2.2. Понятие и принципы местного самоуправления

В словаре С.И. Ожегова содержится следующее определение термина «местное самоуправление»: внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой‑либо организации, коллективе⁵. Однако необходимо отметить, что это определение было дано в то время, когда местного самоуправления в нашей стране практически не существовало.

Основным документом, устанавливающим правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации, является Конституция РФ, согласно ст. 12 которой признается и гарантируется местное самоуправление. В этой статье также подчеркивается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно это последнее положение породило ряд споров в правовой литературе относительно соотношения государственной власти и местного самоуправления.

О местном самоуправлении упоминается также еще в ряде статей Конституции РФ (в частности, в ст. 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 и др.), а организации местного самоуправления посвящена гл. 8 (ст. 130–133). Тем не менее нигде в Конституции РФ не дается определение понятия «местное самоуправление».

Законодательные определения местного самоуправления содержатся в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении (1995) и в ч. 2 ст. 1 Закона о местном самоуправлении (2003). Различие между определениями в этих законах не носит принципиального характера. В Законе о местном самоуправлении (2003) записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Следует отметить, что определение местного самоуправления в российском законодательстве несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Очевидно, что в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский закон подчеркивает участие населения.

Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно путем создания органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность последних в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой позитивной ответственности, т. е. все последствия принимаемых решений в рамках реализации местного самоуправления ложатся непосредственно на население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 ГК РФ).

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. В отличие от Закона о местном самоуправлении (1995) Закон о местном самоуправлении (2003) предусматривает различные вопросы местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе.

Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15‑П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года „О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области“» (далее – Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15‑П), передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима.

Случаи временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления предусмотрены ст. 75 Закона о местном самоуправлении (2003).

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т. д.

В целом местное самоуправление – это многозначное понятие, которое можно рассматривать в нескольких аспектах:

1) местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства;

2) местное самоуправление – это право граждан (населения) данной территории на самостоятельное заведование местными делами;

3) местное самоуправление – это сама деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения;

4) местное самоуправление – это одна из предусмотренных Конституцией РФ форм народовластия;

5) местное самоуправление – один из видов социального управления, так как его задачей является управление обществом.

Органы местного самоуправления осуществляют ту разновидность публичной власти, которая носит название местной, или муниципальной. Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти: возможность принимать общеобязательные решения и обеспечивать их исполнение, издавать нормативные акты и т. д. Однако данные признаки не столько подчеркивают государственные начала местной власти, сколько отражают ее публичный характер.

Эта позиция очень четко выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3‑П «По делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. „Об органах исполнительной власти в республике Коми“» (далее – Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3‑П). Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в республике Коми, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе то, что местные представительные органы согласно Закону республики Коми являются органами власти, не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, согласно позиции Конституционного Суда РФ органы местного самоуправления осуществляют не государственную, а муниципальную власть, т. е. их природа не является государственной.

Таким образом, муниципальная власть – это публичная власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:

• территориальной ограниченностью;

• более широким спектром форм непосредственного участия населения в управлении своими территориями;

• системой принуждения в местном самоуправлении;

• законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;

• подконтрольностью государству реализации передаваемых местной власти государственных полномочий;

• преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной.

Местное самоуправление в Российской Федерации базируется на определенных принципах. Большинство авторов, рассматривающих этот вопрос, относят к числу общих принципов местного самоуправления следующие:

– самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;

– организационную обособленность местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач;

– многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, учет исторических, национальных, культурных и иных особенностей;

– сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения;

– соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции;

– законность в организации и деятельности местного самоуправления;

– соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

– ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, учреждениями, организациями;

– гласность деятельности местного самоуправления;

– государственную гарантированность местного самоуправления [6].