2.6.2. Система місцевого самоврядування в Україні

Система самоврядування включає первинний рівень самоврядування — село, селище, місто і вторинний — район, область. Головним осередком місцевого самоврядування є села, селища і міста, де живуть люди і природним шляхом утворюють громади.

Місцеве самоврядування та його особлива роль... 217

Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який іменується системою місцевого самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Суб'єктом і основним носієм функцій у системі місцевого самоврядування і повноважень є територіальна громада. Територіальна громада — це спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ і міст), об'єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Територіальна громада села, міста є організаційною основою місцевого самоврядування. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватись в одну територіальну громаду, і навпаки, жителі, які входять до територіальної громади сусідніх сіл можуть виходити з неї й утворювати власну територіальну громаду.

Територіальні громади чинним законодавством наділено функціями і повноваженнями в різних сферах місцевого життя. Вони управляють майном, що є в комунальній власності, і затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку й контролюють їх виконання; затверджують відповідно до закону місцеві податки і збори; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, організують та ліквідують комунальні

218 Розділ 2.6

підприємства, установи та організації, здійснюють контроль за їх діяльністю та виконують інші функції, віднесені законом до їх компетенції.

Територіальна громада функціонує безпосередньо, через органи і посадових осіб місцевого самоврядування. Формами прямої (безпосередньої) місцевої демократії є місцеві вибори, місцеві референдуми, консультативні опитування, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи і громадські слухання. Представницькими органами місцевого самоврядування в територіальних громадах є сільські, селищні й міські ради, які складаються із депутатів, обраних жителями сіл, селищ, міст. Ради наділено функціями і повноваженнями, які є основою для їх практичної діяльності, працюють за принципом розподілу повноважень, мають визначену виключну компетенцію у визначених організаційних, контрольних і нормативних питаннях. Сільські, селищні й міські ради в межах своїх повноважень приймають рішення, які є обов'язковими на підвідомчій території¹.

Для реалізації рішень сільських, селищних і міських рад та здійснення інших завдань виконавчо-розпорядчого характеру створюються виконавчі органи рад. Це — виконавчі комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи. Виконавчі органи рад наділено власними та делегованими повноваженнями. Власні (самоврядні) повноваження стосуються сфер соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку, фінансів, цін тощо і полягають у встановленні порядку діяльності суб'єктів правовідносин, підготовці проектів документів на розгляд відповідної ради і т. ін. Делегованими повноваженнями виконавчих органів сільських, селищних і міських рад є ті, які належать до сфери виконавчої влади і передаються виключно цим органам для реалізації її виконавчо-розпорядчих функцій.

Головною посадовою особою територіальної громади є сільський, селищний і міський голова, який обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом

¹ Мельник А.Ф. Державне управління // Державна служба: Посіб. для викладачів, магістрів та державних службовців. — Ч. 1. — Луганськ: Східноукраїнський держ. ун-т, 2000. — С. 80.

Місцеве самоврядування та його особлива роль... 219

таємного голосування строком на чотири роки. Він очолює відповідну раду та її виконавчий орган. У своїй діяльності сільські, селищні та міські голови підзвітні, підконтрольні та відповідальні перед територіальними громадами, які їх обрали, перед своїми радами, а з питань здійснення виконавчими органами рад повноважень органів виконавчої влади — підконтрольні відповідним місцевим адміністраціям.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради. Як вторинний, інтегральний рівень місцевого самоврядування, вони покликані захищати інтереси місцевого самоврядування перед районними та обласними державними адміністраціями. Районні й обласні ради наділено власними і делегованими їм територіальними громадами сіл, селищ і міст повноваженнями. До власних повноважень належать: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку, контроль за їх виконанням; ухвалення районних та обласних бюджетів, що формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, вирішення інших питань, віднесених до їх компетенції. Делеговані повноваження здійснюються за взаємною згодою (шляхом укладання договорів, прийняття рішень) органів самоврядування первинного і вторинного рівнів. Районні та обласні ради не мають своїх виконавчих органів. їх діяльність забезпечується виконавчим апаратом рад, який очолюють голови цих рад. Голів обирають районні та обласні ради.

Органічним доповненням місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні та ін.), які утворюються з ініціативи жителів сіл, селищ і міст з дозволу відповідних рад. Вони діють у межах Конституції і законів України, статутів територіальних громад, регламентів відповідних рад і забезпечують реалізацію актів місцевих референдумів, підтримання зусиль органів місцевого самоврядування, здійснення громадських ініціатив.

Органи місцевого самоврядування для більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту інтересів територі-

220 Розділ 2.6

альних громад можуть об'єднуватись в об'єднання, асоціації або входити до відповідних міжнародних асоціацій.

Концепцією адміністративної реформи передбачається трансформація низової ланки системи адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об'єднання на основі чинних положень Конституції України адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування — такої територіальної громади (комунального об'єднання територіальних громад), яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних громадських послуг.

221

Розділ 2.7

РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

2.7.1. Реформування організаційних структур державного управління за Концепцією адміністративної реформи в Україні

Динамічність об'єктів управління зумовлює необхідність постійного удосконалення, зміни його організаційної структури. Для посткомуністичних країн це актуалізується трансформаційними процесами, що відбуваються в економічній та соціальній сферах, та запровадженням засад соціально орієнтованої ринкової економіки. Разом з тим, побудова демократичного громадянського суспільства, необхідність розширення співпраці зі світовою спільнотою породжує потребу в здійсненні децентралізації управління, розширенні прав місцевих органів виконавчої влади, більш чіткому окресленні відносин між гілками влади, а також органами державної влади і суб'єктами господарювання.

Реформування організаційних структур державного управління здійснюється у процесі реалізації адміністративної реформи в Україні.

Адміністративна реформа в Україні перш за все має забезпечити проведення економічних та со-

222 Розділ 2.7

ціальних змін, поновити та посилити престиж держави в суспільстві. Вона має спиратися на систему соціально орієнтованих ринкових перетворень в економіці Україні, що покликані забезпечити:

• здатність економічного механізму задовольняти на визначеному рівні потреби населення і держави;

• конкурентоспроможність національної економіки у світовій системі господарювання;

• подолання дестабілізуючої дії чинників, що створюють загрозу національній безпеці країни;

• незалежність економічної системи від зовнішніх ресурсів;

• розвиток економічної системи, здатної забезпечити сучасний добробут населення країни.

Держава має забезпечити ефективну роботу всіх без винятку складових державного механізму, незалежно від того, на яких засадах вони виконують свої функції, через запровадження механізмів, що забезпечать зацікавленість всіх виконавців державних програм саме в ефективному досягненні визначених цілей.

Державна політика щодо удосконалення адміністративної системи та розвитку державної служби має зумовлюватися стабільною політикою економічного та соціального розвитку країни, мати стратегічний, тобто розрахований на довгий період часу, і науково обґрунтований характер, забезпечуватися соціальною (тобто більшості населення) та політичною (тобто більшості суб'єктів політичної системи) підтримкою. Довгострокова прогностична складова економічної та соціальної політики має виступати передумовою розробки пропозицій щодо вдосконалення державної служби. В іншому випадку державна служба буде неспроможною забезпечувати фахову підготовку та підбір фахівців, здатних підтримати та запровадити нові програми соціально-економічного реформування.

Отже, адміністративну реформу можна визначити як неперервний процес удосконалення інституційних, правових, організаційних, процедурно-технологічних засад механізму держави та державного апарату, що забезпечує соціально-економічний розвиток країни, сприяє відповідності суспільної системи напрямам розвитку світової цивілізації.

Реформування організаційної структури державного управління... 223

Адміністративна реформа має на меті проведення динамічних змін у системі органів державної влади, її структурі та структурі самих органів, впровадження цілеорієнтованих програмних методів управління, оптимізації сукупності та структури владних повноважень, виведення з повноважень органів державної влади функцій, що можуть бути делеговані недержавним інституціям зі збереженням опосередкованого регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів та достатнього контролю.

Відповідно, адміністративна реформа в Україні покликана забезпечити посилення аналітичної, прогнозної, регулюючої, організаційної та контрольної функцій органів виконавчої влади, чіткий розподіл їх повноважень як по горизонталі, так і по вертикалі, ефективну взаємодію з органами інших гілок влади та інститутами громадянського суспільства.

Для державного управління, як уже вказувалося, системне представлення його компонентів, елементів і їх взаємозв'язків має принципове теоретичне і методологічне значення. Слід виділити три логічні схеми, через які розкриваються різні аспекти системи державного управління.

Перш за все мається на увазі взаємозв'язок державного управління (держави) із суспільною системою (об'єктами управління). Суб'єкт державного управління може ефективно функціонувати тільки за наявності зворотного зв'язку з об'єктами управління, утворюючи з ними дієву систему державного управління.

Призначенням останньої є обов'язкове охоплення:

а) організації і функціонування суб'єкта управління — управляючої системи;

б) структури взаємозв'язків управляючої системи з суспільною системою — об'єктами, управління;

в) компонентів суспільної системи або їх окремих проявів, які створюють у взаємозв'язку структуру системи і безпосередньо сприймають і реагують на державно-управлінські впливи.

Формування результативних і ефективних управляючих впливів здійснюється за участю об'єктів управління чи регулювання.

Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачено основні положення щодо реформування Кабінету

224 Розділ 2.7

Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України очолює систему органів виконавчої влади і має бути центром державного управління. З урахуванням наведеного в розд. 1.1 визначення державного управління та наявності його політичного і адміністративного аспектів, основними напрямами його діяльності, що мають посилюватися та удосконалюватися у процесі проведення адміністративної реформи, є такі.

1. Вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, спрямованої на розвиток громадянського суспільства.

2. Розроблення проектів законодавчих актів та підзакон-ної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України.

3. Ефективне управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх використанням.

4. Спрямування і координація діяльності органів виконавчої влади та її орієнтація переважно на забезпечення прав і свобод громадян та надання їм державних (управлінських) послуг¹.

Доцільно зазначити, що перший та другий напрями відповідають суті політичного аспекту державного управління, третій та четвертий — адміністративному.

Важливим положенням, що проголошувала Концепція, є забезпечення прямого або опосередкованого підпорядкування всіх органів виконавчої влади Кабінету Міністрів України. Згідно з цим у межах конституційно визначеного статусу Кабінету Міністрів його повноваження мають поширюватися на всі ланки системи органів виконавчої влади. Правовий статус центральних (ЦОВВ) і місцевих органів виконавчої влади та їх взаємовідносини з урядом мають регулюватися законами, що визначають повноваження і порядок діяльності цих органів.

¹ Управлінські послуги за Концепцією адміністративної реформи визначаються як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян, — зокрема реєстрація, ліцензування, сертифікація і т. ін.

Реформування організаційної структури державного управління... 225

Зважаючи на те, що згідно з Конституцією Президент України має значні повноваження щодо виконавчої влади, актами Президента України згідно з п. 10 статті 116 Конституції України можуть визначатися конкретні функції уряду, а згідно з частиною третьою статті 113 Конституції України можуть також вирішуватись інші питання щодо пріоритетів у діяльності Кабінету Міністрів України. Ключовими серед них є повноваження з питань формування та зміни персонального складу Кабінету Міністрів України, утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших ЦОВВ, призначення на посади та звільнення з посад керівників цих органів, а також скасування актів уряду.

Концепція визначила також додаткові права Кабінету Міністрів України, що мають сприяти підвищенню ефективності реалізації його функцій:

— скасовування повністю чи в окремій частині актів центральних і місцевих органів виконавчої влади (можливість надання цього повноваження шляхом прийняття відповідного закону передбачено частиною другою ст. 120 Конституції України);

— погодження кандидатур для призначення їх на посади керівників (крім міністрів) ЦОВВ перед поданням Прем'єр-міністром відповідних матеріалів на розгляд Президенту України;

— призначення на посади та звільнення з посад усіх заступників міністрів та заступників керівників інших ЦОВВ, а також заслуховування звітів керівників інших ЦОВВ.

Останнє не знайшло свого втілення з причини невідповідності положенням Конституції щодо призначення та звільнення керівників центральних органів виконавчої влади.

Концепція також передбачала впровадження заходів з підвищення ролі Кабінету Міністрів України в законодавчому процесі. Вони охоплювали:

— проведення експертизи будь-яких проектів законів перед їх розглядом Верховною Радою України незалежно від суб'єкта їх подання;

— звернення до Президента України з пропозиціями щодо використання ним права вето стосовно прийнятих Верховною Радою законів;

226 Розділ 2.7

— звернення до Верховної Ради щодо визнання поданих урядом законопроектів першочерговими.

З часу затвердження основних положень Концепції Указом Президента України багато з них реалізовані відповідними нормативними актами та мають знайти законодавче закріплення в Законі України «Про Кабінет Міністрів України».

Значну увагу Концепція приділяла питанням перегляду функцій та організації діяльності Кабінету Міністрів. Зокрема, пропонувалося розмежувати:

1) функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, що реалізуються шляхом проведення засідань уряду, і ті, що — шляхом опитування¹. До цих функцій, зокрема, належать:

— вироблення та здійснення політики уряду;

— прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів;

— реалізація права законодавчої ініціативи;

— обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів;

— заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади;

2) функції Кабінету Міністрів України, що виконуються членами уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів. Виходячи зі стратегічного завдання діяльності Кабінету Міністрів, що полягає у виробленні та здійсненні політики уряду, до цих функцій належать:

— керівництво з боку Прем'єр-міністра роботою Кабінету Міністрів та його апарату;

— спрямування, координація і контролювання діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади;

— ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів;

¹ У засіданнях беруть участь лише особи, що входять до складу уряду, — Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міяістр, три віце-прем'єр-мшістри, міністри. Можуть також запрошуватись інші особи.

Реформування організаційної структури державного управління... 227

3) функції Кабінету Міністрів України, що забезпечуються такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети.

Заснування урядових комітетів мало на меті:

а) зменшення навантаження на Прем'єр-міністра та Кабінет Міністрів у цілому шляхом делегування попереднього розгляду питань та проектів до урядових комітетів¹;

б) підвищення рівня колегіальності в роботі уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих міністрів на вироблення та здійснення політики уряду та надання рівних можливостей всім міністрам спільно формувати та проводити цю політику;

в) чітке визначення місця і ролі віце-прем'єр-міністрів у процесі формування та реалізації політики уряду.

Основним призначенням цих комітетів є сприяння Прем'єр-міністрові у здійсненні ним координації діяльності міністерств щодо реалізації виробленої політики уряду, попереднього усунення розбіжностей та узгодження проектів урядових рішень міжвідомчого характеру, а також проектів законодавчих актів. Окремі комітети можуть створюватись як тимчасові. Як правило, урядові комітети мають очолюватися відповідними віце-прем'єр-міністрами. Членами цих комітетів є міністри, а за необхідності до складу комітетів можуть входити керівники інших ЦОВВ. Перелік урядових комітетів та їх склад затверджує Кабінет Міністрів за поданням Прем'єр-міністра.

Запровадження викладеної функціональної моделі діяльності Кабінету Міністрів України зумовило проведення заходів щодо поліпшення організації його роботи.

Принципове значення має реалізація настанови, згідно з якою робота апарату Кабінету Міністрів не повинна підміняти діяльність міністрів. Прем'єр-міністр працює з міністрами

¹ Кабінет Міністрів у цілому має приймати рішення щодо остаточного схвалення всіх рішень урядових комітетів. Робота урядових комітетів сприятиме більш ефективному вирішенню питань, які виносяться на розгляд Кабінету Міністрів у цілому. У подальшій перспективі слід розглянути можливість внесення змін до Конституції України, що дозволить надати згаданим комітетам (радам) право остаточного схвалення рішень з обмеженого законами кола питань.

228 Розділ 2.7

безпосередньо, а не через апарат уряду. Це, зокрема, означає, що основну роботу з підготовки проектів законів та актів Кабінету Міністрів мають виконувати міністерства згідно з його рішенням або з рішеннями урядових комітетів, а також з власної ініціативи.

Проекти законів, указів Президента і нормативно-правових актів Кабінету Міністрів готуються в міністерствах, інших ЦОВВ і надсилаються для розгляду Кабінетом Міністрів України або відповідним урядовим комітетом. Організацію їх експертизи, ознайомлення з ними інших зацікавлених органів виконавчої влади здійснює апарат Кабінету Міністрів.

Кардинальних змін потребували структура та організація апарату Кабінету Міністрів. Його завданнями мало стати експертне, інформаційно-аналітичне, правове, організаційне, матеріально-технічне та інше обслуговування Кабінету Міністрів як колегіального органу та урядових комітетів. Апарат Кабінету Міністрів України перетворено на Секретаріат Кабінету Міністрів.

Концепція адміністративної реформи підкреслювала, що Секретаріат Кабінету Міністрів забезпечує створення умов для колективної роботи Кабінету Міністрів у цілому та урядових комітетів, а також міністрів як членів Кабінету Міністрів. Секретаріат не дає доручень міністрам, і його робота не замінює діяльності міністрів як членів уряду.

В напрямку реалізації основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні та з метою вдосконалення системи державного управління Указом Президента України за N° 342 від 28 травня 2001 р. запроваджено посаду Державного секретаря Кабінету Міністрів України, який очолює Секретаріат Кабінету Міністрів.

Державний секретар забезпечує діяльність Кабінету Міністрів України як колегіального органу, а також Прем'єр-міністра з керівництва роботою уряду. Державний секретар здійснює керівництво роботою апарату Кабінету Міністрів України безпосередньо, а також через своїх заступників і несе відповідальність за виконання покладених на апарат завдань і функцій, організовує його взаємодію із Секретаріатом Верховної Ради України, Адміністрацією Президента України у процесі поточної діяльності. Він бере участь у

Реформування організаційної структури державного управління... 229

реалізації заходів щодо розвитку державного управління, вдосконалення організаційних структур виконавчої влади, координації, спрямовування та контролювання роботи керівного органу управління державною службою.

Реформування змісту та організації діяльності, а також структури Кабінету Міністрів України має супроводжуватися реформуванням системи та структури центральних органів виконавчої влади (далі — ЦОВВ). Ці органи здійснюють свої повноваження на всій території України як безпосередньо, так і через утворені ними територіальні підрозділи (органи).

Реформування ЦОВВ тісно пов'язане, а в деяких випадках і зумовлене, запровадженням нових умов діяльності відповідних секторів або сфер економіки, проведенням інших реформ¹, зокрема приватизацією, корпоратизацією залишених у власності держави підприємств, установ і організацій виробничої та соціальної сфери, переведенням на самоврядування підприємств державної форми власності, соціальної сфери.

Вихідними концептуальними засадами реформування ЦОВВ є визнання необхідності:

• врахування об'єктивної тенденції мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо в діяльність господарюючих суб'єктів;

• переорієнтації діяльності цих органів з виключно адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам, а також забезпечення дії принципу верховенства права;

• збереження (за умови зменшення кількості або іншої трансформації сфери відповідальності ЦОВВ) за виконавчою владою достатніх важелів управління соціально важливими процесами, які потребують державного втручання.

Майже чотирирічне проведення адміністративної реформи та необхідність запровадження сучасних методів суспіль-

¹ Так, секторні міністерства мають бути повноправними представниками держави у своїх секторах. Проте вони можуть взяти на себе ці функції, лише звільнившись від відповідальності за роботу кожної державної господарюючої одиниці у своєму секторі.

230_______________________________________________Розділ 2.7

ного управління вимагає суттєвого уточнення цільових засад реформування ЦОВВ, а саме:

• по-перше, реалізації конституційних вимог щодо забезпечення прав і свобод особи і громадянина в економічній, соціальній, духовній та політичній сферах життєдіяльності людини в умовах розбудови громадянського суспільства;

• по-друге, запровадження цілеорієнтованої програмної діяльності ЦОВВ, заснованої на довгостроковому, науково-обґрунтованому аналізі та діагностуванні досягнення цілей діяльності з забезпеченням обов'язкової прозорості діяльності та підтримки не тільки політичною опозицією, а й широкими верствами населення;

• по-третє, посилення аналітичної, прогнозної, регулюючої та координуючої ролі ЦОВВ у формуванні необхідних умов розвитку суб'єктів господарювання всіх форм власності, де держава постає рівноправним, але не рівнозначним учасником суспільних відносин¹.

Запровадження цих засад реформування ЦОВВ сприятиме:

— конкретизації цілей, завдань і функцій ЦОВВ, їх статусу, і як наслідок — оптимізації системи та структури ЦОВВ;

— забезпеченню провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері;

— підвищенню ролі міністрів як політичних діячів (політиків) і відокремленню статусу міністрів від статусу державних службовців;

— запровадженню нових методів і процедур, форм діяльності ЦОВВ та відповідних організаційних структур.

Тим самим буде зменшено негативний вплив на ефективність державного управління від:

— невизначеності в розмежуванні статусу міністерств, державних комітетів і так званих інших центральних органів виконавчої влади;

— нечіткості у співпідпорядкованості ЦОВВ, дублюванні та суперечливості їх функцій і повноважень;

— невідповідності фактичної ролі окремих ланок їх формально продекларованому статусу як ЦОВВ;

¹ Така конкретизація сприятиме запровадженню принципу верховенства права.

Реформування організаційної структури державного управління... 231

— відсутності у Кабінету Міністрів достатніх засобів впливу на діяльність певної частини ЦОВВ;

— наявності майже повної змістової відповідності статусів міністра і керівника іншого ЦОВВ.

У Річному посланні до Верховної Ради Президент України Л.Д. Кучма визначив як одне із важливих завдань адміністративної реформи — зміну організаційних структур самих міністерств, інших органів виконавчої влади.

Йдеться перш за все про пристосування структури державного апарату до нових функціональних особливостей та вимог, про відмову від карликових управлінь та відділів, намагань мати підрозділи апарату за кожним вузьким напрямом роботи. У багатьох органах державної влади практично зникла така категорія працівників, як службовці, їх необгрунтовано перевели на посади спеціалістів, присвоїли ранги державних службовців, хоч функції, які вони виконують, залишились незмінними (секретарі приймальних, друкарки).

Концепція адміністративної реформи запропонувала концептуально нову класифікацію підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади, визначивши такі групи органів.

I група — центральні органи виконавчої влади: а) міністерства; б) державні комітети; в) ЦОВВ зі спеціальним статусом.

II група — урядові установи й організації: а) установи й організації, підпорядковані безпосередньо Кабінету Міністрів; б) установи й організації, підпорядковані Кабінету Міністрів опосередковано — через підпорядкування тому чи іншому ЦОВВ.

III група — установи й організації при Кабінеті Міністрів України. Ці структури не мають державно-владних повноважень, тобто не є суб'єктами виконавчої влади.

До першої групи ЦОВВ належать органи виконавчої влади, підвідомчі Кабінету Міністрів України, щодо яких ключові установчі та кадрові питання вирішує Президент України відповідно до його конституційно визначених повноважень (пункти 10 і 15 частини першої статті 106).

Виокремлення в першій групі ЦОВВ зі спеціальним статусом, до яких віднесені органи, особливості статусу яких

232 Розділ 2.7

встановлюються в кожному випадку законами України, зумовлено тим, що їх існування або вже передбачено Конституцією України (пункт 14 частини першої статті 106, пункт 22 частини першої статті 85), або може бути передбачено новими законами, що визначають повноваження та порядок діяльності цих органів. Концепцією передбачено певне обмеження щодо утворення таких органів, яке полягає в неможливості формування їх у звичайних (загальнорегулятивних) законах.

Треба зазначити, що згідно з пунктом 15 статті 106 Конституції України питання формування та ліквідації центральних органів виконавчої влади є компетенцією Президента України.

Друга група органів — урядові установи і організації, включає установи й організації, ключові установчі та кадрові питання щодо яких вирішує Кабінет Міністрів України, у тому числі стосовно тих урядових установ і організацій, що безпосередньо підпорядковані міністерствам — за поданням відповідних міністрів.

їх існування та виокремлення в групу обумовлено положенням пункту 9 статті 116 Конституції України, згідно з яким Кабінет Міністрів «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади». Надання уряду законодавчим шляхом повноважень щодо вирішення установчих і кадрових питань стосовно цих органів можливе на підставі положення частини другої статті 120 Конституції України, згідно з якою повноваження Кабінету Міністрів визначаються Конституцією і законами України.

До складу третьої групи належать:

а) структури, що утворені внаслідок перетворення окремих існуючих нині органів виконавчої влади, які підвідомчі Кабінету Міністрів, але фактично не мають владно-розпорядчих повноважень;

б) структури, що й на цей час мають статус установ і організацій при Кабінеті Міністрів.

Всі установчі та кадрові питання стосовно цих структур вирішує Кабінет Міністрів України.

Запропонована Концепцією класифікація ЦОВВ знайшла своє відображення в Указі Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1572, про що йшлося у п. 2.З.З.

Реформування організаційної структури державного управління... 233

Міністерства посідають провідне місце серед ЦОВВ та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів. Між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізацію яких віднесено до повноважень ЦОВВ зі спеціальним статусом. Міністерства повинні мати право видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також відповідно до указів Президента України та актів Кабінету Міністрів України.

Важливим питанням реформування міністерств є зміна їх внутрішньої організації та засад діяльності керівних працівників.

За останній період запроваджено порядок, згідно з яким міністр (так само як Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр та віце-прем'єр-міністри) обіймає свою посаду як політичний діяч. За допомогою поняття «політичний діяч» у Концепції визначається правовий статус окремих керівних посад у сфері виконавчої влади (зокрема членів уряду), який відмежовується від статусу державного службовця, встановленого Законом України «Про державну службу».

Особливості статусу міністра як «політичного діяча» виявляються у трьох ключових моментах: по-перше, в особливому порядку призначення на посаду; по-друге, в особливому порядку звільнення з посади; і, по-третє, в особливих рисах відповідальності, яка має ознаку публічної (тобто перед главою держави, парламентом, а також у певних формах — перед населенням) відповідальності за наслідки діяльності.

Міністр повинен взяти на себе виконання всіх політичних функцій у міністерстві, головні з яких полягають у визначенні відповідного напряму урядової політики та в його реалізації в довіреному міністерству секторі чи сфері державного управління.

Міністр має право формувати власну патронатну службу¹.

¹ Патронатна служба міністра як його особистий апарат має бути спрямована на підготовку необхідних матеріалів для міністра, організацію його контактів з громадськістю та засобами масової інформації. Водночас вона має виконувати роль сполучної ланки між міністром та колективом службовців апарату міністерства, а також між певним міністром та іншими міністрами.

234 Розділ 2.7

Інші посадові особи міністерства є державними службовцями, які разом з технічними та обслуговуючими працівниками становлять персонал міністерства. Його очолює Державний секретар міністерства, який є державним службовцем і призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України на підставі подання відповідного міністра та висновку Головного управління державної служби України.

Запровадження цієї посади дає змогу звільнити міністра від обов'язків щодо адміністративно-оперативного керівництва персоналом і водночас — забезпечити стабільність і певну незалежність персоналу від змін політичного курсу і політичних діячів, а також професійне наступництво в роботі апарату міністерства.

Перший заступник Державного секретаря та інші його заступники також є державними службовцями, призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України.

Спрямування і координація діяльності інших центральних органів виконавчої влади¹ реалізуються міністром шляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності та основних завдань цих органів, що виплива-

¹ Під поняттям «спрямування і координація діяльності» пропонується розуміти надання таких повноважень міністерству, державному комітету щодо іншого органу виконавчої влади:

• узгоджує та координує заходи цього органу з реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

• видає обов'язкові до виконання доручення органам виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується, на підставі законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів України, заходів з реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

• представляє на розгляд Кабінету Міністрів України питання щодо органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується;

• подає на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативно-правових актів, розроблених цими органами;

• зупиняє дію актів органів виконавчої влади, що суперечать чинному законодавству та заходам з реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

• одержує від органів виконавчої влади щорічні та тематичні звіти, які представляє Кабінету Міністрів України;

■ представляє державу в міжнародних відносинах щодо компетенції органів виконавчої влади або делегує ці повноваження останнім.

Реформування організаційної структури державного управління... 235

ють з Програми діяльності Кабінету Міністрів України, та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра.

Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи¹, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством.

Для забезпечення реалізації державної політики в особливо важливих сферах діяльності та державного управління ними у складі окремих центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених на їх утримання, можуть бути утворені відповідні департаменти.

Утворення департаменту (служби), призначення на посаду і звільнення з посади його керівника та затвердження положення про департамент (службу) здійснює Президент України².

Положеннями зазначеного вище Указу Президента Кабінету Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, дозволяється утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції)³. Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади.

Урядові органи державного управління призначені для здійснення:

• управління окремими підгалузями або сферами діяльності;

• контрольно-наглядових функцій;

• регулятивних і дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб.

¹ Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади здійснює у встановленому порядку керівник центрального органу виконавчої влади.

² Зазначений вище указ доповнено статтею 5-1 згідно з Указом Президента № 572 від 07.04.2000.

³ Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади. Положення про урядовий орган державного управління затверджується Кабінетом Міністрів України.

236 Розділ 2.7

Концепцією адміністративної реформи передбачено новий вид органів виконавчої влади, який згідно з цією Концепцією не належить до групи ЦОВВ — урядові установи і організації. Серед них виокремлено такі органи:

— урядові установи і організації, що безпосередньо підпорядковані (входять до системи) відповідному міністерству¹ (або, як виняток, ЦОВВ зі спеціальним статусом). Залежно від покладених на них функцій пропонується визначити такі різновиди урядових установ і організацій, безпосередньо підпорядкованих міністерствам:

— департаменти — утворюються, як правило, для здійснення функцій керівництва окремими підгалузями в межах відповідних секторів державного управління;

— інспекції — утворюються, як правило, для здійснення контрольно-наглядових функцій;

— виконавчі бюро — утворюються для здійснення реєстраційно-дозвільних функцій щодо фізичних і юридичних осіб, у тому числі на платних засадах (ці органи, на відміну від інших, можуть мати змішане фінансування — з бюджету та за рахунок власного доходу)²;

— урядові установи й організації, підпорядковані безпосередньо Кабінетові Міністрів України і які за сферою діяльності не можуть бути структурно віднесені до того чи іншого ЦОВВ. (Окремі з них, наприклад ВАК та комісії з премій, мають змішану — державно-громадську природу.) Ці органи можуть функціонувати на засадах як єдиноначальності, так і колегіальності, і мають право видавати загальнообов'язкові (нормативні) акти лише в межах повноважень, делегованих їм Кабінетом Міністрів України.

У цілому структурна реорганізація системи ЦОВВ має проводитись обов'язково за умови попереднього проведення цільового та функціонального аналізу діяльності органу, ре-

¹ Усі ці установи і організації функціонують як єдиноначальні, очолюються державними службовцями і не мають права видавати загальнообов'язкові (нормативні) правові акти. Бюджет для них затверджує міністр у межах бюджету відповідного міністерства.

² При цьому важливо не допускати комерціалізації органів виконавчої влади.

Реформування організаційної структури державного управління... 237

альної необхідності та напрямів зміни цілей, завдань, функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур.

Концепцією встановлено певні вимоги щодо реформування процедур управління, а саме:

— жодний орган виконавчої влади не повинен реалізовувати ті функції, між якими можливий конфлікт інтересів¹;

— функція розроблення і коригування стратегії та функція вдосконалення процедур і організаційних структур відповідно до завдань, що змінюються, є постійними, обов'язковими, організаційно уособленими для будь-якого органу виконавчої влади;

— політична та ідеологічна єдність управлінських рішень процедурно забезпечується шляхом цілеспрямованого контролю за їх виробленням і виконанням;

— на всіх структурних рівнях виконавчої влади обов'язково визначаються особи (посади), що приймають рішення і персонально відповідають за них, з відповідним розподілом прав і відповідальності;

— особа, яка приймає рішення, повинна нести відповідальність за невирішені проблеми, за бездіяльність щодо запобігання виникненню збитків;

— процедура узгодження повинна мати дорадчий характер, за винятком випадків, передбачених законами;

— обмеження на отримання інформації мають бути вичерпними, обґрунтованими і формалізованими в нормативно-правових актах.

Щодо місцевих органів виконавчої влади, то їх ефективне функціонування може здійснюватися за умов визначення та розмежування функцій і повноважень між центральними, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, дотримання ними законодавчо визначеної компетенції, виконавської дисципліни, їх постійної взаємодії та рівноправного партнерства.

¹ Це стосується перш за все потенційного конфлікту між такими функціями в будь-якому секторі суспільного виробництва, як вироблення політики та норм для даного сектору, представлення інтересів держави як власника і регулювання (зокрема встановлення обмежень) діяльності господарюючих одиниць у цьому секторі.

238 Розділ 2.7

2.7.2. Концептуальні засади реформування місцевих органів влади та напрями регіональної політики

Одним із важливих напрямків адміністративної реформи в Україні є формування на регіональному і місцевому рівнях демократичної, гнучкої та ефективної організації управління. Це передбачає перебудову системи місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування, подальшу децентралізацію управління.

Згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні метою реформування місцевих органів виконавчої влади є:

— підвищення ефективності здійснення державної політики уряду на територіальному рівні;

— спрямування їх діяльності на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, розширення видів державних (управлінських) послуг та підвищення їх якості;

— гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку;

— сприяння становленню та розвиткові місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.

У діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням у діяльності районних державних адміністрацій значення розпорядчо-виконавчих функцій.

Реформуванню організації та діяльності обласних державних адміністрацій сприятиме їх побудова за схемою, згідно з якою:

— голова облдержадміністрації та його перший заступник матимуть статус політичних діячів і виступатимуть провідниками єдиної державної політики в регіоні;

— заступники голови облдержадміністрації матимуть статус державних службовців, їх сфери відання та відповідальності відповідатимуть розподілу функціональних повноважень між віце-прем'єр-міністрами;

Реформування організаційної структури державного управління... 239

— адміністративно-оперативне керівництво апаратом облдержадміністрації здійснюватиме секретар цієї адміністрації;

— повноваження між посадовими особами мають бути розмежовані так, щоб голова облдержадміністрації був максимально звільнений від вирішення поточних, оперативних питань, зосереджуючись на проблемах розроблення і здійснення державної політики з урахуванням специфіки відповідного регіону.

Районні державні адміністрації організовуються з урахуванням того, що функції голів цих адміністрацій за своїм змістом не мають ознак політичної діяльності. Згідно з цим голови районних державних адміністрацій повинні мати статус державних службовців. За п. 10 статті 106 і частиною четвертою статті 118 Конституції України вони призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України.

Концепція адміністративної реформи в України визначала, що у подальшому, з огляду на перспективи розвитку інституту державної служби, кандидатури на зазначені посади мають пропонуватися керівним органом управління державною службою. Перебування їх на посаді не повинно обмежуватися строком повноважень Президента України, що забезпечить стабільність становища цих посадових осіб, їх повну незалежність від політичних змін.

Важливим питанням реформування місцевих органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади є забезпечення чітких субординаційних зв'язків між цими органами та органами виконавчої влади вищого рівня.

Реформування місцевих органів виконавчої влади є надзвичайно важливою проблемою. Адже державне управління пронизує не лише регіональний рівень, а доходить і до найнижчого рівня органів місцевого самоврядування — виконкомів сільських і селищних рад, шляхом делегування їм державних повноважень виконавчої влади. Тому є проблеми, пов'язані з делегуванням цих повноважень та відповідальністю за їх виконання, а також проблеми взаємовідносин між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Поряд з цим недосконалою і супереч-

240 Розділ 2.7

ливою є правова база розвитку місцевого самоврядування, нечітким є розмежування функцій та повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, немає належних організаційно-правових передумов формування фінансово-економічної бази органів місцевого самоврядування, яка б давала їм змогу належним чином реалізувати закріплені за ними повноваження та функції.

Тому концептуально розбудова демократичної та ефективної організації управління на регіональному і місцевому рівнях має базуватись на таких засадах:

• дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням;

• поєднання дій з вирішення питань адміністративної та муніципальної реформ з формуванням ефективного механізму надання населенню повноцінних державних та громадських послуг;

• утвердження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування;

• належного політико-правового, фінансово-економічного та організаційного забезпечення здійснення функцій та повноважень — делегованих і самоврядних — у системі місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією та законами України;

• законодавчого розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування й основних самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня;

• законодавчого закріплення інституту служби в органах місцевого самоврядування та встановлення гарантій діяльності службовця;

• запровадження механізмів державної підтримки розвитку місцевого самоврядування.

Реформуванню системи управління на зазначених засадах покликана сприяти державна регіональна політика, яка тісно пов'язана зі здійсненням адміністративної реформи та впорядкуванням адміністративно-територіального устрою І реалізується шляхом здійснення органами виконавчої вла-

Реформування організаційної структури державного управління... 241

ди та органами місцевого самоврядування системи заходів для забезпечення ефективного комплексного управління економічним і соціальним розвитком України та її регіонів.

Формування та реалізація державної регіональної політики передбачають істотне підвищення ролі та відповідальності місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, територіальних громад за розвиток регіонів.

Концепцією державної регіональної політики визначено, що оптимізація територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування має забезпечити підвищення ефективності управління процесами розвитку регіонів шляхом:

— децентралізації і деконцентрації повноважень центральних органів виконавчої влади, які завдяки цьому мають зосередитися на формуванні політики та стратегії розвитку у відповідних галузях, правовому та нормативно-методичному її забезпеченні. Частина повноважень центральних органів виконавчої влади поетапно передаватиметься спеціалізованим державним установам, територіальним підрозділам центральних органів виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування;

— удосконалення розподілу повноважень та функцій між територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, спрощення системи управління, її фінансового забезпечення та економії бюджетних коштів.

Підвищення вимог до результативності реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики на регіональному рівні має супроводжуватись наданням додаткових повноважень місцевим державним адміністраціям, покладанням на них відповідальності за вирішенням поточних та перспективних завдань розвитку регіонів. Це передбачає внесення відповідних змін до законодавчого врегулювання питань щодо: розпорядження об'єктами державної власності, що мають особливе значення для розвитку регіонів, трансфертами з Державного бюджету України; формування регіональної інфраструктури підтримки розвитку підприємництва; розширення повноважень та функцій місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з

242 Розділ 2.7

питань розвитку транскордонного та міжрегіонального співробітництва, залучення іноземних інвестицій; забезпечення участі місцевих державних адміністрацій в управлінні державними підприємствами; подальшого здійснення земельної реформи, формування інфраструктури ринків землі, іншого нерухомого майна; узгодження повноважень та функцій щодо соціальної підтримки населення органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з метою підвищення якості всіх видів допомоги; забезпечення додержання державних соціальних стандартів та надання державних соціальних гарантій, визначених Конституцією і законодавством України, з урахуванням поєднання економічних особливостей держави та місцевого самоврядування, посилення відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за їх додержанням; удосконалення порядку розроблення регіональних соціальних програм. Впровадження конституційних засад розвитку місцевого самоврядування у процесі реалізації регіональної політики спрямовуватиметься на забезпечення підтримки місцевих ініціатив, а також на розширення повноважень та підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування за вирішення завдань регіонального та місцевого розвитку. У свою чергу це передбачає внесення відповідних змін до законодавства та вирішення питань щодо: правового режиму майна, що перебуває у спільній власності територіальних громад; розподілу між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідальності за фінансове забезпечення виконання повноважень із надання послуг населенню; розмежування земель державної та комунальної власності; подальше вдосконалення нормативно-правової бази місцевого самоврядування, поліпшення умов для виконання повноважень органами місцевого самоврядування; укрупнення сільських територіальних громад з метою забезпечення організаційно-правової, кадрової та фінансово-економічної спроможності відповідних органів місцевого самоврядування у виконанні покладених на них законодавством повноважень; посилення державної підтримки місцевого самоврядування; здійснення загальнонаціональної координації процесів розвитку місцевого самоврядування, сприяння співпраці його органів.

243

Управлінські ситуації та практичні завдання

Завдання 1

Змоделюйте систему органів виконавчої влади за основними організаційно-правовими рівнями.

Наведіть приклади суб'єктів державного управління на кожному з рівнів та охарактеризуйте їх основні функції і повноваження.

Завдання 2

Побудуйте схему основних типів взаємозв'язків і взаємовідносин у системі державного управління.

Розкрийте суть та наведіть приклади субординаційних, реординаційних, координаційних зв'язків у системі державного управління.

Завдання З

Користуючись чинними нормативними актами, схематично зобразіть структуру Кабінету Міністрів України та охарактеризуйте основні його функції і повноваження в системі органів виконавчої влади.

Завдання 4

На основі використання законодавчих і нормативних актів представте схематично структуру обласної державної адміністрації, розкрийте її основні функції та повноваження й охарактеризуйте роль у системі органів виконавчої влади.

Завдання 5

Здійснення управлінської діяльності в органах державного управління передбачає налагодження відносин з різними суб'єктами та об'єктами державного управління.

Як спеціаліст, що буде здійснювати цю діяльність, визначте засади, на яких будуються відносини місцевих державних адміністрацій З Президентом, Кабінетом Міністрів, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями.

Визначені типи відносин представте схематично.

244 Упралінські ситуації та практичні завдання

Завдання 6

Охарактеризуйте правовий статус, компетенцію та принципи діяльності місцевих державних адміністрацій у системі органів виконавчої влади України. На основі використання законодавчих актів класифікуйте повноваження місцевих державних адміністрацій на галузеві й делеговані та представте їх у формі таблиці.

Завдання 7

Як спеціаліст органу місцевого самоврядування схематично зобразіть складові елементи матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування та охарактеризуйте проблеми їх формування.

Завдання 8

Використовуючи законодавчі акти України здійсніть класифікацію повноважень органів місцевого самоврядування у сфері соціального захисту населення, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту на власні й делеговані.

Зобразіть схематично модель взаємодії органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади та з підприємствами різних форм власності.

_____________________________________245

Частина З

ОСНОВИ ВНУТРІШНЬОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА МЕНЕДЖМЕНТУ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Розділ 3.1

ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

3.1.1. С!утність та особливості організаційної структури органу державної влади

Наявність структури — невід'ємний атрибут усіх реально існуючих систем, у тому числі організаційних, до яких належать органи державної влади і органи місцевого самоврядування.

Орган державної влади (громадянин або колектив громадян) — це відносно відокремлена частина єдиної системи органів державної влади, побудованої за конституційним принципом розподілу влади, який створюється у певному, визначеному законом, порядку і здійснює завдання та функції на підставі державно-владних повноважень, власної компетенції: його особовий склад об'єднується правовими зв'язками в одне ціле (якщо це не одноособовий орган) і діє на певній території за допомогою визначених форм організації та методів діяльності.

Організаційна структура державного органу (від лат. structura — будова, розташування, порядок) — це сукупність структурних елементів

246_______________________________________________Розділ 3,1

(підрозділів, посадових осіб та ін.) та взаємозв'язок між цими структурними елементами.

Структура сприяє збереженню стійкого стану системи, тому надає їм цілісності. Стосовно системи структура є показником її зорганізованості.

Відмовляючись від абстрактної категорії «структура» з метою застосування поняття «організаційна структура органу державної влади», слід мати на увазі, що об'єктом структури-зації може виступати сама організація (структура організації), окремі її підрозділи, керівний апарат (структура керівництва) і кожен елемент як самої організації, так і її апарату управління, якщо розглядати їх окремо (структура кадрів державної організації, структура технічних засобів, структура методів управління, структура функцій управління і т. ін.).

Усі органи належать до класу систем управління, структура яких є сукупністю ланок та рівнів управління. Між ними встановлюються підпорядкованість та взаємозв'язок.

Ланка управління — це самостійний елемент структури управління, який виконує одну чи декілька функцій управління. Наприклад, в органі державної влади — це може бути відділ або окремий державний службовець. До ланки управління слід відносити також керівників, що здійснюють регулювання та координацію діяльності декількох структурних підрозділів.

Рівень управління — це послідовність підпорядкування одних ланок управління іншим, знизу догори. В основі створення рівнів управління лежать властивість ієрархії, характерна для складних динамічних систем, та відносини детермінації. Структури управління організацій (установ та підприємств) будуються як багатоповерхові споруди з декількох послідовно розташованих рівнів ієрархії управління. Кількість сходин (або рівнів) управління визначає тип структури з погляду її складності. Залежно від цього організаційна структура може бути, наприклад, дворівнева, трирівнева і т. ін.

Важливим елементом структури органу державної влади є внутрішні зв'язки. Вони становлять інформаційну основу управління. За їх допомогою передається інформація між керівниками та структурними підрозділами, досягається взаємосприяння між учасниками управлінських процесів

Організаційна структура органу державної влади 247

щодо досягнення цілей функціонування органу та здійснюється координація управлінської діяльності.

На сьогодні серед фахівців немає єдиної думки стосовно видів зв'язків між елементами структури органу державної влади. Однак у більшості випадків прийнято вирізняти вертикальні та горизонтальні зв'язки.

В основі вертикальних зв'язків лежать відносини детермінації, тобто підпорядкованості. Зв'язки типу детермінації встановлюються між керівниками, структурними підрозділами та окремими працівниками органу в тих випадках, коли одні з них мають право віддавати розпорядження, а інші повинні їх виконувати. Вертикальні зв'язки встановлюються між керівниками та їх підлеглими.

Горизонтальні зв'язки базуються на відносинах інтерде-пенції (взаємозв'язку, взаємозалежності) або констеляції (опосередкованої залежності) та встановлюються між рівноправними керівниками і структурними підрозділами, які взаємодіють у процесі управлінської діяльності.

Організаційні структури державного органу різноманітні. Ця різноманітність ще більше посилюється, якщо взяти до уваги різницю в розмірах, складності та сфері діяльності реального об'єкта (державної установи). Однак незалежно від різноманітності реальних об'єктів, систем управління ними, в їх побудові можна спостерігати наявність постійних зв'язків, закономірностей.

Залежно від типів зв'язків між елементами розрізняють лінійну, функціональну та лінійно-функціональну структури органу (відповідно рис. 3.1, 3.2, 3.3).

Лінійна структура органу державної влади (рис. 3.1) створюється на основі побудови апарату управління тільки із взаємопідлеглих елементів, у вигляді ієрархічної драбини. Ланки кожного низового рівня перебувають у відношенні безпосередньої лінійної підлеглості до керівника наступного, більш високого рівня. Кожен працівник у лінійній структурі підлеглий та підзвітний тільки одному керівникові, і тому пов'язаний з вищестоящим підрозділом державного органу тільки через нього. Таким чином, в апараті державного органу створюється ієрархія підлеглості та відповідальності, що є за лінійної структури єдиним та домінуючим типом організаційних відносин.

248

Розділ 3.1

Лінійна структура державного органу формується за принципом єдиноначальності. Це означає, що одна особа скон-центровує у своїх руках керівництво усією сукупністю операцій, які мають одну мету, і єдність розпорядництва — тобто передачі обов'язкових для виконання команд кожній з ланок одного рівня тільки від одного керівника.

Лінійний керівник кожної зі структурних ланок відповідає за принципом єдиноначальності за весь обсяг діяльності того підрозділу, який йому підлеглий, та поряд із загальним керівництвом здійснює виконання всіх функцій управління на об'єкті, який йому доручено (рис. 3.1). Це веде до централізації повноважень стосовно прийняття стратегічних та поточних рішень. Інформація при цьому передається тільки за двома взаємопов'язаними напрямками — зверху вниз та знизу вверх згідно з управлінською ієрархією, без охоплення горизонтальних комунікацій.

Лінійна структура є логічно найбільш стрункою та формально вираженою, але разом з тим найменш гнучкою. її використання має сенс тоді, коли коло завдань, що вирішуються, мале, завдання не дуже складні. Тому лінійна структура орієнтує керівників в основному на вирішення оперативних питань та на отримання поточних ефектів. Як правило, вона чітко функціонує при стабільних завданнях, виконанні операцій, що повторюються, але важко пристосовуєть-

КЕРІВНИК ОРГАНІЗАЦІЇ

В — виконавці підрозділу

Рис. 3.1. Лінійна структура державного органу

Організаційна структура органу державної влади

249

ся до нових цілей. Головний недолік лінійної структури — слабка координація ланок, підлеглих одному керівникові, а також те, що керівник повинен бути компетентним в усіх питаннях роботи підлеглих йому ланок.

Функціональна структура державного органу (рис. 3.2) будується на основі поділу управлінської праці. Сутність поділу праці полягає в тому, що кожна ланка цієї системи управління здійснює визначену функцію.

КЕРІВНИК ОРГАНІЗАЦІЇ

Функціональний керівник

Функціональний керівник

Функціональний керівник

В

в

в

в

в

В — виконавці підрозділу

Рис, 3,2. функціональна структура органу державної влади

Функціональна спеціалізація значно підвищує ефективність діяльності органу державної влади. Замість універсальних керівників, що мають розбиратися у виконанні всіх функцій управління, з'являється апарат фахівців (функціонерів), компетентних у своїй сфері, які мають штат співпрацівників, що відповідають за доручену ділянку роботи, За такої структури функціональні керівники спеціалізуються на виконанні окремих функцій управління: один відповідає за планування, інший за логістику, третій за бухгалтерський облік тощо. Керівні вказівки стають більш кваліфікованими, але порушується принцип єдності розпорядництва, оскільки нижчестоящі ланки не знають, чиї розпорядження виконувати в першу чергу, а також, як їх узгоджувати між собою.

250

Розділ 3.1

Функціональна структура управління сприяє кращому вирішенню окремих завдань, водночас вона розриває управлінський процес, єдиний за своєю природою. Недоліки функціональних структур виявляються особливо тоді, коли вирішуються питання перспективного розвитку організації.

На практиці найбільшого поширення набула організаційна структура, яка має назву лінійно-функціональна (або лінійно-штабна¹), що є поєднанням лінійного та функціонального управління (рис. 3.3). Вперше лінійно-функціональні структури запропонував А. Фацоль, За основу бралася лінійна структура. Функціональні служби мали призначатися для вивчення відповідних проблем з метою надання допомоги лінійному керівництву при прийнятті рішення. Необхідність

КЕРІВНИК ОРГАНІЗАЦІЇ

І І | Штабні органи за функціями

Лінійний керівник

В

Лінійний керівник

Штабні органи за функціями

Ф Ф

В

В

в

в

в

В — виконавці основних (операційних) підрозділів;

Ф — керівники або виконавці функціональних підрозділів

Рис. 3.3. Лінійно-функціональна структура органу державної влади

' Штаб — це поняття, взяте з військової термінології.

Організаційна структура органу державної влади 251

у допомозі фахівців може виникнути на будь-якому з рівнів управління.

Лінійно-функціональна структура забезпечує новий поділ праці, за якого лінійні ланки управління покликані приймати рішення та розпоряджатися, а функціональні — консультувати, інформувати, планувати, тобто збирати інформацію, що може допомогти лінійному керівникові при прийнятті рішень. Цри цьому зв'язки «керівник — підлеглий» будуються за ієрархічною лінією так, щоб кожен працівник був підзвітний тільки одній особі. Керівники функціональних підрозділів здійснюють методичне керівництво реалізацією функцій управління та впливають на підрозділи за формальної відсутності розпорядницьких прав. Штаби готують кваліфіковані управлінські рішення, але затверджує та передає їх на нижчі рівні лінійний керівник.

Лінійно-функціональні структури тривалий період мали домінуюче значення при побудові організаційних структур управління підприємствами і установами. Вони особливо ефективні для організацій, які функціонують у стабільному режимі, рівномірно розвиваються, не відчувають значних впливів навколишнього середовища. Горизонтальні зв'язки в таких випадках встановлюються на відносно тривалий час і їх регулювання не потребує додаткових втручань вищестоящих органів управління. Однак у разі появи нових нестандартних проблем, значна частина яких потребує прийняття творчих рішень (спільними зусиллями фахівців різних підрозділів), порушується стабільність функціонування системи управління. У разі їх виникнення буває необхідно перерозподілити горизонтальні зв'язки або знову їх сформувати. В умовах трансформації економіки принципове значення має гнучка і динамічна система міжфункціональної координації та підпорядкування різнорідних зусиль окремих ланок для досягнення конкретної поставленої мети. При вирішенні проблемних завдань функціонування організації (пов'язаних з переорієнтацією цілей або зміною шляхів їх досягнення) лінійно-функціональна структура управління стає неефективною.

З розвитком організацій, більшою залежністю їх від навколишнього середовища та необхідністю адаптування до змін

252 Розділ 3 1

з'явилися нові види організаційних структур, серед яких найбільше поширені програмно-цільові, матричні та дивізіо-нальні (відповідно рис. 3.4, 3.5).

Програмно-цільова організаційна структура — особливий тип структури, подібний до лінійно-функціональної структури, доповнює її, але не ідентичний їй. Сутність та призначення програмно-цільових структур визначаються системним підходом до організації як об'єкта управління, який розглядається як єдина цілісна система з орієнтацією на виявлення в ній взаємозв'язків та взаємозалежностей, спрямованих на досягнення кінцевої мети системи. Реалізація поставленої мети забезпечується шляхом виконання відповідними операційними (тими, що здійснюють основну діяльність) та управлінськими ланками комплексу робіт та заходів. Цей комплекс є програмою, в якій заздалегідь виявлено обсяг, якість та термін виконання. При цьому характер відносин між ланками набуває сутності взаємодії та взає-мосприяння.

Основу програмно-цільової структури становить спеціальний орган (підрозділ), призначений для формування, координування та регулювання усіх горизонтальних зв'язків, які належать до даної програми (рис. 3.4). Цей орган, що інтегрує горизонтальні зв'язки залежно від конкретних умов функціонування та змісту програм, може мати різний склад. Його функції, повноваження та відповідальність виявляються статусом особи, що його очолює та здійснює процес управління програмою, — керівника програми.

Відповідно до повноважень та відповідальності, якими наділено керівника програми, розрізнюють такі основні організаційні варіанти побудови програмно-цільових структур: координаційну; проектну, або продуктову; змішану.

При програмно-цільовій структурі координаційного типу керівник програми та підлеглі йому працівники відіграють лише допоміжно-координаційну роль, виступають додатковим інструментом для забезпечення більш оперативної та збалансованої взаємодії між співвиконавцями проекту. Керівники програми при цьому практично не наділяються правами прийняття рішень і несуть лише часткову відповідальність за виконання певної складової програми.

Організаційна структура органу державної влади

253

Ця система досить ефективна в умовах великої кількості програм з нескладною кооперацією підрозділів, при виконанні яких на перший план виходять питання підвищення оперативності та комплексності їх виконання.

При проектній, або продуктовій, структурі на керівника програми покладається вся відповідальність за якість і терміни виконання робіт. У зв'язку з цим він дістає всі права розпорядництва (виконавці програми переходять у повну підлеглість керівника). При цьому всередині програмно-цільової структури формується традиційна лінійно-функціональна структура. Застосування цього варіанта доцільне в тому випадку, коли організація виконує обмежену кількість складних програм, які потребують високої якості, суттєво відрізняються між собою, на виконанні кожної з них зайнятий окремий колектив працівників, який не бере участі в

Підрозділ середнього рівня

Підрозділи вищого рівня

Підрозділ середнього рівня

Підрозділ

нижчого

рівня

Підрозділ

нижчого

рівня

Підрозділ

нижчого

рівня

Умовні позначення:

---------вертикальні зв'язки;

---------горизонтальні зв'язки

Рис. 3.4. Схема зв'язків при програмно-цільовій структурі державного органу

254 Розділ 3.1

інших програмах. Така структура, за рекомендацією фахівців, може бути використана в організаціях, що вирішують вузьке коло складних питань.

При змішаному варіанті організації програмно-цільової структури на керівника програми покладається вся повнота функціонального керівництва, але він не має права безпосереднього розпорядження працівниками. Це означає, що всі рішення, які стосуються сутності, якості та термінів виконання робіт, приймає керівник програми, а організацію реалізації цих рішень забезпечують безпосередні керівники виконавців відповідно до діючої лінійно-функціональної структури управління.

Такий варіант організації програмно-цільової структури доцільний у тих випадках, коли в організації одночасно виконуються невелика кількість складних, відповідальних і високовитратних програм довгострокового характеру та безліч менш складних і довгострокових робіт.

У кожному окремому випадку використання чистої продуктової, програмної, змішаної або координаційної системи управління програмою має бути обґрунтовано конкретними умовами організації.

Перерозподіл функцій між органами лінійно-функціональної і програмно-цільової структур приводить до виникнення матричної схеми (рис. 3.5), яка застосовується зараз у цілому ряді організацій, у тому числі таких, що займаються інноваційною діяльністю.

За матричної схеми організаційної структури виконавець має двох або більше керівників, яким він підлеглий. Виконавець (за програмою або проектом) знаходиться в точці перетину міжфункціональних зв'язків, які регулюються як керівником програми, так і лінійними керівниками.

Цей перетин організаційних зв'язків надає організаційній структурі матричний характер. Із матричної моделі видно, що взаємодія лінійно-функціональної та програмно-цільової структур зберігає всю сукупність інформаційних зв'язків, притаманних механізму управління, які не суперечать принципу єдиноначальності, оскільки вертикально-лінійне керівництво функціональними органами обох структур зберігається за одними й тими ж рівнями управління.

Організаційна структура органу державної влади

255

Умовні позначення:

К — лінійний керівник;

Ф_х, Ф₂ — функціональні ланки (керівники);

PIIj, РП₂ — керівники проектів;

Іф₁П₁, ..., Іф₂П₂ — групи функціональних працівників, що оперативно підлеглі керівникові проекту (РГ^, РП₂) при методичному керівництві функціональної служби (Ф₁₍ Ф₂)

Рис. 3.5. Матрична структура органу державної влади

Матрична організаційна структура управління надійна і стійка при виконанні таких робіт, які встановлені й повторюються (як і лінійно-функціональна схема) і водночас мають спеціальний механізм з координації функціональних і міжфункціональних зв'язків щодо досягнення цілей, які змінюються.

Матричний тип структури управління використовується в організаціях зі складним характером робіт, а також для забезпечення висококваліфікованих послуг та експертизи в галузі науки і техніки.

До ієрархічного типу організаційної структури належить також так звана дивізіональна структура (від англ. division — відділення). Такий тип структури характеризують часто як поєднання централізованої координації з децентралізованим управлінням (децентралізація зі збереженням координації та контролю). Ключовими фігурами при управлінні організаціями з дивізіональною структурою стають не керівники функціональних підрозділів, а менеджери. При цьому здійснюється структуризація організації за критеріями продуктової, спожи-

256 Розділ 3.1

вацької, регіональної спеціалізації. Такий підхід, на думку деяких авторів¹, забезпечує більш тісний взаємозв'язок виробництва зі споживачем, суттєво прискорюючи його реакцію на зміни, що відбуваються в зовнішньому середовищі, проте це призводить до зростання ієрархічності. Дублювання функцій управління на різних рівнях урешті-решт призводить до зростання управлінського персоналу та коштів на його утримання.

Структура органу державної влади може формуватися з урахуванням охарактеризованих видів структур управління організаціями, а також відомих та впроваджених у практиці управління підходів та методів їх проектування.

3.1.2. Підходи та методи побудови організаційних структур органу державної влади

Найбільш поширеним є класичний, біхевіористичний (по-ведінковий), ситуаційний, системний підходи до побудови організаційної структури.

Побудова організаційної структури органу в рамках класичного підходу передбачає чітке формулювання цілей, що ставляться перед установою. Організаційна структура установи розглядається при цьому підході як машина, що необхідна для вирішення конкретних завдань шляхом встановлення завдань структурним підрозділам та окремим працівникам. Вважається, якщо завдання встановлені більш конкретно, то вони можуть бути краще виконані.

Сутність біхевіористичного (поведінкового) підходу полягає в тому, що організаційна структура розглядається як соціальний організм і основна увага звертається на соціальну роль працівників колективу установи. Об'єктом управління при цьому є мотивація праці службовців, взаємовідносини в малих групах, групова та міжгрупова поведінка, задоволення соціально-економічних потреб членів трудового колективу тощо.

¹ Курс для высшего управленческого персонала: Пер. с англ. / Под ред. В.И. Геращенко. — М.: Экономика, 1970. — С. 564.

Організаційна структура органу державної влади 257

Ситуаційна концепція виникла на основі класичного та біхевіористичного підходів. її представники вважають, що під час побудови структури організації необхідно враховувати конкретну ситуацію, в якій буде діяти ця організація. До ситуаційних факторів, які треба враховувати, вони віднесли: тип технології та обсяг робіт, орієнтацію на нововведення, характер та важливість вирішуваних завдань, національні традиції і т. ін.

Системний підхід розглядає організаційні структури як складні соціально-економічні системи, складові яких мають якісні риси, які можуть бути втрачені в разі відокремлення їх від організаційної структури, а структури в цілому мають суттєві риси, які не притаманні їх окремим складовим. Відмінними особливостями цього підходу є те, що організаційна структура органу державної влади розглядається як складова більшої організаційної системи; вона сама є складною соціально-економічною системою, а її складові мають власні цілі.

Необхідність формування нових організаційних структур виникає у випадках: 1) створення нової організації; 2) реструктуризації старої організації; 3) зміни в підходах та методах управління організацією; 4) зміни напрямку діяльності організації тощо.

У наш час є досить багато методів побудови структур управління, які використовуються в різноманітних методичних підходах. Найбільш поширеними методами є: досвідний, експертний, аналогій, нормативний, параметричний, технологічний, структуризації цілей, економіко-математичного моделювання, імітаційного моделювання.

Досвідний метод припускає вивчення рішень аналогічних завдань в інших організаціях, внесення пропозицій на основі аналізу ситуацій, що відбулись, та орієнтування на колективний досвід різних працівників.

Експертний метод також базується на досвіді фахівців, які добре знають сутність вирішуваних завдань, володіють достатньою інформацією про дійсні обставини даної організації та вільні у висловленні своєї думки.

Метод аналогій полягає в застосуванні організаційних форм та механізмів управління, що виправдали себе в організаціях з подібними характеристиками (характером вирішу-

258 Розділ 3.1

ваних питань, послуг, типом технології, обсягом виконуваних робіт і т. ін.) стосовно організації, що проектується. На основі методу аналогій формуються типові рішення; схеми організаційних структур, типові положення про підрозділи, посадові інструкції.

Нормативний метод базується на використанні при побудові організаційної структури цілого ряду нормативів, серед яких можна вирізнити такі: норма керованості — відношення між кількістю керівників та підлеглих; граничні величини службовців для формування з них самостійних відділів, бюро, груп; нормативна чисельність персоналу за функціями управління та ін.

Параметричний метод використовується в тих випадках, коли систему управління можна описати за допомогою взаємопов'язаних параметрів, які характеризують керований об'єкт та керуючу систему (апарат управління).

Технологічний метод (або метод формування організаційної структури на основі технологічного процесу реалізації завдань управління) передбачає виконання роботи зі створення необхідних структур у такій послідовності: визначення цілей і завдань, а також функцій, які виконуються державним органом; виявлення обсягу необхідної інформації та характеру її носіїв; встановлення стандартного переліку робіт та операцій за кожною з функцій управління, а також алгоритмів їх реалізації, розрахунок на основі встановлених норм трудомісткості виконання управлінських робіт за окремими функціями управління; розподіл завдань і функцій між підрозділами структури управління.

Метод структуризації цілей передбачає розробку системи цілей організації включно з їх кількісним та якісним формулюванням та наступний аналіз організаційних структур з погляду відповідності їх системі цілей.

Метод економіко-математичного моделювання (зокрема організаційно-економічного та імітаційного) передбачає здійснення послідовно формалізованого опису розташування структурних елементів відповідного функціонального призначення, а потім — опису взаємодії цих елементів.

В основі організаційно-економічного моделювання лежить розробка графічних та математичних відображень роз-

Організаційна структура органу державної влади 259

поділу прав і відповідальності, зв'язків між підрозділами і посадами, потоків інформації. Імітаційне моделювання передбачає побудову та використання моделей, які характеризують динаміку окремих показників об'єкта управління, взаємопов'язаних у вигляді системи моделей, кожна з яких показує зміни окремих параметрів, що відбуваються під впливом зовнішніх факторів або зрушень у співвідношенні елементів в об'єкті управління.

В українській практиці побудови структури управління державною установою — органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування — найчастіше використовується лінійно-функціональна схема побудови державного органу з підключенням до неї програмно-цільових ланок.

При формуванні організаційної структури органу державної влади необхідно враховувати такі вимоги до неї:

— оптимальність (невеликі підрозділи з висококваліфікованим персоналом, невелика кількість рівнів керівництва, наявність груп спеціалістів, орієнтація на конкретний об'єкт управління, висока продуктивність);

— надійність (забезпечення гарантії достовірності передачі інформації, безперебійності зв'язку);

— оперативність (недопущення негативних необоротних дій);

— стійкість (незмінність основних властивостей структури за різних зовнішніх змін);

— гнучкість (здатність змінюватись відповідно до змін зовнішнього середовища);

— ефективність (досягнення ефекту при мінімізації затрат на управлінський апарат).

260

Розділ 3.2

ВНУТРІШНЯ ОРГАНІЗАЦІЯ ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

3.2.1. Орган влади як об'єкт організації

Орган державної влади має бути системно організованим. Йому притаманні законодавчо визначені певні цілі та спеціальні функції, єдність принципів утворення, побудови і діяльності; структурна єдність; співпорядкованість та інші ієрархічні зв'язки та відносини; прийняття нормативно обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою та виконання загальних функцій державного управління. Організаційна структура органу державної влади — це лише один із компонентів організації. Крім неї його організацію характеризують: цілеспрямоване управління як менеджмент, виконавча робота (як комбінація основних елементів), яка стосується конкретної ситуації.

У науковій літературі поняття «організація» вживається у трьох значеннях:

а) як об'єкт — міністерство, відомство, установа, підприємство і т. д.;

б) як процес — функціонування, упорядкування, стан об'єкта і т. д.;

Внутрішня організація органу державної влади 261

в) як функція управління — діяльність, пов'язана зі створенням стану впорядкованості об'єкта і суб'єкта управління, тобто встановлення зв'язків (відносин) між ними.

З погляду сучасної теорії та практики управління орган державної влади — це організація, тобто об'єкт, який складається з групи людей, діяльність яких свідомо координується для досягнення спільної мети або цілей. Державні організації відрізняються від недержавних, на думку відомого американського фахівця у галузі економіки державного сектору Джозефа Стігліца¹, двома важливими відмінностями.

Перша: в демократичному суспільстві особи, що відповідають за управління державною організацією, обираються або призначаються кимось, хто був обраний (або призначений кимось, хто був призначений якоюсь іншою обраною особою). «Право» особи обіймати певну посаду безпосередньо чи опосередковано залежить від процесу обрання.

Друга: держава користується певними правами примусу, яких позбавлені приватні компанії. Держава має право примусити вас сплачувати податки (якщо ви ухиляєтеся, вона може конфіскувати вашу власність і/або ув'язнити вас). Держава має право примусити молодих людей чоловічої статі проходити службу в збройних силах, отримуючи платню, нижчу від тієї, яка б схилила їх до добровільного проходження служби. Держава має право віддати вашу власність у громадське користування за умови, що вона виплатить рівноцінну компенсацію (це називається правом держави на примусове відчуження приватної власності).

Специфіка органів державної влади полягає в тому, що в результаті їх діяльності ми маємо різні рішення, що належать до різних сфер діяльності суспільства — це політичні, економічні, соціальні, міждержавні, екологічні та інші, які найчастіше набирають інформаційної форми (закони, постанови, розпорядження, довідки тощо). З іншого боку, предметом праці в органах державної влади є інформація, яка також є одним із ресурсів цих органів. Подібні системи управління називають адміністративними.

¹ Стиглиц ДжЖ>. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. — М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. — С. 37.

262 Розділ 3.2

Адміністрація (лат. administratio — управління, керівництво) являє собою¹:

1) управлінську діяльність органів державної влади; організаційну діяльність у сфері управління;

2) органи державної влади;

3) урядовий апарат;

4) посадових осіб, керівний персонал якоїсь установи, підприємства;

5) розпорядників, відповідальних упорядників чогось. Орган державної влади — це певна державна інституція,

яка засновується державою в установленому законодавством порядку і діє за її повноваженням.

Органи державної влади України характеризуються певними рисами. Будь-який орган представляє Україну як державу як всередині країни, так і за її межами. Він діє за дорученням держави, яка законодавчо визначає його правовий статус. Орган Української держави є відносно самостійною частиною єдиної системи органів державної влади України, яка будується за принципом розподілу влади. Він виступає від імені держави і водночас від власного імені та посідає цілком визначене місце в державному апараті.

Орган державної влади утворюється у порядку, встановленому Конституцією і відповідними законами. Зокрема, Верховна Рада України і Президент України обираються шляхом загальних виборів, склад Кабінету Міністрів формується Президентом України за поданням Прем'єр-міністра.

Залежно від власного правового статусу кожний з органів державної влади здійснює притаманні йому завдання та функції держави. У межах статусу орган виступає від імені держави та за її дорученням, є її офіційним представником.

Для здійснення власних завдань і функцій держава наділяє органи державної влади державно-владними повноваженнями, які закріплюються в окремому нормативному правовому акті й дають змогу здійснювати державну владу в трьох її формах: законодавчій, виконавчій та судовій. За допомогою цих повноважень визначаються конкретні права й обов'язки

¹ Словарь иностранных слов. — 7-е изд., перераб. — М.: Русский язык, 1980. — С. 18.

Внутрішня організація органу державної влади 263

цих органів, у межах яких вони вправі реалізувати надані їм права, приймати відповідні акти, обов'язкові до виконання підпорядкованими органами, службовими особами і громадянами, а також здійснювати контроль за їх виконанням.

Владні повноваження передбачають: утворення органу державної влади у встановленому порядку; вид його державної діяльності; загальнообов'язкову силу його актів. Владні повноваження притаманні також органам місцевого самоврядування, проте вони не мають державного характеру і не здійснюються від імені Української держави.

Державно-владні повноваження, що закріплюються у компетенції відповідних органів державної влади, визначаються на основі встановлених законом чи іншим правовим актом предметів відання, прав і обов'язків, які необхідні їм для виконання їхньої діяльності. Компетенція цих органів визначається Конституцією України, законами України, указами Президента України, окремими постановами Кабінету Міністрів України, нормативними актами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також відповідними нормативними актами місцевих державних адміністрацій. Вона також передбачає чітке і вичерпне право та обов'язки певного органу держави. Нарешті, за допомогою встановлення компетенції державного органу визначається його місце в системі органів держави. Для кожного з державних органів законодавством передбачені підстави, види та міра юридичної відповідальності.

Ознакою органу державної влади є правові зв'язки, що об'єднують особистий склад органу держави в одне ціле. Вони виражають:

— службову супідрядність між працівниками;

— покладання відповідальності й обов'язок нести відповідальність;

— призначення керівників нижчестоящих державних органів керівниками вищестоящих органів.

Характерною рисою органів^цержавної влади є те, що орган держави як відносно відокремлена частина однієї єдиної системи державного апарату становить собою певним чином організований колектив громадян України (Кабінет Міністрів України) або одну особу, належну до громадянства України (Президент України, Генеральний прокурор України).

264 Розділ 3.2

Матеріальну основу організації і діяльності органу державної влади становлять кошти державного бюджету.

Решта ознак властива як органам влади, так і органам об'єднань громадян (політичним партіям та громадським організаціям). Розмежувальною лінією тут є те, що діяльність органів державної влади, а звідси і їхні акти, стосуються всіх громадян України та іноземців, що перебувають на території України, а нормативні акти громадських об'єднань обов'язкові лише для членів таких об'єднань.

Ознакою органів державної влади є те, що кожний має притаманну лише йому внутрішню структуру. Важливою рисою органу є територіальний масштаб межі його діяльності. Діяльність органу держави базується на застосуванні методів переконання та примусу. Нарешті, відповідному видові органів державної влади притаманні власні форми організації, методи діяльності. Кожний з державних органів має власне майно. І насамкінець найголовніше — усі органи державної влади мають статус юридичної особи.

3.2.2. Організація як процес і функція управління

Внутрішня організація органу державної влади розглядається як процес його структурного упорядкування та функціонування, який відбувається залежно від цілей та завдань, що йому притаманні. Таким чином, орган державної влади є системно організованим. Йому притаманні: цілі і загальні функції; єдність принципів утворення, побудови і діяльності; структурна єдність; співпорядкованість та інші ієрархічні зв'язки і відносини; прийняття нормативно обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою.

Організація як процес передбачає створення структури об'єкта (у нашому випадку таким об'єктом є органи державної влади або органи місцевого самоврядування), яка надає можливість людям (державним службовцям) ефективно спільно працювати для досягнення цілей, що стоять перед об'єктом, та здійснення систематичної координації завдань, формальних взаємовідносин людей, що їх виконують.

У сучасній парадигмі управління є два аспекти організаційного процесу. Один із них — поділ організації на підроз-

Внутрішня організація органу державної влади 265

діли цілей і стратегій, що і є структурним упорядкуванням об'єкта (державного органу) і відображає процес побудови його організаційної структури.

У процесі внутрішньої побудови організації здійснюється спеціалізований поділ праці, наявний у державній організації, як і у будь-якій іншій організації. Під спеціалізованим поділом праці розуміють закріплення певної роботи за фахівцями, тобто тими, хто здатний виконати її краще всіх з погляду організації як єдиного цілого. Враховуючи, що в органах державної влади в основному працюють адміністративні менеджери і фахівці з виконання конкретних функцій управління (фінансисти, економісти, юристи, соціологи, політологи таін.), спеціалізований поділ праці відбувається залежно від специфіки виконання розумової діяльності, в основному за функціональною ознакою, або за завданнями, що вирішуються.

Вертикальний поділ праці, тобто відокремлення роботи з координації від безпосереднього виконання завдань, необхідний для успішної групової роботи. Вертикальний поділ праці необхідний для здійснення контролю виконання. Кількість осіб, підпорядкованих одному керівникові, становить собою сферу контролю.

Сфера контролю — це важливий аспект організаційної структури органу державної влади.

Якщо одному керівникові підпорядковується досить велика кількість людей, то йдеться про широку сферу контролю, яка зумовлена плоскою структурою управління. Якщо сфера контролю вузька, тобто кожному керівникові підпорядковується мало людей, можна вести мову про багаторівневу структуру. В цілому великі організації з плоскою структурою мають менше рівнів управління, ніж організації такого ж розміру з багаторівневою структурою. На практиці сфера контролю в державній організації суттєво відрізняється як за рівнями управління, так і за функціональними галузями.

Іншим, хоч часто менше відчутним аспектом устрою організації, є взаємовідносини повноважень, які пов'язують вище керівництво з найнижчими рівнями працюючих і забезпечують можливість розподілу і координації завдань. Засобом, за допомогою якого керівництво встановлює відно-

266 Розділ 3.2

сини між рівнями повноважень, є делегування¹. Неможливо зрозуміти організаційний процес без попереднього розуміння делегування і пов'язаних з ним повноважень і відповідальності.

З делегуванням тісно пов'язані ще два терміни управління: відповідальність і організаційні повноваження.

Відповідальність — це зобов'язання виконувати поставлені завдання і відповідати за їх задовільне вирішення. Під зобов'язанням розуміють те, що від індивіда, коли він обіймає визначену посаду в організації, очікується виконання конкретних робочих вимог. Фактично індивід укладає контракт з організацією на виконання завдань певної посади в обмін на одержання визначеної винагороди.

Відповідальність означає, що працівник відповідає за результати виконання завдання перед тим, хто передає йому повноваження. Делегування реалізується тільки на випадок прийняття повноважень, і власне відповідальність не може бути делегована. Керівник не може розмивати відповідальність, передаючи їй підлеглому. Хоч особа, на яку покладено відповідальність за рішення будь-якого завдання, не зобов'язана виконувати його особисто, вона залишається відповідальною за задовільне завершення роботи. Якщо передбачається, що якась особа візьме відповідальність за задовільне виконання завдання, — організація повинна надати їй потрібні ресурси. Керівництво здійснює це шляхом делегування повноважень разом із завданнями.

Повноваження — це обмежене право використовувати ресурси організації і спрямовувати зусилля деяких її співпрацівників на виконання визначених завдань. Повноваження делегуються посаді, а не індивідові, який займає її цієї миті. Це відображено у старій військовій приказці — «Честь віддається мундиру, а не людині». Коли індивід змінює роботу, він втрачає повноваження старої посади й одержує повноваження нової. Ліміти повноважень усередині організації, як правило, визначаються політикою, процедурами, правилами

¹ Делегування як термін, що використовується в теорії управління, означає передачу завдань і повноважень особі, яка бере на себе відповідальність за їх виконання.

Внутрішня організація органу державної влади 267

і посадовими інструкціями, викладеними у письмовому вигляді, або передаються підпорядкованому усно. Особи, відповідальні за ці ліміти, перевищують свої повноваження, навіть коли це необхідно для виконання делегованих завдань.

Теоретики менеджменту зазначають, що часто плутають повноваження і владу¹. Повноваження визначають як делеговане, обмежене право використати ресурси організації, що притаманне даній посаді. На відміну від цього, влада — це реальна здатність діяти або можливість впливати на ситуацію. Можна мати владу, не маючи повноважень. Повноваження, іншими словами, визначають, що має право робити особа, котра обіймає якусь посаду. Влада визначає, що вона дійсно може робити.

Система організаційних повноважень в органах державної влади і органах місцевого самоврядування, в основному, залежить від правового статусу відповідного органу.

Організація як процес передбачає також систематичну координацію завдань, формальних взаємовідносин людей, що їх виконують. Без відповідної формальної координації різні рівні, функціональні зони й окремі особи (державні службовці) легко можуть зосередитись на забезпеченні власних інтересів, а не на інтересах організації в цілому, що особливо небезпечно для державних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Можливість поділу і координації завдань забезпечується обома аспектами організаційного процесу: поділом організації на підрозділи; визначенням відносин повноважень.

Одним із напрямків поділу праці в організації є формулювання завдань. Завдання — це наперед нормативно визначена серія робіт або частина роботи, яка має бути виконана заздалегідь встановленим способом у заздалегідь обумовлені строки. З технічного погляду завдання визначаються не для працівника, а для конкретної посади. На основі рішення керівництва про структуру кожна посада містить певний перелік завдань, котрі розглядаються як необхідний внесок у досягнення цілей організації. Вважається, що якщо завдання

¹ Мескон MJC., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. — М.: Дело, 1992. — С. 312.

268_______________________________________________Розділ 3,2

виконується таким способом і в такі строки, як це визначено, організація буде діяти успішно. Особливість завдань органів державної влади полягає в тому, що вони характеризуються не трьома¹, а двома категоріями: людьми й інформацією.

Організація як функція управління передбачає розподіл ресурсів, необхідних органу державної влади для виконання його завдань у просторі та часі. Тобто організація органу передбачає роботу з людьми — державними службовцями (їх підбір, навчання, створення системи мотивації, розвиток персоналу); організацію інформаційно-комунікаційних зв'язків, забезпечення інформаційною і комунікаційною технікою, формування (організацію) інформаційних систем і мереж; організацію бюджетування функцій і завдань.

Адміністративна реформа, яка здійснюється в Україні, розглядається не як новий перерозподіл владних повноважень чи чергова кадрово-структурна перестановка, а як концептуально осмислений перехід до нової «філософії♦управління, що потребує системного оновлення всього змісту діяльності органів державної влади.

¹ Як відомо, зазвичай завдання організації традиційно характеризуються трьома категоріями, а саме: людьми, предметами (машинами, сировиною, інструментами), інформацією.

269

Розділ 3.3

МЕНЕДЖМЕНТ ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

3.3.1. Сутність і особливості менеджменту органу державної влади

Слово «менеджмент» (management) зазвичай перекладається з англійської як «управління». У свою чергу дієслово to manage¹ (управляти) виникло від кореня латинського слова manus (рука). Сьогодні мова йде про управління людьми. Під цим мають на увазі досягнення цілей, що ставляться, використовуючи працю й мотиви поведінки.

Однак не можна трактувати менеджмент тільки як процес управління людьми. В англійській мові семантика слова «менеджмент» складна. В Оксфордському словнику англійської мови можна знайти такі його тлумачення: 1) спосіб, манера спілкування з людьми; 2) влада та мистецтво управління; 3) особливого виду вміння; 4) адміністративна одиниця².

¹ Спочатку цей термін означав вміння об'їжджати коней або правити ними. Потім цим терміном почали позначати вміння керувати колісницями.

² Чеппелз Елізабет. Менеджмент у державному управлінні: Пер. з англ. / За ред. С.В. Синиці; Проект TACIS ♦Реформа та розвиток державного управління в Україні». — К., 1996. — С 7—8.

270

Розділ 3.3

П. Друкер, американський авторитет у теорії менеджменту, дає таке роз'яснення: «Термін «менеджмент» виключно важкий для зрозуміння. Він специфічно американського походження і навряд чи може бути перекладений на будь-яку мову, включно англійську мову Британських островів. Він означає функцію, але також і людей, що її виконують; він вказує на соціальний та посадовий стан; але в той же час означає учбову дисципліну та галузь наукового дослідження»¹.

Таким чином, термін «менеджмент» використовується альтернативно: управління, галузь людської діяльності, соціальний прошарок тих, хто виконує роботу з управління.

Сутність менеджменту органу державної влади характеризує рис. 3.6, на якому зображено його основні складові.

"

ОРГАНІЗАЦІЯ

t ~

РЕСУРСИ:

матеріальні, люди, фінанси

Прийняття рішень

ФУНКЦІЇ: планування, прогнозування, організація, контроль, облік, регулювання, мотивація

зма:

Трансформація рішень

ДІЯЛЬНІСТЬ: вироблення та прийняття державно-управлінських рішень; надання державно-управлінських послуг

ЦІЛІ

Рис. 3.6. Складові менеджменту органу державної влади

¹ Основи менеджменту: Навч. посіб. / За ред. B.C. Верлоки, І.Д. Михайлова. — X.: Основа, 1996. — С 8.

Менеджмент органу державної влади 271

При цьому підході менеджмент розглядається як форма практичної діяльності, що пов'язана з процесом прийняття рішень щодо найкращого використання ресурсів (капіталу, матеріалів та людей), з метою досягнення запланованих завдань, що забезпечують постійний розвиток організації.

Менеджмент можна також розглядати як вид людської діяльності, що становить систему функцій (планування, прогнозування, організацію, координацію, облік, контроль, мотивування). Ці функціональні компоненти менеджменту і виражають його сутність.

Як будь-якій організації, державній організації притаманні процеси управління, які є предметом менеджменту.

Органи державної влади відрізняються від інших організацій тим, що притаманна їм адміністративна діяльність відрізняється від виробничої діяльності. Основним ресурсним компонентом системи менеджменту органу державної влади є державний службовець, специфіка діяльності якого полягає в такому: багатоманітність цілей; складність у вимірюванні результатів праці; технології, за якими важко виявити залежність між внеском та результатом. Той факт, що в середовищі бюрократії не було чіткого взаємозв'язку між ресурсами та вихідною продукцією, підмітив С. Норскоут Паркінсон (С. Northcote Parkinson). Щоб зрозуміти поведінку бюрократів, необхідно запитати: які дії відповідають інтересам бюрократії? Бюрократи не мають тієї системи стимулів, за якої їхня платня була б тісно пов'язана з кінцевим результатом роботи. Тому бюрократи прагнуть максимізу-вати масштаби своєї установи. Бюрократ конкурує з іншими чиновниками за одержання фондів. Ринкова конкуренція заміщується бюрократичною конкуренцією¹.

Стає очевидною необхідність постійної уваги до системи менеджменту органів державної влади, яка дала б змогу якщо не ліквідувати, то зменшити ці негативні тенденції.

З погляду менеджменту орган державної влади або орган місцевого самоврядування, як і інша організація, має внутрішнє та зовнішнє середовище (рис. 3.7).

¹ Стиглиц ДжЖ>. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. — М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. — С 256—257.

272

Розділ 3.3

Зовнішнє середовище

Інформаційні потоки

:

Орган,вищий за організаіийно-правовим рівнем

Установки,

ЦІЛІ

Орган державної влади

І

Суб'єкт управління

(адміністративний

менеджмент)

Прямий зв'язок

Ресурси,

Зворотний зв'язок

Об'єкт управління

(операційна,

адміністративна

системи)

>ю

Інформаційні потоки

I

Рис. 3.7. Система управління державною установою та формування системи її цілей

Основні внутрішні змінні в органі державної влади, які вимагають уваги від його керівництва, — це цілі, завдання, структура, технологія і люди.

Цілі органу державної влади — це те, заради чого він створюється і функціонує.

Якщо організації, що займаються бізнесом, зосереджені, головним чином, на створенні певних видів товарів та послуг у рамках специфічних обмежень — за витратами та отримуваним прибутком, то завданням органу державної влади є не отримання прибутку, а створення правових, організаційних та інших умов для розвитку відповідного сектору економіки чи функціональної сфери управління.

Організації, у тому числі некомерційні державні установи, мають різноманітні цілі. Орієнтація, що визначається цілями, пронизує усі наступні рішення адміністративного менеджменту. Сукупність цілей органів державної влади становить державну політику.

Менеджмент органу державної влади 273

В органах державної влади цілі можуть бути встановлені вищим за організаційно-правовим статусом органом управління або формуватися цим органом.

Особливістю встановлення цілей системи державного управління, зокрема конкретних органів виконавчої влади, є безперечне використання нормативних документів (Конституції держави, законів про органи влади, програм діяльності Кабінету Міністрів України, національних і державних програм тощо). Як правило, у цих документах цілі системи чи її окремих елементів визначаються досить чітко та ясно. До того ж є можливість звернутися до матеріалів з історії системи та виявити за їх допомогою ті реальні суспільні проблеми, що зумовили створення того чи іншого органу, а також простежити генеральну тенденцію його розвитку¹. Схематично система управління державною установою та формування системи її цілей наведена на рис. 3.7, 3.8.

Одним із найбільш придатних методів формування цілей в органах державної влади й органах місцевого самоврядування є метод управління, який дає змогу об'єднати планування і контроль у складній галузі людських ресурсів, метод управління за цілями, — скорочено МВО (management by objectives — МВО). Крім того, МВО — спосіб мотивації, який допомагає перебороти деякі негативні впливи контролю на поведінку працівника. Процес управління за цілями містить чотири взаємозалежних і взаємопов'язаних етапи (рис. 3.9).

Структура органу державної влади — це логічні взаємовідносини рівнів управління і функціональних сфер, збудовані в такій формі, яка дає змогу найбільш ефективно досягти його цілей. На основі рішення керівництва про структуру кожна посада має ряд завдань, які розглядаються як необхідний внесок у досягнення цілей організації. Завдання, що закріплюються за особою в організації (державним службовцем органу) набирають форми завдання як приписаної роботи, серії робочих функцій, які мають бути завершені в заданій формі в обмежений термін часу.

¹ Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Монографія / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О.Ю. Оболенського. — Хмельницький: Поділля, 1999. — С 14.

274

Розділ 3.3

1. Конституційні

або законодавчі

цілі

2. Місія, призначення

}. Стратегічні цілі органу

4. Специфічні завдання органу

з реалізації цілей 1 і тактичні цілі органу

5. Цілі окремих управлінь

6. Цілі структурних підрозділів (відділів)

7. Цілі, визначені для посад працівників органу та цілі особистого розвитку

Рис. 3.8. Ієрархія цілей органу державної влади

Формування цілей Планування дій

Рис. 3.9. Етапи процесу управління за цілями

Менеджмент органу державної влади 275

Технологія — четверта важлива внутрішня змінна — має значно ширше значення, ніж вважається традиційно. Більшість людей розглядає технологію як дещо, пов'язане з винаходами і машинами, наприклад, напівпровідниками і комп'ютерами. Проте соціолог Чарльз Перроу, який багато писав про вплив технології на організацію і суспільство, описує технологію як засіб перетворення сировини — будь то люди, інформація або фізичні матеріали — у потрібні продукти і послуги.

Льюїс Дейвіс пропонує такий опис: «Технологія — це сполучення кваліфікованих навиків, обладнання, інфраструктури, інструментів і відповідних технічних знань, необхідних для здійснення бажаних перетворень у матеріалах, інформації або людях»¹.

Люди — найважливіша змінна для органу державної влади. Сучасний менеджмент ставиться до людей, що працюють в органах, не просто як до трудових ресурсів, робочої сили, кадрів або персоналу, а як до особистостей.

Як і будь-яку іншу організацію, орган державної влади або орган місцевого самоврядування оточує зовнішнє середовище, яке своїми змінами робить вплив на даний орган. Сучасний менеджмент вважає, що керівники найважливіших для суспільства організацій — ділових, освітніх, державних — змушені зосередити увагу на зовнішньому оточенні та його впливах на внутрішню будову організації². На рис. 3.10 представлено зовнішнє оточення організації типу органу державної влади чи органу місцевого самоврядування.

Адміністративний менеджмент має враховувати зовнішнє оточення в цілому, оскільки державна організація є відкритою системою, залежною від взаємообміну ресурсами, що вводяться, і результатами діяльності з зовнішнім світом. Фактори, що справляють негайний вплив на організацію, належать до середовища прямого впливу; всі інші — до середовища непрямого впливу. Всі фактори зовнішнього оточення взаємозалежні і взаємодіють між собою. Під складністю зовніш-

¹ Мескон MJC., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер, с англ. — М.: Дело, 1992. — С. 94. ⁸ Там само. — С. 113.

276

Розділ 3.3

нього оточення розуміють кількість і різноманіття зовнішніх факторів, на які організація змушена реагувати. Рухомість середовища характеризується швидкістю, з якою в ньому відбуваються зміни. Щоб забезпечити виживання і досягнення поставлених цілей органи державної влади мають ефективно реагувати і пристосовуватись до змін зовнішнього оточення.

СЕРЕДОВИЩЕ ПРЯМОГО ВПЛИВУ

Постачальники ресурсів

Споживачі

(організації,

громадяни)

Неформальні організації

ОРГАН ВЛАДИ

Законодавчі

та інші

нормативні

акти держави

Вищестоящий за організаційно-правовим рівнем орган

СЕРЕДОВИЩЕ НЕПРЯМОГО ВПЛИВУ

Науково-технічний прогрес

Соціально

культурні

фактори

Рис. 3.10. Зовнішнє оточення органу державної влади

Менеджмент органу державної влади 277

Щоб здобути успіх у міжнародному середовищі, державний службовець повинен розуміти і брати до уваги розбіжності в культурі, економіці, законодавстві й політичній обстановці.

Практична реалізація принципів і функцій менеджменту здійснюється за допомогою управлінського інструментарію, до якого можна віднести різні методи управління, методи виконання функцій менеджменту та вироблення і прийняття управлінських рішень.

Методи управління — це способи і прийоми управлінської діяльності, за допомогою яких здійснюються завдання органу, спрямовані на досягнення цілей. За змістом і характером переважного впливу на керовані об'єкти методи управління поділяють на три групи: економічні, організаційно-розпорядчі й соціально-психологічні. Уміння управляти полягає в оволодінні цими методами, у правильному їх виборі, умінні використовувати на практиці.

Економічні методи управління — це комплекс способів і прийомів управління, які базуються на використанні економічних законів, товарно-грошових відносин та економічних категорій (ціна, собівартість, вартість, прибуток, рентабельність), а також норм і нормативів. За допомогою економічних методів створюються умови, які зацікавлюють трудові колективи та окремих працівників у високопродуктивній праці та забезпеченні ефективності здійснюваної діяльності.

Організаційно-розпорядчі методи управління є сукупністю засобів правового й адміністративного впливу на відносини людей в організації. Застосування таких методів гарантується чинною системою законів і нормативних актів, положеннями, інструкціями, наказами та розпорядженнями. Іноді ці методи називають адміністративно-правовими. Вони включають організаційні й розпорядчі дії у процесі управління організацією. Організаційні дії виявляються в чіткому розподілі функцій управління, в установленні прав і обов'язків працівників органу, регламентуванні основних процедур. Для цього використовуються організаційне регламентування та нормування. Перше встановлює правила, зміст і порядок управління згідно з правовими нормами та інструктивними матеріалами. Друге передбачає розробку нормативів

278_______________________________________________Розділ 3.3

і норм: чисельності управлінського персоналу, витрат праці у сфері управління, тривалості управлінських операцій та процедур тощо.

Розпорядчі дії відтворюють динаміку управління і здійснюються у процесі функціонування системи, забезпечуючи злагоджену діяльність її та апарату управління. Розпорядчі дії оформляються у вигляді усного або письмового розпорядження, наказу, договору, контракту. Все це зазначено у положенні про орган та в його статуті.

Соціально-психологічні методи управління — це способи і прийоми впливу на процес формування та розвитку колективу, а також на соціальні та психологічні процеси, притаманні групам чи окремим особам. Такі методи ґрунтуються на використанні наукових положень психології та соціальної психології. Вони реалізуються через різні психологічні форми впливу: переконання, регулювання міжособистих та міжгрупових стосунків, особистий приклад, гуманізація праці.

Колектив організації і її підрозділів — це складний соціальний організм, що характеризується певними закономірностями розвитку і принципами побудови, морально-психологічним кліматом. Щоб керувати соціальними процесами в колективі, слід проводити соціальні дослідження. їх в організаціях, як правило, повинні проводити спеціалісти-соціоло-ги. За результатами цих досліджень розробляються і застосовуються методи соціального регулювання, нормування та матеріального стимулювання для оптимального розв'язання складних завдань соціального розвитку колективу, які сприяють підвищенню ефективності усієї організації.

Економічні, організаційно-розпорядчі й соціально-психологічні методи управління справляють вплив на специфіку управлінської праці, організацію системи і процеси управління; організацію праці управлінців, а також на рівень ефективності управління. Отже, методи управління слід систематично удосконалювати і відбирати найраціональніші. Тільки тоді вони сприятимуть зростанню ефективності.

Важливе місце в системі інструментів менеджменту належить механізму прийняття управлінських рішень. Прийняття управлінського рішення — це процес вибору однієї з можливих альтернатив розв'язання проблеми. У процесі

Менеджмент органу державної влади 279

вибору та прийняття управлінського рішення різні керівники використовують різні методи, сукупність яких становить їх інструментарій. Ці методи залежать від виду рішень, що приймаються в організації.

У теорії менеджменту управлінські рішення прийнято класифікувати за різними ознаками. За об'єктом впливу рішення поділяють: на зовнішні, що стосуються відносин органу з зовнішнім середовищем; внутрішні, що стосуються тільки самої організації; змішані, які стосуються і організації, і зовнішнього середовища. За функціями управління рішення поділяються; на загальні, що стосуються усіх сторін діяльності організації; часткові, що скеровані на окремі елементи системи або сторони діяльності організації. За формою відображення рішення можуть бути письмові та усні. За ступенем інформованості керівника (повноти інформаційного забезпечення) управлінські рішення поділяють на рішення, що приймаються в умовах: визначеності; неповної визначеності (ризику); повної невизначеності.

Наведена класифікація базується на явних «зовнішніх» відмінних ознаках і не є вичерпною. Вона розглядає управлінське рішення як здійснений, фіксований акт. Однак вироблення управлінського рішення — це складний процес, який починається з аналізу ситуації, проблеми, завдання, що потребує вирішення. Аналіз проблеми та вироблення рішення можуть здійснюватися керівником особисто (індивідуальне рішення) або за залученням колег, фахівців зі своєї та інших організацій (групові рішення, колегіальні, колективні). У такому випадку застосовуються особливі методи підготовки групових рішень («мозковий штурм», синтез, експертний та ін.).

Менеджмент передбачає аналіз можливих альтернатив вирішення проблем. Якщо аналіз проблеми приблизний, то він приводить всього до двох конкуруючих між собою альтернатив («так — ні», «або — або», «робити — не робити»). Це так звані бінарні рішення, які відображують протиприродний, небажаний стан речей, тому що при вирішенні більшості проблем вибір альтернатив набагато більший. Інша крайність — надзвичайно докладний аналіз проблеми. Такий аналіз небезпечний тим, що може призвести до багатоальтернатив-них рішень, з «неосяжною» кількістю альтернатив. Мистецт-

280

Розділ 3.3

во управлінця полягає в тому, щоб використовувати необхідні та достатні методи для аналізу проблеми, що вирішується.

Найбільш актуальним завданням сьогодення при розробці систем управління є перехід від окремих функціональних та технічних рішень до комплексних рішень у галузі управління. Тому останнім часом у менеджменті як управлінській діяльності відокремлюють три взаємопов'язаних блоки (рис. 3.11), що є трьома широкими галузями процесу праці — блоки змісту, процесу та контролю.

Під змістом управління розуміється те, що робить менеджер; під процесом — те, як це робиться. Третім блоком менеджменту є контроль і навчання, які розглядаються такими, що мають сприяти перетворюванню можливостей людини у форму прибуткової послуги або продукту.

На рис. 3.11 наведено інтегровану структуру менеджменту у вигляді моделі управлінського змісту, процесу та контролю (модель ЗПК), яку запропонували Д. Бодді та Р. Пейтон¹.

Інтегрована структура — модель ЗПК

Блок змісту

Постановка завдань

Планування, що скероване на досягнення цілей

Мотивація до дій

Блок процесу

Управління інтересами заінтересованих груп

Втягування співробітників до процесу прийняття рішення

Комунікації

Блок контролю та навчання

Протистояння

менеджерів

та співробітників

в питаннях

контролю

Порівняння поточних вчинків та цілей і внесення коректив

Індивідуальне навчання

Рис. 3.11. Модель ЗПК

¹ Бодди Д., Пэйтон Р. Основы менеджмента: Пер. с англ. / Под ред. Ю.Н. Каптуревского. — СПб.: Питер, 1999. — С. 175.

Менеджмент органу державної влади

281

Розробляючи системи менеджменту органу державної влади або органу місцевого самоврядування, слід мати на увазі, що державне управління є одним із найбільш важливих владних товарів. Одним із завдань держави (у тому числі її органів) є управління державним законодавством та програмами. Після того, як особи проголосували за своїх виборних представників, а ці останні розробили державні програми, цим програмам потрібне адміністрування: необхідно оприлюднити детальні заходи з регулювання, розробити процедури заявок на використання фондів, переглянути всі заявки тощо.

Навіть продиктована добрими намірами, але недбало розроблена програма матиме наслідком нерівність та неефективність. На рис. 3.12, який розроблено на підставі¹, схематично показано зв'язки між контингентом виборців та державними програмами, розробленими для надання послуг цим виборцям.

Особи

Виборці з різними

переконаннями,

інтересами

Голосування

Зацікавлені групи

Голосування X

Законодавчі державні програми

Бюрократи

Державні програми, спрямовані

на підвищення добробуту

виборців

Рис. 3.12. Зв'язки між контингентом виборців і державними програмами, розробленими для надання послуг виборцям

¹ Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. — М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. — С 231.

282

Розділ 3.3

1. Виборці обирають державних діячів.

2. Державні діячі приймають програми та призначають бюрократів, які керують реалізацією цих програм.

3. Бюрократи надають послуги виборцям у рамках прийнятих програм.

4. Зацікавлені групи впливають на цей процес на всіх етапах.

При реформуванні системи державного управління, яка має значний ступінь складності, на певному етапі дослідження доцільна побудова її цільових, функціональних і структурних моделей.

__________________________________________283

РОЗДІЛ 3.4

СТРАТЕГІЧНЕ ТА СИТУАЦІЙНЕ УПРАВЛІННЯ

3.4.1. Стратегічне управління

Стратегічне управління — діяльність з управління, що пов'язана з постановкою цілей і завдань органу державної влади та з підтримкою низки взаємовідносин між нею і оточенням, що надає можливість їй досягти своїх цілей, відповідає її внутрішнім можливостям та дає змогу залишатися сприйнятливою до зовнішніх потреб¹.

Виникнення та практичне використання методології стратегічного управління зумовлено об'єктивними причинами, що виходять з характеру змін, насамперед у зовнішньому середовищі організації. Потреба органів державної влади у стратегічному управлінні виникає зі зростанням нестабільності умов їх діяльності. Сутність стратегічного управління полягає в тому, що в організації, з одного боку, є чітко організоване комплексне стратегічне планування, а з другого —

¹ Боумзн К. Основы стратегического менеджмента: Пер. с англ. / Под ред. Л.Г. Зайцева, М.И. Соколовой. — М.: Банки и биржи: ЮНИТИ, 1997. — С. 171.

284_______________________________________________Розділ 3.4

структура управління нею адекватна «формальному» стратегічному плануванню і побудована так, щоб забезпечити розробку довгострокової стратегії для досягнення цілей органу та створення управлінських механізмів реалізації цієї стратегії через систему планів¹.

У розвитку цієї методології можна виділити декілька етапів:

— управління на основі контролю за виконанням, за якого реакція органу на зміни з'являється після здійснення подій. В умовах нарощування темпів змін це неприйнятно;

— управління на основі екстраполяції, коли темп змін прискорюється, але майбутнє ще можна передбачити шляхом екстраполяції тенденцій, що мали місце (довгострокове планування);

— управління на основі передбачення змін, коли почали виникати несподівані явища і темп змін прискорився, однак не настільки, щоб не можна було вчасно передбачити майбутні тенденції та виявити реакцію на них шляхом розробки відповідної стратегії (стратегічне планування);

— управління на основі гнучких екстрених рішень, яке створюється в наш час, в умовах, коли багато важливих завдань виникають настільки стрімко, що їх неможливо вчасно передбачити (стратегічне управління).

Стратегічне управління пов'язане з постановкою цілей органу та з підтриманням визначених взаємовідносин з навколишнім середовищем, які дають змогу йому вирішувати завдання, що поставлені та відповідають його внутрішнім можливостям.

Потенціал, який забезпечує досягнення цілей органу в майбутньому, є одним із кінцевих продуктів стратегічного управління.

Іншим кінцевим продуктом стратегічного управління є внутрішня структура органу та організаційні зміни, що забезпечують чутливість організації до змін у зовнішньому середовищі.

Система стратегічного управління складається з двох взаємодоповнюючих підсистем: аналізу та планування стра-

¹ Менеджмент организации: Учеб. пособие / З.П. Румянцева, Н.А. Са-ломатин и др. — М.: ИНФРА-М, 1995. — С 310.

Стратегічне та ситуаційне управління 285

тегії організації; управління стратегічними проблемами в реальному масштабі часу.

Стратегія (strategy) з погляду стратегічного менеджменту — це узагальнююча модель дій, необхідних для досягнення цілей, що поставлені шляхом координації та розподілу ресурсів органу. За сутністю стратегія є набором правил для прийняття рішень, якими організація керується у своїй діяльності.

Процес розробки стратегії включає:

1) визначення місії організації;

2) конкретизацію бачення організації та постановку цілей;

3) формулювання та реалізацію стратегії, скерованої на їх досягнення.

Місія — це загальна мета або завдання органу. Місія надає уявлення про його призначення, необхідність та корисність для людини, громадянина, зовнішнього середовища, суспільства в цілому. Центральним моментом місії є відповідь на запитання: яка головна мета органу? На першому місці мають бути інтереси, очікування та цінності клієнтів (споживачів, покупців), причому не тільки на теперішній час, а й на перспективу.

Бачення — це картина того, про що можна мріяти, стан основної діяльності, якого можна досягти в недалекому майбутньому за найприйнятніших обставин і до якого скеровані бажання керівництва органу. Бачення надає орієнтири для функціонування організації.

Стратегічне управління зародилось еволюційно зі стратегічного планування, яке становить його суттєву основу. Стратегічне планування (strategic planning) — це систематичний спосіб управління змінами і створення якнайкращого майбутнього. Це творчий процес визначення і здійснення найбільш важливих дій, беручи до уваги сильні та слабкі сторони, загрози і можливості¹.

Для нього характерні таки риси:

• зосередження на вибраних питаннях;

• розгляд наявних ресурсів;

¹ Фалмер РМ. Энциклопедия современного управления: В 5 т. — М.: ВИПИКэнерго, 1992. — С. 63.

286_______________________________________________Розділ 3.4

• оцінка сильних та слабких сторін;

• врахування основних подій і змін поза межами організації;

• орієнтація на дії з акцентом на практичні результати. Таким чином, стратегічне планування забезпечує основу

для управління організацією.

Стратегічне планування зорієнтоване на нововведення та зміни, що досягається виконанням чотирьох видів управлінської діяльності: розподілом ресурсів, адаптацією до зовнішнього середовища, внутрішньою координацією та організаційним стратегічним передбаченням.

Розподіл ресурсів як процес, включає в себе розподіл обмежених організаційних ресурсів, таких як фонди, дефіцитні управлінські таланти та технологічний досвід.

Адаптація до зовнішнього середовища охоплює всі дії стратегічного характеру, які поліпшують відносини організації з її оточенням. Організації необхідно адаптуватися до зовнішніх можливостей, виявити відповідні варіанти та забезпечити ефективне пристосування стратегії до навколишніх умов.

Внутрішня координація включає координацію стратегічної діяльності для відображення сильних та слабких сторін організації з метою досягнення ефективної інтеграції внутрішніх операцій. Усвідомлення організаційних стратегій передбачає здійснення систематичного розвитку мислення менеджерів, а також державних службовців шляхом формування організації, яка може вчитися на попередніх стратегічних рішеннях. Здатність учитися на досвіді дає можливість організації правильно скоригувати свій стратегічний напрямок і підвищити професійність у галузі стратегічного управління.

Стратегічному управлінню властивий такий алгоритм:

— що робити (концептуальний аспект);

— як робити (технологічний аспект);

— з використанням яких ресурсів робити (ресурсний аспект);

— хто буде робити (кадровий аспект);

— якою має бути структура організації та механізм управління, що забезпечить організаційні зміни (організаційно-управлінський аспект).

Стратегічне та ситуаційне управління 287

Державні службовці повинні виробляти у себе здатність до стратегічного управління, яка, на думку Б. Карлоффа¹, включає п'ять елементів: вміння моделювати ситуацію; здатність виявити необхідність змін; здатність розробляти стратегію змін; здатність використовувати у процесі змін надійні методи; здатність втілювати стратегію в життя.

3.4.2. Стратегічне управління та формування програми діяльності органу державної влади

Термін «стратегічне управління» виник на початку 70-х років минулого століття як засіб відокремлення управління, що здійснюється на вищому рівні. Сутність стратегічного управління полягає в тому, що основою стратегічних рішень постає визначення поведінки організації в поточний момент, який при цьому розглядається як початок майбутнього. Таким чином, рішення визначається обставинами, які виникли, але в той же момент воно передбачає, що його виконання має надати відповідь не тільки на виклик із зовнішнього середовища, а й забезпечити можливість подальших успішних реакцій на зміни навколишнього середовища.

Великий внесок у розробку методології стратегічного управління зробили І. Ансофф, П. Друкер, X. Мінцберг і М. Портер. Взаємозв'язок між системою управління та зовнішнім середовищем є сутнісною характеристикою змісту стратегії розвитку. Так, X. Мінцберг зазначає, що «формулювання стратегії включає інтерпретацію середовища та розвиток послідовних моделей в потоці організаційних рішень»². Е. Боумен розглядає стратегію як «інституціональну сферу, що має справу переважно з відносинами між організацією та її навколишнім середовищем»³.

¹ Карлофф Б. Деловая стратегия: Пер. с англ. — М.: Экономика, 1991. — С. 144—146.

² Mlntzberg H. The Structering of Organization. — Prentice Hall, 1979. — P. 25.

³ Bowman E. Epistomology, Corporate Strategy and Academy. — Sloan Management Review, 1974.

288 Розділ 3.4

О.С. Віханський наводить таке визначення стратегічного управління¹: «Стратегічне управління — це таке управління організацією, що спирається на людський потенціал як основу організації, орієнтує виробничу діяльність на запити споживачів, гнучко реагує та проводить відповідні своєчасні зміни в організації, що відповідають виклику зі сторони оточення та дають змогу отримати конкурентні переваги, які в сукупності надають можливість організації відповідати потребам споживачів у довгостроковій перспективі, досягаючи при цьому своїх цілей».

Доцільно виокремити певні характерні риси стратегічного управління, що випливають з цього визначення.

Стратегічне управління — це управління організацією. Тим самим засвідчується, що стратегічне управління здійснюється вищим керівництвом певної організації як суб'єктом управління. Сама організація є об'єктом управління. Виокремлення суб'єкта та об'єкта управління встановлює певний комунікативний зв'язок між ними, що зумовлює факт реагування об'єкта на управлінські впливи з боку суб'єкта. Водночас і суб'єкт, і об'єкт інтегровані в одну організацію, тобто в єдиний континуум. Стратегічне управління передбачає цілеспрямований вплив суб'єкта управління на об'єкт.

Спираючись на людський потенціал організації, стратегічне управління впливає на свідомість, поведінку та діяльність особи як члена організації, так і особи — споживача продукту організації. Ця ознака одразу активізує здобутки шкіл управління, пов'язані з людським фактором. Цим самим стратегічне управління орієнтує виробничу діяльність на запити споживачів, що ще раз підкреслює його цілеспрямований вплив, а також засвідчує, що діяльність організації зумовлена запитами, які йдуть зовні щодо неї. Відповідно, призначення діяльності має трансформуватись у цілі діяльності організації, які відповідають потребам споживачів.

Стратегічне управління зумовлює необхідність постійного гнучкого реагування організації на зовнішні впливи,

¹ Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Гардарики, 2000. — 296 с.

Стратегічне та ситуаційне управління 289

своєчасно змінюючи внутрішні характеристики організації з метою адаптації до викликів зі сторони оточення.

При цьому стратегічне управління має забезпечити здобуття конкурентних переваг для організації. Останнє означає, що результат діяльності організації, по-перше, настільки цікавий для споживача, що він готовий оплатити його отримання, та, по-друге, споживач готовий отримувати цей результат саме від цієї організації, а не від якої-небудь іншої.

Чинною ознакою стратегічного управління є також властивість організації внаслідок попередніх ознак відповідати потребам споживачів у довгостроковій перспективі.

Наведені риси стратегічного управління збігаються з рисами державного управління, що є похідними з визначення категорії останнього, а саме:

— державне управління — цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією¹.

Важливою особливістю концепції стратегічного управління є те, що враховуючи та інтегруючи економічні й соціальні пріоритети держави, а також еволюційний характер розвитку державного управління, слід зосередити увагу на прагматичній природі механізму прийняття рішень і пов'язаною з цим орієнтацією на вибір дій, що гармонізують різнопланові цілі при посиленні зовнішньої нестабільності та обмеженості ресурсного потенціалу.

Стратегічне управління забезпечує організацію:

• методологією формулювання, запровадження, моніторингу та адаптації до зовнішніх впливів стратегії розвитку;

¹ Оболенський О. Державна служба України: реалізація системних поглядів щодо організації та функціонування. — Хмельницький: Поділля, 1999. — 294 с

290 Розділ 3.4

• інструментарієм для координації та інтегрування заходів, що часто-густо можуть бути диверсифікованими, з метою досягнення цілей організації;

• засобами передбачення ризиків зовнішніх впливів та адаптації до них.

Головною причиною використання методів стратегічного управління є доведена на практиці їх спроможність забезпечити довгострокову результативність і ефективність.

Досвід запровадження принципів і методів стратегічного управління в діяльності структур органів влади та бізнесі дає змогу виокремити такі позитивні аспекти його впливу на результативність діяльності¹.

1. Стратегічне управління передбачає реалістичну модель майбутніх результатів з урахуванням призначення² організації та дає змогу коригувати стратегії з метою досягнення наперед визначених цілей.

2. Процес стратегічного управління забезпечує чітке усвідомлення цілей діяльності організації та її структурних підрозділів управлінцями всіх організаційних рівнів і підвищує мотивацію їх діяльності.

3. Цілі діяльності організації декомпозуються на відповідні підцілі, завдання та функції конкретних структурних одиниць організації.

4. Стратегічне управління сприяє посиленню зв'язків між організацією та зовнішнім середовищем, між структурними підрозділами самої організації, поліпшує внутрішню координацію діяльності.

5. Стратегічне управління конкретизує завдання кожного структурного підрозділу організації, кожного працівника, стимулює їх до кооперативного підходу у вирішенні проблем.

6. Стратегічне управління дає змогу інтегрувати поведінку індивідуумів і колективів усередині організації.

¹ Деякі з указаних позитивних аспектів впливу стратегічного управління на результативність діяльності наведено в: Стратегическое управление: принципы и международная практика / Под ред. В.А. Белошапки. — К.: Абсолют-В, 1998. — 352 с.

² Багато вчених і практиків трактують призначення організації як місію організації.

Стратегічне та ситуаційне управління 291

7. Стратегічне управління спрямоване на підвищення якості управлінських рішень, що зумовлено всебічним аналізом і врахуванням значної кількості релевантних факторів і альтернативних варіантів розвитку.

8. Стратегічне управління забезпечує здатність до змін, стимулює управлінців до різноманітних обґрунтованих новацій, передбачає формування підходів, що орієнтуються на пошук переваг від зовнішніх впливів, а не на традиційні захисні реакції.

9. Стратегічне управління забезпечує раціональне використання ресурсів.

Процес стратегічного управління потребує творчого, а точніше, науково обґрунтованого підходу. За Дж. Месоном¹, «стратегічне управління не є механістичною та жорстко формалізованою діяльністю. Воно творче, неперервне та гнучке. Іншими словами, це мистецтво, що передбачає стратегічне мислення».

Для органів державної влади та місцевого самоврядування можна запропонувати такі етапи запровадження методології стратегічного управління.

1. Визначення призначення (місії) органу.

2. Оцінювання умов і факторів зовнішнього середовища.

3. Цільовий, функціональний, організаційний та ресурсний аналіз діяльності органу.

4. Формулювання цілей діяльності органу.

5. Формування стратегії.

6. Реалізація стратегії з одночасним моніторингом.

7. Оцінка досягнення результатів. Розглянемо ці етапи.

Визначення призначення (місії) органу. Розробка призначення органу влади чи органу місцевого самоврядування є першим етапом стратегічного управління.

Як уже згадувалося, призначення органу (його місія) визначається положеннями Конституції держави та відповідними законодавчими актами. Виокремлення цих положень дасть змогу конкретизувати сферу діяльності, визначить певні конституційні та законодавчі принципи, форми та методи функціонування.

¹ Mason J. Developing Strategic Thinking // Long Range Planning. — Vol. 19. — June 1986. — P. 72—80.

292 Розділ 3.4

Зміст призначення базується на таких складових:

• призначення має бути сформульоване на підставі конституційних і законодавчих положень у достатньо простій і сприйнятній формі¹;

• основою призначення є задоволення певних інтересів і потреб споживачів, надання управлінських послуг на рівні держави або відповідної громади;

• призначення має базуватися на цінностях суспільства і держави, враховувати напрями розвитку цивілізації;

• призначення має віддзеркалювати довгострокову перспективу розвитку надання зазначених послуг;

• призначення має дати відповідь, чому саме ці послуги мають надаватися органами державної влади або органами місцевого самоврядування і не можуть бути делеговані недержавним організаціям.

Роль призначення полягає в тому, що воно:

— орієнтує в одному напрямі інтереси та очікування споживачів послуг і їх виробників;

— визначає цілеспрямованість діяльності органу, що віддзеркалює, на реалізацію яких конституційних або законодавчих положень вона спрямовується;

— встановлює філософію органу, що виявляється в цінностях, принципах, методах діяльності органу;

— підпорядковує «внутрішні» інтереси потребам споживачів послуг;

— встановлюється відповідність між очікуваннями споживачів, які сприймають орган зовні, та очікуваннями співробітників органу.

Не менш важливим є факт, що працівники органу усвідомлюють не тільки те, що їм необхідно робити, а й для чого.

Розуміння призначення полягає у визначенні філософії та змісту існування органу.

Філософія органу визначає цінності, принципи та методи діяльності, а також організаційно-правовий статус органу. Зміст

¹ Наведене обмеження винятково важливе для забезпечення інформування широких верств населення та забезпечення прозорості діяльності органу.

Стратегічне та ситуаційне управління 293

існування — це сформульоване положення про те, для чого та чому існує орган, у чому відмінність цього органу від інших.

Філософія та зміст існування практично не змінюються в часі.

Чітке уявлення призначення органу та законодавче його закріплення забезпечуватимуть стабільність державного апарату та стабільність державної служби.

Оцінка умов і факторів зовнішнього середовища. Аналіз зовнішнього середовища складається з двох складових: аналізу цільового середовища (task environment) та аналізу мак-росередовища (macro-environment). Перший ґрунтується на результатах розробки призначення органу. Це означає, що цілі діяльності органу визначаються у формалізованому вигляді, без конкретизації діагностичності критеріїв їх досягне, ння. Він передбачає аналіз цілей на пріоритетність і доцільність, тобто необхідність задоволення відповідних інтересів та потреб юридичних і фізичних осіб на відповідному організаційно-правовому рівні державного управління.

Аналіз макросередовища¹ охоплює політичні, економічні, соціальні, культурні, технологічні, екологічні та інші фактори, що можуть сприяти або загрожувати розвитку відповідної сфери управління.

Цільовий, функціональний, організаційний та ресурсний аналізи діяльності органу. Ці аналізи проводяться на підставі реальних даних функціонування органу.

Цільовий аналіз має засвідчити наявність і правильність визначення діагностованих (тобто таких, що мають чітко виражений критерій оцінки діяльності), науково обґрунтованих (перспективні напрями діяльності органу влади визначені на підставі прийнятих результатів наукових досліджень) і підтриманих громадськістю (наявність, зокрема, результатів незалежних соціологічних досліджень або інших методів вивчення громадської думки) цілей функціонування органу, що мають визначатися відповідними (програмою

¹ Аналіз основних факторів макросередовища, як правило, називають PEST-аналізом (Р — political and legal environment (політико-правове середовище), Е — economic environment (економічне середовище), S — sociocultural environment (соціально-культурне середовище), Т — technological environment (технологічне середовище)).

294 Розділ 3.4

діяльності Кабінету Міністрів України, національними, державними, галузевими, регіональними, місцевими тощо) програмами (планами) діяльності.

Функціональний аналіз передбачає нормативно-правову конкретизацію завдань і функцій органу, її зіставлення з реальною діяльністю органу.

Цільовий та функціональний аналізи надають можливість проведення організаційного, у тому числі структурного, аналізу діяльності. При цьому проводиться не тільки аналіз організаційної структури органу, а й аналіз технологічних і регламентних процесів прийняття управлінських рішень та надання відповідних послуг юридичним і фізичним особам.

Наведені види аналізу закладають базу для проведення аналізу ресурсного забезпечення. При цьому, аналізу підлягають правовий, фінансові, матеріальні, інформаційні, кадрові та інші ресурси, необхідні для реалізації призначення органу.

Інтегрування результатів оцінки факторів зовнішнього середовища, а також сукупного (цільового, функціонального організаційного, ресурсного) потенціалу органу в науковій літературі зі стратегічного управління отримало назву SWOT-аналіз (S — strengths (сильні сторони), W — weaknesses (слабкі сторони), О — opportunities (можливості), Т — threats (загрози)).

Цим практично завершується процес визначення призначення організації та проведення аналізу. Подальший процес стратегічного управління спрямовано на формування стратегії діяльності.

Формулювання цілей діяльності органу. На засадах проведеного SWOT-аналізу можна перейти до формування пропозицій щодо цілей функціонування органу.

Цілі — це конкретний стан окремих показників діяльності органу в певний момент часу, досягнення яких є бажаним і на досягнення яких спрямована діяльність органу. Цілі мають максимально повно віддзеркалювати призначення та охоплювати всі аспекти діяльності органу.

Вони є визначальними характеристиками щодо планування діяльності, побудови організаційної структури на базі цільової та похідної від неї функціональної структури, ресурсного забезпечення діяльності, мотивації та оцінки як

Стратегічне та ситуаційне управління 295

функціонування органу взагалі, так і його окремих структурних підрозділів і працівників.

Цілі діяльності державного органу можна класифікувати як стратегічні, тактичні та оперативні. Базою для перших є конституційні та законодавчі положення, легітимізовані програми діяльності вищих посадових осіб держави, уряду, представницьких органів. Стратегічні цілі декомпозуються в тактичні, характерною ознакою яких є їх конкретизація і деталізація в часі (коли виконувати) та просторі (хто і що виконує). Оперативні цілі визначають зміст і характер повсякденної діяльності структурних підрозділів органу та його працівників.

Цілі, як правило, поділяються на довгострокові та короткострокові. Вони суттєво відрізняються за змістом. Досвід розвинутих країн світу, що запровадили стратегічне управління, зокрема СІЛА, засвідчує, що кількість стратегічних (довгострокових) цілей діяльності органу не може перевищувати шести.

При цьому на цілі накладаються певні обмеження. Вони мають бути:

• конкретними (specific);

• вимірюваними або діагностованими (measurable);

• такими, що можуть бути досягнутими (achievable);

• релевантними (relevant);

• визначеними в часі (timed).

Формування стратегії. Є два протилежних підходи щодо розуміння процесу вироблення та реалізації стратегії. Перший базується на чіткому визначенні кінцевого стану сфери управління, що має бути досягнутий через певний проміжок часу. Далі визначаються всі заходи, що мають бути реалізовані для досягнення зазначених цілей, створюється план дій із зазначенням термінів. Такий підхід до розуміння стратегії притаманний централізованій плановій економіці. При такому розумінні стратегія — конкретний довгостроковий план досягнення конкретної довгострокової мети, а вироблення стратегії — це визначення цілі та створення довгострокового плану.

Стратегія функціонування органу в ринкових умовах має нести в собі можливість отримання переваг від змін. Це визначальна парадигма другого підходу до розуміння категорії

296_______________________________________________Розділ 3,4

«стратегія». За О.С. Віханським¹ стратегія — «це довгостроковий якісно визначений напрям розвитку організації, що належить до певної сфери, засобів і форм її діяльності, системи взаємовідносин усередині організації, а також позиції організації щодо оточуючого середовища, що приводить організацію до її цілей».

Таке розуміння стратегії визначає напрям розвитку як домінанту стратегічного управління. При цьому напрям розвитку обов'язково, крім змістової складової, характеризується певною однією ціллю, вимоги до якої наведено вище.

Поряд зі стратегією в стратегічному управлінні органу велику роль відіграють правила (policy), що визначають процедурні (технологічні) аспекти його діяльності та не мають цільового начала.

Вони мають переважно обмежувальний або рекомендаційний характер і встановлюють межі діяльності та поведінки органу, спрямовуючи тим самим орган на реалізацію визначеної стратегії.

Реалізація стратегії з одночасним моніторингом. Ця стадія становить собою процес трансформації стратегії в конкретні дії органу шляхом розробки цільових програм, формування відповідних функціональних і організаційних структур, відповідного ресурсного забезпечення. Цей процес може передбачати зміни в структурі, навіть у системі управління органом.

Важливою особливістю реалізації стратегії є те, що в цей період можуть виникнути не тільки складнощі внаслідок поганого виконання добре розробленої стратегії, а й проблеми, викликані негативними зовнішніми впливами. Це потребує спрямування (навіть коригування) реалізації стратегії в межах визначеного призначення органу.

Оцінка досягнення результатів. Оцінка досягнення результатів передбачає застосування наперед визначених критеріїв результативності, порівняння фактичної результативності з цільовою. За наявності відхилень результативності (коли цільова перевищує фактичну) передбачається запровадження заходів щодо усунення цих відхилень.

¹ Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Гардарики, 2000. — 296 с.

Стратегічне та ситуаційне управління 297

Оцінка досягнення результатів передбачає проведення моніторингу заходів реалізації стратегії. Тим самим можуть бути виявлені слабкі місця або неефективні заходи в процесі реалізації стратегії на попередніх етапах. Це надає змогу своєчасного усунення або вжиття заходів щодо мінімізації впливу негативних факторів на досягнення цілей діяльності органу.

Процес трансформації стратегії в конкретні дії органу актуалізує проблему формування програми діяльності органу виконавчої влади. Розглянемо це на прикладі формування програми діяльності Кабінету Міністрів України.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України інтегрує програми діяльності центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, враховує пріоритетність виконання загальнодержавних програм.

Необхідною передумовою вироблення проекту програми діяльності органу виконавчої влади є врахування інтересів усіх основних економічних суб'єктів, діяльність або певна складова майна яких перебуває у сфері впливу цього органу, та можливих реакцій на неї. Дієвим засобом такого врахування є формування корпоративних інтересів інституціалі-зованими об'єднаннями економічних суб'єктів — створеними об'єднаннями суб'єктів господарювання на рівні галузі чи економіки в цілому.

Розробка проектів програм діяльності органу має базуватися також на аналізі соціальних і економічних проблем сфери впливу, консультаціях між зацікавленими органами, визначенні пропозицій щодо цілей діяльності конкретного органу, основних параметрів їх діагностування та шляхів їх досягнення.

При цьому різні варіанти досягнення цілей органу мають бути економічно, науково, організаційно та адміністративно обґрунтовані, тобто визначені критерії досягнення цілей, витрати, засоби та механізми контролю з відповідними витратами на їх здійснення, засоби адміністративного та економічного впливу, достатні для впровадження цілей, оцінка ризиків, пов'язаних з факторами, що лежать поза впливом органів виконавчої влади.

Перед поданням проекту програми діяльності органу до Кабінету Міністрів України доцільно його узгодити із зацікавленими структурами державного апарату, Міністерством

298 Розділ 3.4

економіки та з питань європейської інтеграції України щодо відповідності пріоритетним напрямам, державним програмам і Міністерством фінансів України щодо забезпечення фінансової можливості його реалізації.

Подання цього проекту до Кабінету Міністрів завершує підготовчий етап, дає змогу вищому органу виконавчої влади узгодити основні цілі органів між собою та оцінити проекти діяльності щодо їх адекватності пріоритетним напрямам, викладеним у посланні Президента України та бюджетній резолюції Верховної Ради.

Схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховною Радою є підґрунтям для розробки проекту бюджету та оцінки його щодо відповідності визначеним пріоритетам і прийнятності для виконання з фінансового погляду.

Після прийняття Верховною Радою Закону України «Про державний бюджет України» настає період реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів. Найбільш актуальними постають проблеми узгодження дій різних центральних органів виконавчої влади, нівелювання негативних зовнішніх і внутрішніх впливів, раціонального і своєчасного ресурсного забезпечення заходів Програми.

Розглянувши процеси формування та закріплення державної політики, зокрема економічної, треба зазначити, що всі їх етапи в основному проходять у структурах державного апарату — органах державної влади — та виконуються державними службовцями. Це накладає вимоги високого професіоналізму щодо діяльності працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, а також нормативного врегулювання процесуальних регламентів формування, закріплення та реалізації положень державної економічної політики.

Таке нормативне врегулювання діяльності на різних рівнях виконавчої влади дає змогу залучити механізми, що включають не тільки правові (юридичні) норми, а й квазі-правові засоби — норми пруденціального (справедливого) характеру, які унормовуються процесуальними регламентами. Завдяки цьому діяльність державного апарату кожного організаційно-правового рівня з формування та реалізації державної економічної політики підпадає під правове врегулювання та контроль, що дає змогу об'єктивно оцінювати її

Стратегічне та ситуаційне управління 299

ефективність. Такий захід отримав назву «принципу заміни ненормативних заборон (норм пруденціального характеру) процесуальними нормами».

Особливій процесуальній регламентації підлягають процеси прийняття рішень щодо реалізації проголошеної державної економічної політики. Це стосується механізмів висунення та юридичного закріплення цілей, підготовки альтернатив, їх оцінки та вибору за чітко визначеними та наперед заданими критеріями.

Застосування та поширення використання цього принципу сприятиме вирішенню загального та важливого завдання забезпечення ефективності діяльності державного апарату, зміни іміджу державної служби, формування нової управлінської культури державних службовців.

В умовах трансформаційного періоду реалізація державної політики, у тому числі й економічної, вимагає значно більшого впливу держави, ніж властивий державам зі сталою ринковою економікою. Функції держави, цілі, заходи, засоби, методи, технології тощо з реалізації політики постійно перебувають у динаміці, що має супроводжуватися адекватними, а в цілому випереджаючими змінами цільових, функціональних, структурних, елементних, комунікаційних, управлінських процесуальних настанов державного апарату та державної служби.

3.4.3. Ситуаційне управління

Сучасний погляд на управління організаціями концентрує свою увагу на ситуаційних різницях між організаціями і всередині самих організацій. Такий ситуаційний погляд відповідає відображенню реальних обставин ринкової економіки, яка відчуває прояв нових, раніше незнаних явищ та труднощів, з якими стикаються як окремі організації, так і цілі галузі та сфери економіки. Тому для реалізації нових закономірностей управління та вироблення найбільш придатних до нових конкретних ситуацій рішень використовують ситуаційний підхід — імовірний, залежний від випадків, обставин, від ситуацій спосіб мислення про організаційні

300 Розділ 3.4

проблеми та їх вирішення, у рамках якого сформувалась концепція ситуаційного управління.

Ситуаційне управління характеризується прийняттям управлінським персоналом рішень у ситуації, яка реально склалася або складається. Ситуаційний підхід визнає, що хоча управлінський процес однаковий, специфічні прийоми, які повинен використовувати керівник для ефективного досягнення цілей організації, можуть значною мірою відрізнятися. Він намагається пов'язати конкретні прийоми і концепції управління з певними ситуаціями для того, щоб досягти цілей організації найефективніше.

Центральним моментом ситуаційного підходу є ситуація, тобто конкретний набір обставин, які сильно впливають на організацію в певний конкретний момент часу.

Для того щоб діяти в рамках концепції загального процесу управління і з урахуванням ситуаційного підходу, варто узагальнити та пов'язати наявні знання, дати їм необхідний каркас, що можливо на основі системного підходу.

Основні методологічні положення системного підходу щодо ситуаційного менеджменту такі:

— по-перше, кожна конкретна ситуація є складною системою з притаманним їй складом компонентів і зв'язками з іншими системами, які треба пізнати суб'єкту управління;

— по-друге, для розв'язання кожної конкретної ситуації необхідно знати її основну ланку;

— по-третє, кожна управлінська ситуація вимагає застосування адаптивних, гнучких структур і методів управління, щоб суб'єкт управління адекватно відображав усі основні риси об'єкта управління і його зовнішнього середовища, у тому числі суттєвої ситуації, і відповідно проводив необхідне перегрупування сил, намічав нову тактику своєї поведінки, що відповідала б новим умовам.

У кожному такому випадку необхідно добиватися активної й ефективної взаємодії керівників і працівників усіх рівнів у процесі виявлення проблем і прийняття рішень.

Ситуаційний підхід реалізує принцип адаптивності, що є одним з основних принципів стратегічного управління. Ситуаційне управління частіше застосовується на нижчому або середньому рівнях ієрархії, а стратегічне — на вищому.

__________________________________________301

Розділ 3.5

ФУНКЦІОНАЛЬНИЙ АНАЛІЗ ТА КОНТРОЛІНГ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

3.5.1. Сутність функціонального аналізу діяльності органу державної влади та методика його проведення

Поняття «функція» є одним із дуже поширених понять у теорії та практиці менеджменту. В поняття «функція менеджменту» вкладають різний зміст залежно від того, який аспект розглядається: сутність і цілі менеджменту, стадії та види цієї діяльності та ін. Однак у будь-якому випадку функція менеджменту є зовнішнім виявленням управлінських відносин, тобто особливим видом діяльності, що відображає напрями або стадії здійснення цілеспрямованого впливу на відносини людей, які об'єднані в організацію. Дослідження функцій менеджменту має велике практичне значення, тому що вони значною мірою виявляють внутрішню структуру організації та її органів управління. Об'єктивна необхідність виконання цієї роботи вимагає чіткої класифікації функцій.

У наш час як за кордоном, так і в Україні проводяться широкі теоретичні дослідження в напрямку розробки наукової класифікації функцій

302_______________________________________________Розділ 3.5

менеджменту стосовно організації, що функціонує в умовах ринкової економіки, в результаті чого у вітчизняній та зарубіжній літературі з менеджменту пропонується значна кількість класифікацій функцій управління, які дуже часто суперечать одна одній. Це можна пояснити тим, що в умовах постійних змін зовнішнього середовища важко, якщо взагалі можливо, виділити універсальну класифікаційну ознаку, на основі якої згруповані функції, які найбільш повно та всебічно охарактеризували б управлінську діяльність.

Але все ж найбільш поширеною класифікацією є та, що поділяє функції на дві групи: загальні та конкретні функції менеджменту. Для таких організацій, як органи державної влади та органи місцевого самоврядування, може бути прийнятий також підхід, заснований на поєднанні суттєвих видів управлінської діяльності в невелику кількість категорій, а саме: процес управління складається з функцій планування, організації, контролю, координації, мотивації. Ці п'ять функцій менеджменту (як процес управління) утворюють управлінський цикл і поєднані сполучними процесами комунікації та прийняття рішення. Крім того, слід розрізняти поняття «функція управління» та «функції організації», «функції структурних підрозділів організації», «функції управлінського апарату» та ін. Так, у структурному підрозділі може здійснюватися не тільки одна функція управління або її частина, а й може бути поєднано декілька функцій.

Як бачимо в теорії менеджменту в наш час немає спільної думки стосовно кількості та складу конкретних функцій управління державної установи. Водночас пропонується в управлінське дослідження включати так звані функціональні зони¹ або функціональні підсистеми організації².

Так, до функціональних зон організації відносять маркетинг, фінанси/бухгалтерський облік, операції, людські ресурси, культуру та характер організації; до функціональних підсистем організації відносять маркетинг, виробництво, НДР, персонал, фінанси, менеджмент.

¹ Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. — М.: Дело, 1992. — С. 273.

² Курс для высшего управленческого персонала: Пер. с англ. / Под ред. В.И. Геращенко. — М.: Экономика, 1970. — С. 42.

функціональний аналіз і контролінг діяльності... 303

Кожна з цих підсистем реалізує свої цілі, що логічно випливають з місії як загальної мети організації.

Аналіз проблем управління з погляду його функцій становить основу для встановлення обсягу робіт за кожною з них, визначення кількості управлінців і, врешті-решт проектування самої структури та організації апарату управління. З метою удосконалення діяльності державних органів та підвищення ефективності їх роботи проводиться функціональний аналіз.

Функціональний аналіз органів державної влади здійснюється на основі відповідного функціонального обстеження апаратів цих органів усіх рівнів згідно з методичними рекомендаціями, схваленими Постановою Колегії Голов-держслужби (протокол № 6 від 6 липня 2000 p.). Завдання функціонального обстеження апарату конкретного органу полягають у тому, щоб визначити:

• які конституційно та законодавчо визначені цілі поставлено перед конкретним органом виконавчої влади і чи охоплюють їх завдання, передбачені у положенні про цей орган;

• які функції закріплено у положенні про цей орган і наскільки вони відповідають завданням, визначеним в інших актах законодавства;

• якою мірою положення про структурні підрозділи органу виконавчої влади відповідають положенню про цей орган, чи повністю повноваження цих органів забезпечують виконання функцій, покладених на орган;

• якою мірою посадові інструкції відповідають положенням про орган та його структурні підрозділи, професійно-кваліфікаційним характеристикам посад державних службовців, а також реально виконуваній роботі;

• чи потребують уточнення перелік завдань і функцій даного органу, а також структура його апарату та кадровий склад¹.

Здійснюючи функціональне обстеження, слід керуватися такими визначеннями цілей, завдань та функцій державного органу:

¹ Методичні рекомендації з проведення функціонального обстеження апаратів органів виконавчої влади всіх рівнів. — Луганськ, 2000. — С. 3.

304 Розділ 3.5

— цілі діяльності органу виконавчої влади визначаються Конституцією та законами України, указами Президента та постановами Кабінету Міністрів України;

— завдання конкретизують цілі органу і, як правило, становлять цільову функцію структурного підрозділу. їх реалізація має забезпечити досягнення мети діяльності органу;

— функцією слід вважати діяльність, пов'язану з отриманням чітко визначеного кінцевого результату, який прямо відображає досягнення завдань органу виконавчої влади.

Відповідно до Методичних рекомендацій з проведення функціонального обстеження апаратів органів виконавчої влади всіх рівнів функціональне обстеження здійснюється за такими етапами.

1. Організація роботи з проведення функціонального обстеження.

2. Функціональне обстеження апарату органу виконавчої влади.

3. Функціональне обстеження структурних підрозділів апарату.

4. Аналіз розподілу обов'язків між керівником та заступниками керівника органу виконавчої влади.

5. Підсумки функціонального обстеження.

3.5.2. Контролінг у діяльності органу державної влади

З функціональним обстеженням тісно пов'язаний контролінг — управлінська концепція, що виходить за межі функцій і підтримує процеси прийняття рішень і управління за допомогою цілеспрямованого забезпечення інформацією з метою досягнення кінцевих цілей і результатів діяльності¹. Контролінг не можна ототожнювати з контролем. Він є способом мислення, орієнтований у майбутнє та пов'язаний з процесами, а контроль спрямований у минуле,

¹ Методичні матеріали до семінару з контролінгу в системі державної служби. — Луганськ, 2000. — С 6.

функціональний аналіз і контролінг діяльності... 305

на виявлення помилок, відхилень, прорахунків і проблем, «розподіляє» провину та орієнтується на поодинокі випадки.

До завдань контролінгу входять збір, систематизація, опрацювання і представлення даних про діяльність (процеси) установи і зовнішнє оточення для вироблення рішень.

Основними сферами завдань контролінгу є:

— планування — визначення цілей установи;

— контроль — порівняння «план — факт» та аналіз відхилень;

— керування — здійснення зустрічних заходів.

Таким чином, контролінг можна розглядати як управлінську філософію, яка базується на такій організації управління, за якої факт не констатується, а роз'яснюється і проводяться консультації з метою досягнення поставлених цілей та запобігання помилок.

Основне завдання контролінгу — дати в руки керівництву інформацію про те, якими новими якісними методами можна досягти поставлених цілей. Контролінг має своїм завданням координацію системи планування, контролю та інформаційного забезпечення адміністративного менеджменту. Завдання контролінгу полягає в тому, щоб створювати системи автоматичного регулювання, які уможливлюють процеси керування та навчання¹.

Якщо звернутись до сутності менеджменту, то у будь-якій організації можна виділити ті сфери, якими необхідно керувати. Ці функціональні сфери у своїй сукупності і взаємозв'язку утворюють систему управління. Так, стосовно органу державної влади можна виділити функціональні сфери управління кадрами, фінансами (управління ресурсами), сферу дій, пов'язаних з наданням послуг громадянам і виробленням державних рішень (операційний процес і операційна система). Окрім цього, є процеси, які забезпечують виконання функцій управління ресурсами і функцій управління операціями: маркетинговий, інформаційний та інноваційні.

Оскільки основним об'єктом контролінгу є процеси, що відбуваються в організації, його мета полягає в наданні адмі-

¹ Методичні матеріали до семінару з контролінгу в системі державної служби. — Луганськ, 2000. — С 8.

306 Розділ 3.5

ністративному менеджменту сервісної послуги щодо економіки, організації та управління основною діяльністю. Для цього використовують різні форми та методи адміністративного контролінгу, які залежать від конкретних завдань конт-ролінгу. Завдання контролінгу в системі державної адміністрації такі: визначити інформаційну потребу адміністративного керівництва; з'ясувати та вдосконалювати інформаційні засади; координувати планування, контроль та інформаційне забезпечення; надавати підтримку адміністрації при визначенні інформативних (змістовних) планових параметрів; коментувати порівняння планових і фактичних показників; визначати потребу щодо прийняття рішень; вказувати керівникам на альтернативні можливості рішення¹.

Контролінг є допоміжним засобом для стратегічного та оперативного управління організацією. Адміністративний менеджмент та адміністративний контролінг доповнюють одне одного при виконанні управлінських завдань: контролер відповідає за інформацію, а адміністративний менеджмент — за прийняття рішень.

Розрізняють такі форми контролінгу:

— центральний — надає підтримку адміністративному керівництву в здійсненні загального управління та координації робіт фахових підрозділів; його слід розташовувати на верхньому управлінському рівні;

— децентралізований — надає підтримку децентралізованим фаховим підрозділам; відповідає за оперативне планування та управління робіт фахових підрозділів. Залежно від розміру фахових підрозділів може здійснюватись при керівництві або на рівень нижче.

Ефективний адміністративний контролінг організовується стосовно різних сфер управління організацією. До тих сфер, де абсолютно необхідним є набуття контролінгом активної ролі, належать ресурсний контролінг (фінанси та кадри), інвестиційний контролінг, проектний контролінг, контролінг управління портфелем акцій і контролінг якості².

¹ Методичні матеріали до семінару з контролінгу в системі державної служби. — Луганськ, 2000. — С 12.

² Там само. — С 13.

Функціональний аналіз і контролінг діяльності... 307

Зростаюча швидкість змін соціально-економічного оточення і необхідність своєчасного розпізнавання й врахування шансів і ризиків у далекому майбутньому привели до появи стратегічного контролінгу і переосмислення масштабів планування.

Стратегічний контролінг надає політично-адміністративній системі здатність систематично враховувати процеси суспільного розвитку для того, щоб керівництво та політики могли якомога раніше адаптувати свої політичні цілі, програми та плани до нових або змінених умов, розробляти довгострокові плани та включати в ці плани майбутні процеси, що розвиваються. Стратегічний контролінг надає підтримку керівництву та політикам у формулюванні й перевірці цілей та стратегій на довший строк для різних адміністративних підрозділів¹. Стратегічний контролінг переводить стратегічні планувальні проекти в категорію оперативних планувальних розробок і допомагає керівникам визначити етапні цілі та реалізувати їх відповідно до планів.

Оперативний контролінг надає підтримку адміністративному керівництву при короткостроковому управлінні адміністрацією. Оперативний контролінг стосується вже визначених сфер завдань, цілей та програмних заходів. Оперативний контролінг забезпечує інформацією та методами, які необхідні для винайдення рішень, і розробляє інструменти, які дають змогу здійснювати поточну перевірку економічності та працездатності (потужності) адміністрації.

Контролінгова система може бути впроваджена в системі державної адміністрації за умови того, що будуть виконані такі передумови: завдання та цілі мають плануватися стратегічно; цілі щодо результатів визначаються як цілі щодо видатків, часу та якості; продуктивність планується з орієнтацією на результат; для створення результату задається певний бюджет; керівники безперервно забезпечуються інформацією стосовно ступеня досягнення цілей².

¹ Методичні матеріали до семінару з контролінгу в системі державної служби. — Луганськ, 2000. — С 13. ³ Там само. — С 14.

308

Розділ 3.5

Найважливіші передумови для систематичного адміністративного контролінгу наведено на рис. 3.13.

Впровадження контролінгу в сфері управління необхідно проводити такими шляхами:

• визначення цілей щодо продуктивності управління;

• надання послуг у системі управління в умовах ринкової економіки (за принципом конкуренції у виробництві, створення ринку управлінської праці, вивчення попиту клієнтів);

• вибір ефективних шляхів досягнення цілей;

• визначення кінцевого продукту управлінської діяльності;

• впровадження пов'язаної з розрахунком витрат на ці продукти калькуляції видатків та надходжень, або калькуляції витрат і результатів;

Орієнтований на процеси менеджмент витрат, часу і якості

Орієнтовані на надання послуг

організаційні структури та процеси

Однозначні адміністративні цілі за допомогою контрактного менеджменту

Систематичний

адміністративний

контролінг

«Спільне» навчання за допомогою організованого трансферу ноу-хау

Прозоре

та координоване

бюджетне

планування

і складання

бюджету

з орієнтацією

на підсумкові

показники

Децентралізована відповідальність за результати та ресурси

Рис. 3.13. Найважливіші передумови для система! го контролінгу

• упорядкування бюджету;

• сучасний кадровий менеджмент. Мотивація працівників. Робота з персоналом (кадри — найважливіший ресурс держави);

• створення команд із співпрацівників, які пройшли підвищення кваліфікації;

• деталізація завдань;

• делегування відповідальності. Розподіл зобов'язань та повноважень¹.

У зв'язку з тим, що контролінг означає управління через інформацію, необхідно розпочинати контролінг з побудови та розбудови інформаційної системи менеджменту організації.

¹ Методичні матеріали до семінару з контролінгу в системі державної служби. — Луганськ, 2000. — С 15.

Розділ 3.6

ІНФОРМАЦІЙНЕ ТА КОМУНІКАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВНУТРІШНЬОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

3.6.1. Інформаційне забезпечення внутрішньої організації органу державної влади

«Інформація виконує в управлінні таку ж функцію, що і фари для водія в нічний час. Фари освітлюють шлях попереду, але не знімають необхідності правильних рішень», — підкреслював Дж. О'Шенессі.

Інформацію ще називають предметом праці фахівця, менеджера та керівника (на відміну від сировини та матеріалів, які є предметом праці робітника). Зазвичай інформація завжди ототожнюється з поняттями «повідомлення», «відомості», «знання», «дані». Згідно з визначеннями, наведеними у словнику іншомовних слів, інформація — це: 1. Відомості про навколишній світ та процеси, що в ньому протікають, які сприймаються людиною або спеціальним улаштуванням. 2. Повідомлення про становище справ, про стан чого-небудь. Якщо звернутися до філософського тлумачення, то під інформацією розуміють особливий атрибут матерії, пов'язаний з її здатністю до відображення.

Державний службовець повинен керуватися визначенням, наведеним в Законі України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 р. Стаття 1 цього Закону дає таке визначення інформації: «Під інформацією цей Закон розуміє документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі».

При вирішенні проблем дослідження інформації найчастіше користуються трьома підходами: синтаксичним (статистичним або кількісним); семантичним (змістовим); прагматичним (практичним, корисним).

Синтаксичний підхід — це найбільш абстрактний рівень вивчення інформації. Цей напрямок з'явився з виникненням кібернетики. Згідно з цим напрямком розвинулося статистичне розуміння інформації. Таке розуміння інформації може широко використовуватися при вирішенні питань передачі інформації. Однак для вирішення проблем обробки інформації воно не корисне.

Семантичний підхід різниться тим, що тут домінує зміст інформації, мета її використання. Кількість змістових одиниць створює тезаурус фахівця, що вирішує завдання. Вивчення інформації в семантичному аспекті особливо важливе для використання у процесах прийняття рішень. Будь-які дані, що виступають як ресурси для процесу прийняття рішення, стають інформацією.

Виходячи з цього, слід розрізняти поняття «дані» та «інформація». Дані можуть розглядатись як ознаки або зафіксовані повідомлення, що в певний момент не впливають на поведінку (процес прийняття рішення). Дані (повідомлення), що не отримали оцінки їх важливості, є потенційною інформацією, а дані, що використовуються при прийнятті рішення, — це реальна інформація.

Різні об'єкти матеріального світу мають різні форми відображення, тому й інформація може поділятися на кілька видів. Розрізняють інформацію: 1) про простий неорганічний світ — елементарна інформація; 2) про живу природу — біологічна інформація; 3) про людське суспільство — інтелектуальна інформація.

Система державного управління спирається на інтелектуальну інформацію, до якої можна віднести соціальну, демографічну, політичну, економічну та інші види інформації.

Особливістю системи державного управління є першочерговість закону, тому інформація цієї системи базується на відповідному законодавстві. Згідно зі статтею 4 Закону України «Про інформацію» законодавство України про інформацію складають Конституція України, цей Закон, законодавчі акти про окремі галузі, види, форми і засоби інформації, міжнародні договори та угоди, ратифіковані Україною, та принципи і норми міжнародного права.

Основними принципами інформаційних відносин згідно зі статтею 5 Закону України «Про інформацію» є: гаранто-ваність права на інформацію; відкритість, доступність інформації та свобода її обміну; об'єктивність, вірогідність інформації; повнота і точність інформації; законність одержання, використання, поширення та зберігання інформації.

В Україні згідно зі статтею 6 Закону України «Про інформацію» здійснюється державна інформаційна політика — тобто сукупність основних напрямів і способів діяльності держави з одержання, використання, поширення та зберігання інформації.

Державну інформаційну політику розробляють і здійснюють органи державної влади загальної компетенції, а також відповідні органи спеціальної компетенції.

До особливостей інформації системи державного управління можна віднести наявність суб'єктів та об'єктів інформаційних відносин. Суб'єктами інформаційних відносин згідно зі статтею 7 Закону України «Про інформацію» є: громадяни України; юридичні особи; держава. Відповідно до цього Закону суб'єктами інформаційних відносин можуть бути також інші держави, їх громадяни та юридичні особи, міжнародні організації та особи без громадянства. Об'єктами інформаційних відносин є документована або публічно оголошувана інформація про події та явища в галузі політики, економіки, культури, а також у соціальній, екологічній, міжнародній та інших сферах.

Усі громадяни України і юридичні особи мають право на інформацію. Право на інформацію за статтею 10 Закону Украї-

Інформаційне та комунікаційне забезпечення... 313

ни «Про інформацію» забезпечується: обов'язком органів державної влади, а також органів місцевого самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення; створенням в органах державної влади спеціальних інформаційних служб або систем, що забезпечували б у встановленому порядку доступ до інформації; вільним доступом суб'єктів інформаційних відносин до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів (обмеження цього доступу зумовлюються лише специфікою цінностей та особливими умовами їх схоронності, що визначаються законодавством); формуванням механізму здійснення права на інформацію; здійсненням державного контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію.

Мова інформації визначається Законом «Про мови в Україні», іншими законодавчими актами України в цій галузі, міжнародними договорами та угодами, ратифікованими Україною.

У сфері органів державної влади та органів місцевого самоврядування користуються класифікацією інформації, наведеною в Законі України «Про інформацію», розд. З якого відображає галузі, види інформації та режим доступу до неї.

Галузі інформації — це сукупність документованих або публічно оголошених відомостей про відносно самостійні сфери життя і діяльності суспільства та держави.

Основними галузями інформації є: політична, економічна, духовна, науково-технічна, соціальна, екологічна, міжнародна. Статтею 18 цього Закону визначено основні види інформації, а саме: статистична інформація; масова інформація; інформація про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування; правова інформація; інформація про особу; інформація довідниково-енциклопе-дичного характеру; соціологічна інформація.

Ефективне інформаційне забезпечення залежить від відповідної інформаційної системи органу державної влади і органу місцевого самоврядування.

У наш час термін «інформаційна система» використовується у двох трактуваннях. У вузькому розумінні «інформаційна система» використовується для визначення системи процедур при роботі з даними, тобто характеризує технологіч-

314 Розділ 3.6

ний процес, що включає виконання таких функцій: збір первинних даних (спостереження); підготовка даних до обробки; контроль; обробка даних; зберігання та пошук даних; випуск даних; переказ даних. Сукупність усіх перелічених функцій утворює процес обробки даних.

У більш широкому значенні термін «інформаційна система» використовується для позначення системи, завданням якої є продукування інформації, що необхідна для цілей управління. Ціль побудови інформаційних систем полягає в наданні підтримки в процесі прийняття рішень.

Еволюцію інформаційних систем багато спеціалістів пов'язують з використанням комп'ютерів у менеджменті. Спочатку були мейнфрейми (mainframe) — великі ЕОМ, в яких інформація, що народжувалася в організації, зберігалася та оброблялася централізовано. У 80-ті роки сталася революція: з'явився персональний комп'ютер. Він не тільки довів потоки інформації до кожного робочого місця, а й дав змогу, не відходячи від нього, обробляти інформацію за комп'ютерними правилами. Інформаційні системи почали будуватися за принципом так званої архітектури клієнт — сервер. У цій архітектурі центр (сервер) та периферія (клієнт) розподіляють між собою функції з переробки інформації. Інформаційні системи набули гнучкості, але керувати та тримати їх під контролем стало складніше. Тому почав розвиватися ще один підхід до створення інформаційних систем, який поєднував ідеологію «мейнфрейм» та ідеологію «клієнт — сервер». Програмні засоби, що надали змогу реалізувати цей підхід, з'явилися в системі Інтернет. Тому — перенесені на внутріорганізацій-ний рівень — вони дістали співзвучну назву Інтранет.

Загальними характеристиками інформаційних систем і організацій є такі.

1. Будь-яка інформаційна система й організація є системою, яка може бути піддана аналізу, побудована і керована на підставі загальних принципів побудови систем.

2. Подібні системи більш динамічні, ніж статичні, у зв'язку з чим треба враховувати їх динамічну природу.

3. Елементи кожної системи з'єднані функціонально. Будь-яка організація або інформаційна система видає вихідну продукцію, яка є ціллю системи. Вихідною продукцією

Інформаційне та комунікаційне забезпечення... 315

інформаційної системи є інформація, на підставі якої приймається певне рішення. Основна частка зусиль, що скеровані на побудову інформаційної системи, присвячена програмуванню цих рішень.

Таким чином, під інформаційною системою розуміють сукупність видів діяльності, що забезпечують збір, переказ, зберігання, відбір, обробку, видачу та подання інформації на запит управління. Завданням інформаційної системи є забезпечення достатньої кількості правильних та докладних даних у потрібний час для підготовки рішення.

Інформаційна система може бути ручною, механізованою чи автоматизованою залежно від того, які засоби використовуються для виконання завдань, що стоять перед нею. Управлінські інформаційні системи в державному управлінні належать до класу управлінських інформаційних систем (Management Information System — MIS).

Технологічною основою управлінської інформаційної системи є інформаційний процес. Він складається з таких процедур:

• збір даних, реєстрація — метою є одержання точного, своєчасного, достовірного і повного відображення всієї інформації про діяльність необхідних об'єктів;

• передача даних — здійснюється доставка необхідної інформації з різних носіїв інформації, наприклад, пошти, можливо кур'єром чи ін.;

• збереження інформації — ця процедура пов'язана з багаторазовістю, тривалістю використання умовно-постійної інформації в обробці, необхідністю накопичення інформації у зв'язку з розривом у часі її збору й обробки;

• обробка інформації — послідовність арифметичних і логічних операцій з одержання результативної інформації, наприклад, розрахунок відносних показників фінансової діяльності підприємства, установи, організації на основі первинних даних;

• передача результатної інформації — здійснюється передача інформації переважно у вигляді файлів;

• споживання результатної інформації — використання результатів обробки інформації для діяльності безпосередньо органів державного управління.

316 Розділ 3.6

При побудові управлінської інформаційної системи важливим є питання про джерела інформації. Законом передбачено або встановлено носії інформації: документи та інші носії, які є матеріальними об'єктами, що зберігають інформацію, а також повідомлення засобів масової інформації, публічні виступи. Документ — це встановлена законом матеріальна форма одержання, зберігання, використання і поширення інформації шляхом фіксації її на папері, магнітній, кіно-, відео-, фотоплівці або на іншому носієві. Первинний документ — це документ, що містить у собі вихідну інформацію. Вторинний документ — це документ, що є результатом аналітико-син-тетичної та іншої переробки одного чи кількох документів.

Основними джерелами інформації органів державної влади та органів місцевого самоврядування є: законодавчі акти України, інші акти, що приймаються Верховною Радою та її органами, акти Президента України, підзаконні нормативні акти, нормативні акти державних органів, акти органів місцевого самоврядування. Інформація державних органів та органів місцевого самоврядування доводиться до відома зацікавлених осіб шляхом: опублікування її в офіційних друкованих виданнях або поширення інформаційними службами відповідних державних органів і організацій; опублікування її в друкованих засобах масової інформації або публічного оголошення через аудіо- та аудіовізуальні засоби масової інформації; безпосереднього доведення її до заінтересованих осіб (усно, письмово чи іншими способами); надання можливості ознайомлення з архівними матеріалами; оголошення її під час публічних виступів посадових осіб.

Джерела і порядок одержання, використання, поширення та зберігання офіційної інформації державних органів та органів місцевого самоврядування визначаються законодавчими актами про ці органи.

Джерелами правової інформації є Конституція України, інші законодавчі та підзаконні нормативні правові акти, міжнародні договори та угоди, норми і принципи міжнародного права, а також ненормативні правові акти, повідомлення засобів масової інформації, публічні виступи, інші джерела інформації з правових питань. Джерелами документованої інформації про особу є видані на її ім'я документи, а акож відомості про особу, зібрані державними органами влади та органами місцевого самоврядування в межах своїх повноважень. Основними джерелами інформації довідни-ково-енциклопедичного характеру є енциклопедії, словники, довідники, рекламні повідомлення та оголошення, путівки, картографічні матеріали тощо, а також довідки, що даються уповноваженими на те державними органами та органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, організаціями, їх службовими особами та автоматизованими інформаційними системами. Основними джерелами соціологічної інформації є документовані або публічно оголошені відомості, у яких відображено результати соціологічних опитувань, спостережень та інших соціологічних досліджень.

Збір інформації залежить від управлінських завдань та потреб. Від цього визначаються і відповідні методи збору інформації. Тому передусім визначається мета збору інформації, тобто треба усвідомити, яка інформація (за змістом), кому (якій категорії користувачів), коли (до якого терміну або на якому етапі роботи) та в якій формі (на якому рівні згортання) потрібна.

Державним службовцям, тобто адміністративно-управлінському персоналу, потрібна різна за змістом і формою інформація, якій притаманні такі складові: поточна та ретроспективна інформація; вузькотематична та широкотематична інформація; галузева (спеціалізована) та міжгалузева (не-спеціалізована, суміжна) інформація; фактографічна та концептуальна інформація.

Чим вищий статус державного службовця, тим сильніше виявляються специфічні особливості його інформаційних потреб. Можна виділити 3 категорії державних службовців.

1. Відповідальні за стратегічні рішення (керівники органів державної влади).

2. Відповідальні за прийняття тактичних рішень (керівники управлінь, відділів).

3. Відповідальні за прийняття оперативних рішень (керівники низових ланок).

Залежно від методів вивчення інформаційних потреб спеціалістів (державних службовців) можна вести мову про дві групи методів виявлення інформації: засновані на аналізі проблемних ситуацій; засновані на аналізі функціонально-посадових обов'язків державних службовців. Нині є два підходи до обробки інформації: кількісна обробка; якісний аналіз.

У свою чергу кількісна обробка поділяється на первинну та вторинну обробку. Первинна обробка інформації базується на обробці первинної інформації, що отримується безпосередньо від різних джерел інформації (наприклад, населення, підприємств, тощо). Роботу з отримання первинної інформації називають польовими дослідженнями. Вторинна обробка базується на даних, отриманих у результаті первинної обробки, і має назву кабінетних досліджень.

Якісний аналіз базується на результатах кількісної обробки інформації та виконується спеціалістами — державними службовцями (адміністративними менеджерами, економістами, юристами та ін.). Але є деякі загальні прийоми, які можна порекомендувати, наприклад логічний аналіз, ділові ігри, розгляд конкретних ситуацій, проведення семінарів, нарад, конференцій, мозковий штурм та ін.