109. Проблемы реформирования оон

Современный глобализованный мир постоянно меняется (не стоит на месте и ООН – многократно возросли требования, предъявляемые государствами – членами к ООН, ее Секретариату, фондам и программам).

Увеличение масштабов оперативной деятельности – серьезное испытание способности ООН выполнять возросшее число более сложных мандатов и управлять вверенными ей средствами (предъявляемые требования создают предельную нагрузку для существующих структур и систем ООН).

Приоритет в деятельности генерального секретаря – реформа:

1) от повышения эффективности операций в пользу мира до установления более тесных партнерских отношений с гражданским обществом и частным сектором;

2) от совершенствования механизмов и систем управления до обеспечения безопасности персонала на местах.

Проблемы реформирования ООН:

1) Органы ООН застыли на рубеже середины XX в., там же оказались система управления и позиции многих правительств в отношении Организации (не приспособлены в полной мере к новой реальности ООН, управляющей сложными многомиллиардными операциями, помогающими сохранить мир и вести борьбу с нищетой и гуманитарными бедствиями).

2) Основы ООН – развитие, коллективная безопасность и права человека (каждая из основ укрепляет две другие, но в то же время зависит от них; они нуждаются в крупной реформе в области управления).

3) Реформа СБ (публичная политика приобретает более глобальный характер, ни одно государство не может решать вопросы в одиночку – увеличение числа членов СБ до 20 и более, а постоянных до 7 –10).

4) Реформа ЭКОСОС (преобразование его в подлинную палату развития, позволяющую добиваться прогресса и отслеживать результаты деятельности по достижению целей в области развития).

5) Реформа Совета по опеке (практически отпала необходимость его деятельности; возможные варианты – превратить его в Совет по охране ОС или в Совет по борьбе с терроризмом и преступностью в целом).

6) Некоторые реформы проведены:

• начали работу Новый Совет по правам человека и новая Комиссия по миростроительству (занимается оказанием помощи в деле восстановления государств после завершения конфликтов им мобилизацией ресурсов для этих целей);

• все государства – члены согласились со своей ответственностью за защиту людей, которым угрожают геноцид и подобные преступления;

• существуют фонд для оказания чрезвычайной помощи, фонд для поддержки демократии, бюро по вопросам этики, жесткая система защиты лиц, сообщающих о нарушениях.

7) Необходимы:

• более эффективный механизм подотчетности и надзора;

• более отлаженная система закупок;

• большая степень финансовой гибкости;

• более подходящие правила найма сотрудников и управления ими.

Доклад «Инвестирование в ООН: на пути к усилению Организации по всему миру» (март 2006) (идеи о реформе системы управления Секретариатом в течение 3 – 5 лет).

Доклады, предлагающие фундаментальные изменения (содержат рекомендации, касающиеся управленческих процедур и структур; если будут утверждены государствами – членами радикально изменят методы работы ООН):

1) «Всесторонний обзор механизмов управления и надзора» (представлен в июне 2006 г. Генеральному секретарю членами Руководящего комитета экспертов по вопросам государственного управления на основании проведенного независимого анализа системы управления фондами, программами и специализированными учреждениями).

Рекомендуется ряд усовершенствований, затрагивающих структуры управления и руководства (в частности, рекомендации о создании влиятельного независимого консультативного комитета по вопросам ревизии и повышения оперативной независимости Управления служб внутреннего контроля).

2) Обзор системы отправления правосудия в ООН (доклад представлен в июле 2006 г. Группой по реорганизации системы отправления правосудия в ООН) (нынешняя система устарела, дисфункциональна, неэффективна и не является независимой).

Рекомендуется создать совершенно новую систему отправления правосудия (профессиональную, независимую и децентрализованную).

3) Обзор, представленный в ноябре 2006 г. Группой высокого уровня по вопросу о слаженности в системе ООН (помочь ООН реализовать свой потенциал в деле оказания помощи странам, которые предпринимают усилия для достижения целей в области развития, сформулированных Декларацией тысячелетия).

Рекомендуется радикально перестроить ООН для того, чтобы она была менее раздробленной).

Цели в области развития Декларации тысячелетия (план действия до 2015 г., согласованный всеми странами мира и ведущими мировыми учреждениями в области развития (мобилизация усилий по удовлетворению беднейших слоев населения в мире)):

1) ликвидация крайней нищеты и голода;

2) обеспечение всеобщего начального образования;

3) поощрение равенства мужчин и женщин и расширение прав и возможностей женщин;

4) сокращение детской смертности;

5) улучшение охраны материнства;

6) борьба с ВИЧ/СПИД, малярией и другими заболеваниями;

7) обеспечение экологической устойчивости;

8) формирование глобального партнерства в целях развития.

Указанные три доклада, если они приведут к осуществлению конкретных и конструктивных реформ, повысят эффективность Организации и ее способность реагировать на происходящие события (однако, с учетом серьезных организационных и финансовых последствий на это уйдет несколько лет).

ГА в ходе 61-й сессии рассматривает детальные предложения о реформе людских ресурсов, содержащиеся в докладе «Инвестирование в людей» (предлагаются фундаментальные изменения, которые позволят привести систему управления людскими ресурсами ООН в соответствие с наилучшей практикой – создание более активной, целенаправленной и оперативной системы подбора кадров; подход к мобильности, обеспечивающий интеграцию сотрудников центральных учреждений и полевого персонала; расширение возможностей для развития карьеры; упрощение и рационализация системы контрактов и унификация условий службы).

Основная цель реформы ООН – обеспечение подлинного суверенного равенства.

61-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН, проходившая в октябре 2006 года в Нью-Йорке, с особой остротой показала необходимость реформы ООН. Особенно это касается сложившегося после Второй мировой войны формата Совета Безопасности ООН (СБ ООН) и его постоянных членов.

Важнейшей причиной реформирования является необходимость противодействия политике "двойных стандартов", идеологии "конфликта цивилизаций", политизации проблемы "прав человека".

Реформа должна, в целом, привести к повышению эффективности и авторитета этой универсальной организации, укрепить ее единство, повысить потенциал реагирования ООН на новые вызовы и угрозы.

Противоречия изначально заложены в систему ООН.

В основе современного мироустройства лежит принцип суверенного равенства, означающий юридическое равенство всех государств независимо от различий экономического, политического или иного характера, то есть их право в пределах собственной территории осуществлять законодательную, исполнительную, административную и судебную власть без какого-либо вмешательства со стороны других государств, а также самостоятельно проводить свою внешнюю политику. В обобщенном виде принцип суверенного равенства государств отражен в пункте 1 статьи 2 Устава ООН, который гласит: "Организация основана на принципе суверенного равенства всех ее Членов".

В Декларации о принципах м/н права (1970 года) особо подчеркивается, что каждое государство пользуется правами, присущими полному суверенитету; неприкосновенностью территориальной целостности и политической независимости; правом свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы.

Однако классическим примером реального неравенства формально равноправных суверенных государств является особое правовое положение Совета Безопасности ООН. В Совет Безопасности – самый влиятельный орган управления ООН, – наделенный полномочиями решать вопросы войны и мира, входят пять постоянных членов (Россия, США, Великобритания, Франция, Китай) и десять непостоянных, избираемых на два года.

Так, в случае принятия СБ ООН решения, квалифицирующего события, происходящие в пределах какого-либо государства как угрожающие м/ну миру и безопасности, действия Объединенных Наций в отношении этих событий не будут считаться вмешательством во внутренние дела данного государства. При этом для принятия такого решения требуется согласие всех постоянных членов Совета Безопасности.

Из сказанного следует, что сам по себе демократический принцип суверенного равенства государств не означает их полной независимости. Она может быть ограничена "верховным судебным правом" Совета Безопасности на принятие юридически обязательных решений, выполнение которых обеспечивается принудительной силой государств членов ООН.

Более того, некоторые решения СБ ООН, принятые в соответствии с Уставом ООН, могут являться и юридическими актами, имеющими общее нормоустанавливающее значение. При этом решения Совета Безопасности являются окончательными. Структура ООН исключает возможность их обжалования или пересмотра в каком-либо другом органе за исключением самого Совета Безопасности.

Таким образом, в основу ООН изначально заложено противоречие неравенства простых и полноправных членов ООН, имеющих статус постоянных членов Совета Безопасности, то есть между реально и формально суверенными государствами, зависимыми от воли "пятерки" постоянных членов СБ.

Ряд развитых государств и держав, выступающих от имени сложившихся региональных объединений, прямо поставили вопрос о полноправном членстве в СБ ООН.

Действительно, монопольное положение постоянных членов Совета Безопасности ООН, продиктованное итогами второй мировой войны, сегодня не отражает реального экономического и политического веса, например, таких промышленных гигантов как Германия и Япония, или бурно развивающихся государств Азиатского региона, Латинской Америки и Африканского континента.

Более того, сегодня способность создания ракетно-ядерного потенциала перестала быть самодостаточным технологическим преимуществом "ядерной пятерки" постоянных членов Совета Безопасности, что само по себе поставило под сомнение способность ООН гарантировать соблюдение м/н Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 года.

В отличие от Совета Безопасности, который согласно Уставу ООН должен функционировать непрерывно и осуществлять "быстрые и эффективные действия" от имени членов ООН, Генеральная Ассамблея является совещательным представительным органом государств-членов ООН.

Помимо ежегодных регулярных сессий может быть созвана специальная или чрезвычайная сессия Генеральной Ассамблеи по требованию большинства государств-членов ООН или по решению СБ.

В соответствии с Уставом ООН, Генеральная Ассамблея уполномочена обсуждать любые вопросы или дела в пределах Устава ООН или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов ООН и делать соответствующие рекомендации государствам-членам ООН или Совету Безопасности.

Причем этот совещательный представительный орган, компетенция которого, по сути, ограничена лишь вынесением рекомендаций, не наделен даже правом самостоятельного избрания своего Генерального Секретаря. Обязательным условием назначения последнего является согласие всех постоянных членов Совета Безопасности. Даже прием в ООН новых миролюбивых стран обусловлен рекомендацией Совета Безопасности.

На реформенном треке уже приняты практические решения. В ООН появился новый орган «Комиссия по миростроительству», в задачу которой входит отслеживание ситуации и координация усилий м/н сообщества в странах, вышедших из состояния кризиса и предпринимающих усилия по восстановлению институтов государственности и экономики. На смену комиссии по правам человека, которая проявила себя политически ангажированной, пришел Совет по правам человека. На повестке дня – задача обеспечения эффективного функционирования этих структур в интересах всех государств-членов.

Однако центральная проблема реформирования сводится к расширению СБ ООН. По мнению уходящего Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, "без структурных изменений Совета Безопасности среди наций будет преобладать мнение о несправедливом распределении власти".

Вопрос расширения пятерки "великих держав", сложившейся после Второй мировой войны, был впервые остро поставлен в 2005 году. Большинство стран-членов ООН хотели бы иметь в нем своего представителя, что, конечно, невозможно по определению.

Было озвучено несколько вариантов расширения Совета Безопасности, предполагающих представительство всех региональных зон. В прошлом году "группа четырех" – Германия, Япония, Индия и Бразилия, претендующие на статус постоянных членов Совета Безопасности, весьма настойчиво предлагали расширение состава этого органа до 25 стран с нынешних 15.

В своем выступлении на 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Президент России В.В.Путин подчеркнул, что "реформа должна, в целом, привести к повышению эффективности и авторитета этой универсальной организации, укрепить ее единство, что не менее важно, повысить потенциал реагирования ООН на новые вызовы и угрозы". Касаясь различных схем преобразования Совета Безопасности, он подчеркнул, что "Россия согласится с любым разумным вариантом, который получит поддержку максимально широкого числа государств".

В ходе дискуссии на 61-й сессии Генассамблеи ООН почти все выступающие лидеры стран заявили о необходимых реформах, которые должны справедливо перераспределить власть "большой пятерки". Подводя итог этой дискуссии, заместитель пресс-секретаря ООН Мари Окабэ резонно заметила, что "о необходимости реформы Совбеза говорят все, но никто не знает, как именно ее проводить, и консенсуса по главному вопросу нет".

Россия исходит из того, что любые решения в сфере реформы ООН должны быть направлены на укрепление центральной роли Организации в мировых делах и не должны подрывать межгосударственную природу этого уникального форума. Главный вектор нововведений должен идти в направлении всемерного повышения эффективности ООН. Позиция нашей страны формулируется следующим образом: к повышению эффективности Совета Безопасности через ограниченное увеличение его членского состава.

По мнению Кофи Аннана, ООН не удалось построить новый мировой порядок мира и свободы. "События последних десяти лет не только не способствовали преодолению трех самых серьезных вызовов:

• несправедливости мировой экономики,

• отсутствия порядка в мире,

• повсеместного пренебрежения правами человека и верховенством права,

но, напротив, обострили их. В результате мы живем в мире, раскол в котором угрожает самой концепции м/н сообщества, на которой зиждется это учреждение". Однако, он убежден, что "несмотря на многие разочарования, единственным эффективным инструментом при разрешении глобальных проблем по-прежнему остается ООН. При соблюдении главного условия и "сильные, и слабые страны будут следовать единым правилам игры".

Россия выступает категорически против "двойных стандартов" и политизации (усиление роли политики в жизни общества, широкое вовлечение масс в политическую деятельность, развитие их политической активности, усиление политической направленности общественных движений) темы прав человека, ее использования в качестве рычага давления в международных отношениях. Ясно, что идеальных стран с точки зрения соблюдения правозащитных стандартов не существует, поэтому бесперспективен избранный некоторыми участниками международных отношений принцип разделения государств на "хорошие" и "плохие", на яростных поборников прав человека и их злостных нарушителей.