9. Федерализм как форма государственного устройства

Формирование современной российской государственности базируется на принципах федерализма. Под федерализмом понимается форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из субъектов федерации; субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной Конституцией, каждый субъект федерации может иметь свою правовую и судебную системы и др.

В социально-политическом отношении принципы федерализма внутренне связаны с рождением института нации как согражданства населения разных этнических групп, объединенных данной государственностью.

С точки зрения теории государственного управления представление о принципах федерализма связано с разделением объемов полномочий между уровнями управления. Так, например, отечественный исследователь Б. Задорновский определяет федерализм как «принцип территориально-политической организации общества, на основании которого, отдельные административно-территориальные образования получают в числе других распределительных сфер и функций самостоятельного ведения часть функций государственного управления». Два уровня власти осуществляют свои полномочия относительно одной и той же территории и одного и того же населения; при этом каждый уровень имеет хотя бы одну полностью автономную область действий; есть гарантии, пусть даже только декларированные в конституции, автономности каждого уровня в своей собственной сфере.

В истории развития государств встречаются различные виды федерации. Большинство из них сформировано по однородному принципу деления (штаты, кантоны, земли, провинции), некоторые делятся на государственно-территориальные образования и автономии, иные могут быть основаны на союзе суверенных государств. Однако все федеративные государства базируются на общих принципах. Субъекты федерации имеют свои собственные территории, внутреннее законодательство и собственные органы власти, которые в пределах предоставленных им полномочий обладают всей полнотой государственной власти. Объем прав и полномочий зависит от исторических традиций, уровня развития и ряда других факторов. При этом равенство субъектов является непременным условием федерации. Федерализм предполагает сохранение целостности государства, поэтому субъекты не обладают правом выхода из федерации, а также не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений.

Существует немало различных точек зрения на модели управления в унитарных и федеративных государствах. Некоторые исследователи считают, что при сопоставлении современных унитарных и федеративных государств, например, Испании, Германии, Франции, Великобритании, Италии, примерно равных по территории, численности населения, можно прийти к выводу, что с точки зрения эффективности управления больших различий между ними нет. Другие (например, В. И. Ефимов) формулируют тезис в пользу существенного отличия системы управления в условиях федерализма: в федеративном государстве имеется не одна, а несколько систем государственной власти, точнее столько систем гос. власти, сколько существует субъектов федерации. В федеративном государстве задачи и полномочия распределяются между федеральными органами гос. власти и органами гос. власти субъектов федерации. Поэтому к классической схеме разделения властей по горизонтали добавляется «вертикальное» разделение властей между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. В результате, если в унитарном государстве имеется два уровня управления: центральный и местный, то в федеративном государстве - уже три уровня: федеральный, региональный и местный, что создает проблему разделения объемов полномочий между тремя уровнями управления.

Федеративное государственное устройство

Под формой государственного (территориально- политического) устройства понимаются внутренняя организация государственной власти, принцип деления государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, принципы взаимоотношений между собой центральных и региональных (местных) государственных органов. Различают две основные формы территориально-политического устройства государства: унитарную и федеративную.

В современном мире существуют около 20 федераций. Федеративное государство - это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, имеющих особый политико-правовой статус. Составные части этого государства, именуемые субъектами федерации, обладают известной политической самостоятельностью.

Субъекты федерации обладают известной политической самостоятельностью. Они называются по-разному: штаты, эмираты, провинции, кантоны и т.д. Существует несколько разновидностей федеративных государств: федерации на основе союза и на основе автономии составных частей; федерации, основанные на национально-территориальном признаке, и иные (территориальные) федерации; федерации симметричные и асимметричные и т.д. Органами общегосударственного управления в федерации являются федеральные органы государственной власти и управления. Это парламент, глава государства, правительство, министерства и ведомства, федеральные суды, органы судейского управления, прокуратура и др.

Для субъектов федераций характерны некоторые общие признаки. Во-первых, они имеют собственные местные парламенты и собственные правительства (администрацию), формируемые обычно парламентами. (Лишь в ОАЕ эмираты не имеют парламентов, законы принимают эмиры. Наследственные эмиры сосредотачивают в своих руках также функции правительства.) Во-вторых, субъекты федераций имеют право собственного законодательства. В-третьих, в федеральных конституциях всегда проводится размежевание предметов ведения (полномочий) федерации и ее субъектов. В-4-х, для федераций характерно особое представительство субъектов в парламенте.

Существуют различные способы разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов. Первый способ предполагает закрепление в конституции исключительной компетенции федерации. Вопросы, не вошедшие в этот перечень, относятся к исключительному ведению субъектов федерации. Второй способ - установление двух исключительных сфер: предметов ведения федерации и предметов ведения ее субъектов (Канада, США, Швейцария и др.).

Третий способ - предметы ведения распределены по трем видам компетенции: исключительная компетенция федерации, совместные полномочия федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов. Так распределены полномочия в конституции Индии.

Четвертый способ - нет излишней детализации и содержится «открытый» перечень полномочий субъектов в виде остаточных полномочий (Нигерия, Пакистан, Россия). В него входит все, что не вошло в исключительную компетенцию федерации и совместную компетенцию федерации и ее субъектов.

Субъекты федерации в различных формах участвуют в решении общегосударственных вопросов. Основным органом для этого является верхняя палата парламента. Во многих странах практикуется регулярно созываемые совещания премьер-министра федерации и руководителей правительств ее субъектов (Австрия, Канада и др.). Министры также созывают совещания для выработки общей позиции по вопросам отраслевого управления.

Различаются ординарные и чрезвычайные способы федерального контроля. Первые связаны с действием федерального законодательства, ставящего субъекты федерации в определенные рамки, с деятельностью федеральных исполнительных органов, чья компетенция по вопросам федерального значения распространяется на всю страну, с ролью судов, принимающих обязательные для субъектов постановления. Особое значение имеет финансовый контроль. Многие субъекты федерации в значительной мере живут на дотации федерации и, естественно, следуют указаниям ее органов. Все вооруженные силы находятся в подчинении федерации. Среди чрезвычайных способов федерального контроля важнейшее значение имеет четыре: введение чрезвычайного положения на территории субъектов федерации, институт федерального вмешательства, президентское правление в субъекте федерации, приостановление собственного управления субъектов федерации.