтер, 1999. – 96с.

3. Баб’як О.С. Екологічне право України : навч. посіб. / О.С. Баб’як , П.Д. Біленчук , Ю.О. Чирва. – К. : Атака, 2000. – 216 с.

4. Нечипоренко Г.Л.Установи та організації, що займаються проблемами навколишнього середовища в Україні : довід. вид. / Г.Л. Нечипоренко,

В.О.Шевченко. – К., 1997. – 121 с.