Методологические основы разработки управленческих решений
Процесс принятия решения как неотъемлемая составляющая каждой из функций управления предполагает наличие следующих факторов:
1. Лицо, принимающее решение (ЛПР) - человек или группа людей, наделенных необходимыми полномочиями для принятия решения и несущих за него ответственность.
2. Управляемые переменные, охватываемые проблемой ситуации, т.е. совокупность факторов и условий, вызывающих появление той или иной проблемы, которыми может управлять ЛПР.
3. Неуправляемые переменные — охватываемые проблемой ситуации, которыми не может управлять ЛПР, но которыми могут управлять другие лица. В совокупности с управляемыми переменными неуправляемые переменные могут влиять на результат выбора, образуя фон проблемы или ее окружающую среду.
4. Ограничения (внутренние и внешние) на значения управляемых и неуправляемых переменных, которые в совокупности определяют область допустимых решений.
5. Критерий (или критерии) для оценки альтернативных вариантов решения. Критерий может быть задан количественной моделью или качественно (в терминах индивидуальных предпочтений или в терминах нечеткой логики).
6. Решающее правило (или система решающих правил) - принципы и методы выбора решения, в результате применения которых получают рекомендации или рекомендуемое решение (хотя окончательный выбор остается за ЛПР).
7. Альтернативы (возможные исходы), зависящие как от значений качественных или количественных управляемых и неуправляемых переменных, так и от самого выбора.
8. Решение, предполагающее существование по крайней мере двух альтернатив поведения (исходов); в противном случае проблемы принятия решения не возникает ввиду отсутствия выбора.
9. Возможности реализации выбранного или принятого решения.
Функцию принятия решений можно рассматривать как задачу, которую (хотя и с разным содержанием) постоянно приходится решать в процессе управленческой деятельности и которая имеет следующую постановку: определить наилучший способ действий для достижения поставленных целей. Здесь под целью понимаются как видение желаемого состояния управляемой системы, так и результат правильной (в определенном смысле) управленческой деятельности. При этом имеется проблема, если желаемое состояние системы не соответствует фактическому. Проблема на своем фоне (совокупность проблемы и ситуации) представляет собой проблемную ситуацию. Для разрешения проблемной ситуации ЛПР стремится выбрать «самое хорошее», оптимальное в определенном смысле решение, надеясь, что оно сохранит это свойство и в перспективе. Если же решение принимается в условиях неопределенности (имеется избыток или недостаток информации, несколько критериев оценки альтернатив и т.п.), то имеет смысл говорить о решениях, оптимальных, по В. Парето (итальянский экономист), которые следует искать среди неулучшаемых альтернатив.
Решение задачи называют допустимым, если оно удовлетворяет огра-ничениям, связывающим как управляемые, так и неуправляемые переменные. Допустимое решение называют оптимальным, если оно обеспечивает желаемый экстремум критерия выбора.
Проблемы, для которых зависимости между переменными выявлены так, что могут быть представлены числами или формализованы таким образом, что также допускают в конце концов численные оценки, определяются как структурированные (или количественно сформулированные). Проблемы, содержащие лишь название важнейших характеристик, ресурсов и признаков, количественные зависимости между которыми не определены, называют неструктурированными (качественно выраженными). Проблемы, которые содержат как качественные, так и количественные элементы, причем качественные и неопределенные аспекты проблемы имеют тенденцию усиливаться, называют слабо структурированными. Модель (описание) слабоструктурированных проблем может быть построена только на основании дополнительной информации, получаемой от человека или группы лиц, участвующих в решении такой проблемы, для компонентов которой характерны нечеткость, многовариантность и приближенный (хотя и с сохранением структуры) вид описания.
Если описание (или модель) проблемной ситуации содержит динамическую систему взаимозависимостей между большим количеством переменных: большой размерности с наличием нелинейных связей между ними, а также случайных факторов, то такая проблемная ситуация определяется как сложная. Если же задача статическая, небольшой размерности, с отсутствием нелинейностей и случайных факторов, то такую задачу классифицируют как, простую задачу. Заметим, что термин «сложность» относится именно к описанию проблемной ситуации, а не к природе решаемой проблемы.
Хотя задачи принятия решений сопровождают человечество с момента его зарождения, систематическое их изучение началось лишь в XX в. В последние десятилетия было ясно осознано, что проблема принятия решений междисциплинарна и требует системного подхода. Поэтому в настоящее: время интенсивно разрабатываются тесно связанные между собой математическая, психологическая, организационная, информационная и другие теорий принятия решений. Проблема принятия решений в управлении социальными процессами представляется настолько сложной, что наряду с использованием системного подхода требует для своего решения установления связей между идеями различных научных дисциплин, философских традиций, часто выходя за пределы науки в ее традиционном понимании и порождая элементы нового видения реальности. Следовательно, речь идет о проникновении «новой» парадигмы в управленческую теорию и практику.
Известно, что в первые десятилетия нашего века физические исследования, по словам физика, лауреата Нобелевской премии Ф. Капры, «привели в соприкосновение со странной и неожиданной реальностью, поколебавшей у физиков основания их мировоззрения и заставившей их мыслить совершенно по-новому. Мир, который они наблюдали, не представлялся более машиной, состоящей из множества отдельных объектов, он был неделимым целым: сетью отношений, которые необходимым образом включали наблюдателя. Стремясь постичь природу явлений, ученые не могли не обнаружить, что их основные понятия, язык, весь способ мышления не годятся для описания открывшейся реальности». В течение последних 30 лет стали говорить о парадигмах и об их смене даже вне науки. Например, так называемая новая (или «третья») парадигма считается, порожденной первой и второй парадигмами. Охарактеризуем очень кратко каждую из них.
В основе первой парадигмы мышления лежит проектирование внешнего мира человека на его внутренний мир которое иррационально, интуитивно, бессознательно. Особую роль играют умения, навыки, ритуалы. Это мифологический образ мышления. В основе второй парадигмы — рациональный подход с линейными причинно-следственными связями. Здесь появляются изобретательство, конструирование. Сформировано представление о Мире как о часовом механизме - механистическое представление мира. В процессах анализа и моделирования сложных систем появилось понятие обратной связи с акцентом на отрицательные обратные связи. В рамках второй парадигмы возникает техногенное производство («механическая жизнь»). Синтаксисом этой парадигмы является математический анализ. Моделирование процессов основывается на понятии «непрерывность», приводящем к так называемой дурной бесконечности и ряду логических парадоксов. Третья, или новая парадигма представляет собой коммуникацию первой и второй парадигм, где в основе лежит принцип равновесия между рациональным и иррациональным, сознательным и бессознательным, научным знанием и интуицией. В рамках третьей парадигмы осуществляется как бы возврат проекции внешнего мира на внутренний мир человека, а сама парадигма понимается как совокупность мыслей, восприятий и ценностей, которые создают определенное видение реальности, оказывающееся основой самоорганизации общества. В третьей парадигме используется синтаксис квантовой механики с собственными значениями и собственными функциями. Механистическая модель мира уступает место биологической с описанием сложных систем как живых. Таким образом, освоение новой («третьей») парадигмы является одной из возможностей формирования современной методологии деятельности, включающей принятие компетентных решений при интегрировании имеющегося опыта, интуиции с достижениями современной науки, накопленными за последние 40-50 лет.
При современном рациональном подходе рекомендации (или изменения типа «сверху - вниз»), казалось бы, оптимальные с рациональной точки зрения, если априори и не обречены на неудачу, то со временем превращаются в разбухшие, искаженные версии первоначальных планов, а отсутствие ясности преобразует бюрократические организации в механизмы для ухода от ответственности. Инструментами новой управленческой парадигмы могут служить «мягкие» аналитические методы, а также «мягкие» технологии принятия решений и «мягкие» управленческие технологии.
Системы управления организацией могут быть описаны по-разному. Описание системы как хорошо отлаженного механизма достаточно эффективно, но имеет ряд недостатков. При этом функционирование организации ориентировано на достижение конечной цели, а сам процесс достижения рассматривается как инструмент или как одна из возможных альтернатив. При отсутствии ясно сформулированной цели такой подход к ее достижению представляется весьма затруднительным и туманным.
Социальная система является сложной системой. Эта сложность усиливается еще и тем, что субъект управления такой системой сам включен в управляемую систему, привнося тем самым в нее еще большую непредсказуемость, неопределенность своими субъективными, эмоциональными реакциями, своими описаниями-и представлениями о самой этой системе, также являющимися атрибутами управляемой системы. Другими словами, принципиальным для таких систем является наличие включенного в систему наблюдателя. Встать в позицию внешнего наблюдателя по отношению к социальной системе представляется (даже из чисто теоретических рассуждений) проблематичным. На языке «управляющий - система» это означает, что управляющий включен в систему и, управляя системой, управляет самим собой. Более того, говорить, что управляющий управляет системой, также верно, как и то, что система управляет управляющим.
Одним из наиболее важных результатов такого описания является понимание того, что управление неотделимо от системы и никакая группа-управляющих не составляет изолированного блока. Каждый управляющий находится внутри системы, связан с ней сложной сетью взаимодействий и можно сказать, что он управляет собой в структуре системы. Эта замкнутая ситуация лежит в основе многих парадоксов, включая один из древнейших парадоксов Эпименида о брадобрее, которому было приказано брить тех, кто не бреет себя сам. Проблемы не существует до тех пор, пока не возникает вопрос о том, что делать самому брадобрею. Тогда имеем неразрешимую проблему: если брадобрей будет брить себя сам, то он не должен себя брить, если же он не будет себя брить, то должен себя брить, т.е. из любой из этих посылок следует ее отрицание и, следовательно, утверждение совпадает со своим отрицанием. Аналогичен этому парадокс лжеца: житель острова говорит, что каждый, живущий на острове, - лжец. В математике известен парадокс Рассела: множество всех множеств, не содержащих себя в качестве своего элемента. Математика объясняет возникновение парадоксов непредикативностью определений, когда то, что определяется, принимает участие в собственном определений. Если наблюдатель является частью наблюдаемой им системы, а управляющий управляет собой в составе организации, то можно увидеть непредикативность и парадоксальность такой ситуации. В этом случае говорят, что имеется семантическая петля, а систему называют операционально замкнутой (или живой). Из этого тупика намечается выход: появляются новые подходы к структурированию ситуаций такого рода на основе современных математических подходов, использующих многозначные логики, нечеткие множества, фрактальные структуры, современные (формальные и неформальные) методы анализа данных и т.п. Операционально замкнутые системы занимают как бы промежуточное положение между открытыми и замкнутыми системами. С одной стороны, они могут реагировать на входной сигнал, что делает их похожими на открытые системы, с другой стороны, они — «непослушные» системы, системы с «характером», с «настроением» или, как говорят, обладают внутренним состоянием. Уместно вспомнить известный из психологии пример, когда, глядя на один и тот же рисунок, одни люди видят профили двух человеческих лиц, расположенных друг против друга, а другие -контур вазы для цветов. Простейшими формальными моделями таких систем являются нетривиальная машина У. Эшби и биологические автоматы известного советского математика М. Цетлина.
Живые системы реагируют на входящий сигнал в зависимости от своего внутреннего состояния. При этом воздействие среды на систему может порождать континуум реакций (т.е. столько реакций, сколько существует точек на прямой), так что с позиций теоретического внешнего наблюдателя такая ситуация может рассматриваться как отсутствие реакции на входящий сигнал (свойство автономии). Считается, что окружающая среда влияет на систему только как источник модуляций, вызывающих спонтанные изменения структуры внутренних связей в ограничениях, налагаемых организацией системы. Поэтому реакции системы на одинаковые, с точки зрения внешнего наблюдателя, воздействия среды могут быть совершенно различными и, вообще говоря, не являться реакциями. Это происходит не только потому, что поведение системы определяется в основном текущим состоянием структуры, невидимой внешнему наблюдателю, но и от того, что некоторый входящий сигнал, зафиксированный наблюдателем, может не восприниматься системой как входящий, и наоборот.
Следовательно, возможен двоякий подход к процессам управления и принятия решений: акцент можно делать на формулировании и достижении конечной цели, а можно акцентировать внимание на разумной, правильной в определенном смысле организации самого процесса управления или процесса принятия решения. Первый подход, ориентированный на конечное целе-полагание, находится в концепции регулярного управления, задающего основные стандарты, процедуры и правила управления. Этот подход является достаточно традиционным в теории и практике управления. Второй подход, ориентированный на правильную организацию самого процесса принятия решения и управления, больше соответствует контексту управления изменениями, или управлению в режиме реального времени. Один подход не исключает другой, они только дополняют друг друга, подобно тому, как в физике рассматривается свет и как волна, и как частица.
Эффективность использования на практике того или иного подхода зависит от содержания конкретной проблемы, которую необходимо разрешить. В различных технологиях принятия решений на разных этапах указанные подходы могут применяться как автономно друг от друга, так и переплетаться в разных комбинациях. При этом эволюция процесса представляется как дрейф от одного собственного состояния к другому собственному состоянию системы. Под естественным дрейфом понимают неустойчивое движение системы в окрестностях ее собственного поведения. Следовательно, эволюционное развитие системы можно рассматривать как движение системы по ее собственным поведениям (значениям). При этом известно, что операционально замкнутая система имеет конечное или счетное число собственных поведений. Таким образом, множество собственных поведений операционально замкнутой системы дискретно, и функционирование системы с позиции теоретического внешнего наблюдателя представляет собой последовательный дискретный переход системы из одного собственного состояния в другое собственное состояние. Такой процесс называют квантованием социальных систем.
Описание функционирования операционально замкнутой системы по своему синтаксису напоминает описание движения электрона в модели атома Н. Бора, где нахождение электрона на орбите соответствует собственному поведению системы, «скачки» с одной орбиты на другую - переходу системы из одного собственного состояния в другое собственное состояние.
Если представить среду как живую систему с самоорганизующимся поведением, становится понятным, что сама система может фактически наделять внешнее окружение собственными значениями. Это также следует из существования прогностического свойства живой системы, связанного с тем, что любое описание, если его рассматривать как реальное, имеет последствия. Или, как утверждает Дж. Сорос, «описание формирует будущее». В связи с этим на основе формирования эффективных прагматических карт участников процесса принятия решений возникает необходимость в генерации «карты будущего», в процессе которой важно не только понять настоящую и желаемую ситуацию, но и пережить некоторый опыт. Это связано с формированием ситуации и созданием условий для возможной самоорганизации системы. Суть самоорганизации заключается в том, что имеются самопорождающиеся структуры, которые порождают карты будущего так, что осуществляют взаимодействие с картой будущего
Суть «новой парадигмы» состоит в определенном отходе от управленческого рационализма, от изначального убеждения, что успех организации определяется прежде всего рационализацией процессов в ней. Организации необходимо заботиться об адаптивности своих внутренних систем, извлекать максимум выгоды из имеющихся возможностей. В этом случае организационные механизмы приспосабливаются к выявлению новых проблем и выработке новых решений больше, чем к контролю уже принятых ранее. Маневр в распределении ресурсов ценится выше, чем пунктуальность в их расходовании. Организация, агрессивно действующая в своей среде, новаторская в научно-техническом отношении, ориентированная на качество, а не на количество, адаптивная по внутреннему строению своих систем, все в большей степени зависит от человеческого фактора, который неотделим от компетенции, эффекта команды, развертывания систем стратегического управления.
Инструментами анализа и принятия решений в рамках новой парадигмы могут служить методология «мягких» систем, метамодель, модели «точности», системной технологии вмешательства, организационного развития и другие, а также новые технологии анализа информации, работающие в «мягком» контексте. Это означает, что наряду с применением современного формального (математического) аппарата в управленческих и аналитических исследованиях, а также в самом процессе принятия управленческих решений целесообразно использовать как ресурс профессиональный опыт и интуицию субъектов управления.
Способность получать качественную информацию, представлять ее в полезном виде и эффективно действовать на этой основе - один из самых ценных навыков в управлении социальными процессами. Это особенно важно в условиях динамичного хаотического формирования общественных отношений, когда проведение анализа социальных систем только с помощью формального аппарата не представляется целесообразным и даже возможным. В этих условиях имеет место отход от рациональных методов анализа и механистического описания системы и переход к описанию организации как живой, с «мягкими» и неформальными подходами к ее анализу, принятию решений и управлению такой системой.
В концепции регулярного управления рассмотрим структурированный подход к процессу принятия решений, планированию, мониторингу и контролю, а в концепции управления изменениями - методологию «мягких» систем, системную технологию вмешательства, организационное развитие.
Хотя процесс принятия решений - это сложный процесс, а сами проблемы по своей семантике (содержанию) чрезвычайно разнообразны, можно выделить основные общие этапы этого процесса, выяснить, как именно осуществляется акт выбора одной альтернативы из имеющегося или конструируемого множества альтернатив, выбрать курс действий, обеспечивающий получение требуемых результатов.
Процесс принятия и реализации решений, по образной метафоре Ж. Лабордэ, подобен путешествию: «Сначала вы решаете, каков ваш пункт назначения. Потом вы обдумываете, как двигаться и кого пригласить с собой. Вы можете лететь, ехать на автомобиле, на велосипеде или идти. Предположим, что вы решаете ехать на автомобиле. Тогда вам нужно найти маршрут, который для вас наиболее привлекателен. Двигаясь, вы должны помнить или видеть контрольные точки на карте и на местности, которые показывают, на правильном ли вы пути. Если ваши попутчики имеют другой,' нежели вы, пункт назначения, вам нужно выяснить, в какой точке они хотят отделиться
от вас. Позднее, когда вы достигаете пункта назначения, вам нужны особые способы, чтобы проверить, действительно ли это место, где вам хочется находиться, и действительно ли вы достигли всего, чего хотели». На процесс принятия решений влияет множество внутренних и внешних факторов: знания и опыт лица, принимающего решение; наличие у него своевременной информации; время, отводимое на принятие решений; уровень его полномочий; система верований и убеждений, а также способность применять специальные техники принятия решений и отстоять принятое решение.
В процессе принятия решения может оказаться важным, принимается решение одним человеком или группой (командой), регламентируется ли принимаемое решение действующими в организации правилами, насколько важным является для исполнителей принятое решение, насколько решаемая задача нова, имеются ли необходимые ресурсы для реализации решения, необходимо ли соблюдать конфиденциальность, каковы требования к качеству принимаемого решения и т.п. Некоторые из этих факторов являются взаимодополняющими, но каждый из них по-своему влияет на процесс принятия решений.
Принятие решений часто воспринимается как единичный акт, хотя процесс принятия решений сложен и может быть представлен в виде последовательности нескольких этапов. Рассмотрим простейшую базовую модель принятия решений Г. Саймона, состоящую из трех этапов:
• обдумывания;
• проектирования вариантов решения;
• выбора.
На этапе обдумывания следует проанализировать проблему, собрать необходимую информацию, четко сформулировать критерии, которым должно удовлетворять решение. На этапе проектирования осуществляется поиск и конструирование возможных решений проблемы в соответствии с конкретной системой поиска этих решений. На этапе выбора среди возможных вариантов решения выбирается лучший из всех предложенных вариантов, удовлетворяющий сразу всем рассматриваемым критериям. Как правило, в процессе принятия решений этой схемы придерживаются интуитивно, не уделяя каждому из этапов необходимого внимания, неосознанно стараясь использовать запрограммированные решения.
Этап обдумывания проблемы можно представить более подробно, разбив его на три подэтапа: 1) ощущение наличия проблемы; 2) формулирование и уточнение ее; 3) определение критериев, которыми должно удовлетворять решение. А этап выбора - на два подэтапа: 1) оценка вариантов; 2) выбор лучшего варианта. Применение структурированного подхода в соответствии с рассмотренной линейной схемой не всегда дает удовлетворительный ответ с первого раза, и может возникнуть необходимость повторить все этапы или некоторые из них заново. Таким образом, линейная схема модифицируется в циклическую, которая может быть дополнена этапами мониторинга, реализации и подведения итогов.
Согласно этой модели побуждают к принятию решений: во-первых, возникшие проблемы и, во-вторых, необходимость изменить ситуацию. В обоих случаях вначале необходимо уяснить, каков желаемый результат, затем приступить к сбору и анализу информации и к разработке вариантов решения. Информация содержит как объективные количественные данные, так и мнения и суждения различных людей. Процесс анализа и его результаты подвержены влиянию политики и культуры организации, что ограничивает количество вариантов. Выбор варианта завершает трехэтапную схему Г. Саймона. О выбранном решении необходимо проинформировать подчиненных, а тех, кто реализует принятое решение - о выработанных критериях. Процесс завершается этапами мониторинга, контроля и оценкой того, насколько улучшилась ситуация.
Чтобы наряду с указанием того, что необходимо сделать, предусмотреть в процессе управления моменты принятия решений, необходимо планирование. Рассмотрим концепцию планирования, которая применима и к таким сложным задачам, как разработка федеральных целевых программ, и к планированию индивидуальной текущей деятельности. Планирование различается по масштабам и сложности, по временным масштабам, по количеству вовлеченных людей и т.п., что существенно осложняет выработку общего подхода к этому процессу.
Планирование - процесс постепенного прояснения и детализации того, что необходимо сделать, завершается он составлением плана. В простейшем варианте план имеет три основных компонента: цели, описание действий, ресурсы. Цели должны быть сформулированы подробно и точно, чтобы исполнители могли понять, достигли ли они их в указанные сроки и выполнены ли установленные в плане нормы, а также соответствуют ли результаты критериям. Так как цели, действия и ресурсы взаимосвязаны, то разработку плана можно начинать с рассмотрения любого из компонентов, организуя итеграционный процесс. Процесс планирования обладает своей внутренней логикой, хотя она далеко не всегда очевидна ввиду сложности самого планируемого процесса. Рассмотрим планирование как восьмиэтапный процесс, который представляет
собой скорее некую рациональную идеализированную схему," а не жесткую конструкцию, следовать которой надо неукоснительно. Эта схема позволяет осознать существование системы связанных единой логикой определенных этапов планирования независимо от того, разрабатывается ли масштабный проект или планируется ежедневная рутинная работа. Этапами процесса планирования являются:
1. Определение целей (что именно Вы и Ваша команда планируете достичь?).
2. Генерация и оценка вариантов (каковы возможные направления действий? какое из них после оценки всех вариантов представляется наилучшим путем достижения целей?).
3. Определение действий (что необходимо сделать для реализации выбранного варианта?).
4. Установление очередности действий (в каком порядке лучше всего выполнять эти действия?).
5. Определение необходимых ресурсов (какие ресурсы потребуются для реализации плана?).
6. Пересмотр плана (сработает ли план? Если ответ отрицательный, следует вернуться к п. 3., п. 2 или п. 1).
7. Подготовка плана действий и рабочего графика (кто, что и когда должен делать?).
8. Мониторинг и контроль, коррекция плана в случае необходимости. Рассмотрим каждый из восьми этапов планирования более подробно. Первому этапу рекомендуется уделять достаточное внимание, учитывая контекст планирования, и не торопиться приниматься за решение вопросов следующих этапов, чтобы впоследствии не увязнуть в деталях. Постановка целей должна сопровождаться разработкой критериев оценки степени их достижения. Цели должны удовлетворять принципам SMART (быть конкретными (Specific), измеримыми (Measurable), достижимыми (Achievable), релевантными (уместными, Relevant) и согласованными по времени (Timed)). Цель рекомендуется формулировать так, чтобы была именно постановка цели (желательно с количественными критериями), а не общая декларация о намерениях. Выяснив с максимально возможной точностью то, что нужно достичь, необходимо рассматривать, как именно достичь поставленных целей. В качестве результата генерации и последующей оценки возможных вариантов действий выступает предпочитаемый вариант действий. На этом этапе возможно проведение различных консультаций, в том числе и с подчиненными. В процессе генерации вариантов используются такие методы, как «побочное мышление», реструктурирование проблемы, «мозговой штурм», «плюс-минус интерес» и др. Оценка вариантов на систематической и рациональной основе осуществляется как сравнение вариантов сразу по нескольким (возможно, разнородным) критериям. На этом этапе оказывается важной форма представления информации в виде матрицы оценок «варианты - критерии», где элемент матрицы, расположенный на пересечении какой-либо строки и какого-либо столбца, есть оценка варианта, соответствующего строке, по критерию, соответствующему столбцу матрицы. Такое представление не выявляет «лучший вариант», но позволяет сразу отбросить некоторые заведомо неудовлетворительные варианты; разнородные критерии могут быть проранжированы по их относительной важности. Часто такое представление информации позволяет обнаруживать необходимость в конкретной дополнительной информации. На третьем и четвертом этапах составляется перечень всех возможных действий, необходимых для достижения целей, и осуществляется упорядочение их. Выясняется, какие действия не могут быть начаты до завершения других, какие выполняются параллельно, для каких безразлично время их выполнения. Работа начинается с составления списка действий и завершается указанием очередности их выполнения. На этих этапах решается вопрос о форме плана: или это карта ключевых событий, или план-график, или диаграмма Ганта, или сетевой график и т.д.
Составление любого плана требует оценки времени осуществления любого рассматриваемого действия. Часто используется метод «тройной оценки» времени, по которому сначала выясняют у исполнителя максимальное время, требующееся для выполнения работы, затем минимально необходимое время и, наконец, принимая во внимание все известные факторы, наиболее вероятное время. Выясняя у исполнителя то, как часто требуется максимальное время для выполнения работы, как часто - минимальное и наиболее вероятное, находим время, которое может быть затрачено для осуществления рассматриваемого действия. На этих этапах можно использовать программные средства планирования проектов, если они имеются в системе поддержки принятия решений (О11 IP). К этому моменту, как правило, уже имеются грубые оценки необходимых ресурсов, уточнение которых целесообразно осуществлять следующим образом:
• составить полный список требуемых ресурсов с указанием стоимости каждого;
• определить, когда и на какой срок потребуются эти ресурсы, какие из них имеются в наличии или могут быть легко получены, когда это потребуется;
• определить дефициты и оценить расходы на приобретение дополнительных ресурсов;
• исследовать возможность равномерного потребления ресурсов;
• откорректировать план с учетом наличия ресурсов или приобрести недостающие ресурсы.
В процессе пересмотра плана необходимо выяснить, не забыты ли какие-либо важные действия, приведет ли реализация плана к изначально поставленным целям, не выйдут ли*расходы за пределы бюджета, какова вероятность осуществления плана. На этапе подготовки плана действий и рабочего графика подробно указывается то, - что, как, в какие сроки и кто должен сделать. Необходимо обсуждать план, вовлекая заинтересованных участников и обеспечивая их необходимой информацией.
Рассмотрим проблемы мониторинга и контроля за выполнением действий и обеспеченностью ресурсами. В процессе контроля можно выделить четыре этапа: установление норм, наблюдение за значениями фактических показателей, сравнение фактических показателей с нормами, корректирующие действия (от незначительных вмешательств до перехода к «резервному» плану). Одна из современных тенденций развития управленческого контроля заключается в том, чтобы контроль все больше и больше заменялся самоконтролем.
Многоэтапный процесс мониторинга и контроля может быть представлен следующими этапами. Этап 1 - цели более высокого уровня - вынесен за пределы контура управления, если это находится вне области компетенции организации или подразделения. На этапе 2 определяются измеримые цели. На этапе 3 выбираются количественные параметры, определяющие степень достижения целей. На этапе 4 устанавливаются нормы или критерии требуемого качества исполнения. Этапы 1-4 последовательно определяют контролирующую деятельность или переориентируют текущую деятельность. Этапы 5—8 - это этапы непосредственного мониторинга, при осуществлении которого получают информацию о текущей деятельности (этап 5), измеряют результаты исполнения (этап 6), сравнивают измеренные результаты с нормами (критериями) (этап 7), решают, нужны ли корректирующие действия (этап 8). На этапе 8 осуществляется ветвление процесса: продолжить без изменений, если коррекция не требуется (этап 8а), произвести корректирующие действия для улучшения исполнения (этап 86); пересмотреть и изменить цели, параметры или нормы (критерии) (этап 8в). После этапов 8а и 86 снова осуществляется мониторинг (переход на этап 5), а после этапа 8в возможен переход на этап 4, этап 3 или даже на этап 1.
Контроль как управленческий процесс заключается преимущественно в побуждении людей делать одно и не делать другое. При установлении норм, мониторинге и корректировке деятельности важны согласование участниками рассматриваемых вопросов и учет факторов, определяющих их мнения. Эффективность управленческого контроля в значительной степени зависит от норм, которые так же, как и цели, должны удовлетворять принципам SMART. Нормы должны восприниматься исполнителями как значимые (существенные для достижения целей), ясные (не должно быть сомнения относительно ожидаемого результата), справедливые (ко всем должны предъявляться одинаковые требования), корректируемые (допускается возможность снижения норм в случае необходимости), честные (выполнение норм не ведет к их автоматическому повышению). Правила установления норм зависят от многих факторов. Выделяют следующие источники установления норм: прошлый опыт, расчеты, согласование, передовой опыт, чутье.
Для обеспечения измерения и мониторинга результатов используются следующие средства мониторинга: наблюдение и личное участие, опросы и обсуждения, текущая статистика, собственная статистика, отчеты и доклады (регулярная отчетность и отчетность в исключительных случаях). Осуществляя мониторинг, полезно иметь в виду, что сбор информации требует времени и что избыток информации, возможно, не менее вреден при проведении анализа, чем ее недостаток.
Информация, используемая для контроля, должна удовлетворять следующим требованиям: соответствовать уровню, на котором осуществляется контроль; быть представлена в наглядной (визуальной) форме; уведомлять, представляют ли данные объективные результаты измерения или расчетные оценки, имеющие автора; должна быть непротиворечивой (все противоречия необходимо устранить); должна иметь адресата, полномочного осуществлять контроль; освещать только действия подотчетного периода (если содержится в отчетах).
Применение информационных технологий позволяет создавать собственные базы данных и фонды методов решения управленческих задач, использовать прочие базы данных, а также существенно ускорять подготовку текущих отчетов, собирая информацию из множества источников. Информационные технологии должны быть хорошо спроектированными релевантными системами. В противном случае огромные объемы информации, порождаемые плохо спроектированными системами, могут только затруднить обнаружение важных связей. Необходимо помнить, что система планирования и контроля не может быть лучше, чем информация, на которой она построена.
В качестве примеров планов, построенных в соответствии с приведенной методологией, могут служить государственные целевые программы, семь основных разделов которых отражают выделенные в методологии этапы:
• содержание проблемы;
• цели и задачи;
• система мероприятий;
• ресурсное обеспечение;
• организационно-экономический механизм реализации;
• организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;
• оценка ожидаемой эффективности.
Таким образом, классифицируя выявленные проблемы как структурируемые, можно применить структурированный подход и к их решению, и к их планированию. Если же проблемы плохо поддаются структурированию, если их решение в большей степени опирается на опыт и интуицию лица, принимающего решение, чем на построенные или применяемые готовые рациональные конструкции, то необходимо в соответствии с принципом экологичности управления и принятия решений переходить к конструкциям, технологиям и моделям, основанным именно на «неудобных» для структурированного подхода свойствах ситуации, используя для разрешения проблем эти неопределенности, «мягкости» в описании ситуации как положительный ресурс.
Заметим, что проблему можно выявить и сформулировать, если она ощутима. Но ее возникновение можно и проинициировать, если делать что-либо по-новому, что с необходимостью сопровождается изменениями. В связи с этим возникает задача управления изменениями, которая порождает множество задач принятия решений в самом процессе управления изменениями. С другой стороны, сложность, операциональная замкнутость социальных систем может приводить к изменениям, порожденным способностью таких систем к самоорганизации и связанным с выходом системы на новые собственные состояния (или на другое собственное поведение). В этом случае также возникают задачи управления и принятия решений в условиях непредсказуемой смены ситуаций, повышенной неопределенности - задача управления изменениями. Следовательно, существует внутренняя связь между управлением изменениями и решением проблем.
Многие изменения и проблемы являются локальными и носят дискретный характер. Очевидно, что в каждодневной практике государственный служащий регулярно имеет дело с потоком «небольших» проблем, которые по своему содержанию являются изменениями рутинных заданий и решаются, как правило, довольно быстро, не вызывая ни у кого особых затруднений в процессе своего решения, так как известно, что делать в ситуациях подобного рода. В этих случаях задача управления сводится к тому, чтобы получить необходимые ресурсы и, пользуясь обычными (рутинными) методами, решить проблему. Однако даже такие изменения, не говоря о более радикальных, могут порождать другие изменения, другие проблемы, которые значительно труднее исходных поддаются классификации, а их решение не лежит на поверхности, далеко не являясь очевидным. Они требуют иных подходов как с точки зрения выявления того, что необходимо сделать, так и с точки зрения способов достижения целей.
Проблемы (или ситуации), связанные с изменениями, можно классифицировать, используя значения двух параметров: «уровень эмоциональной вовлеченности людей» в проблему и «степень вычислительной сложности». Тогда каждую ситуацию изменений можно изобразить в виде односвязной области на плоскости с горизонтальной осью - «техническая сложность» и вертикальной - «эмоциональная вовлеченность» (см. рис. 12).
Горизонтальная ось направлена слева направо: от низкой вычислительной сложности вблизи нуля и правее его - к высокой. Вертикальная - снизу вверх: от низкой эмоциональной вовлеченности вблизи и выше нуля к высокой. Тогда ситуации, расположенные в положительном квадранте вблизи начала координат представляют собой ограниченные ситуации с «жесткими» методами их решения. Ситуации, расположенные вдоль диагонали положительного квадранта, представляют собой ситуации, в которых уравновешены «Эмоциональная вовлеченность» и «Техническая (вычислительная) сложность». По мере удаления ситуаций от начала координат, двигаясь по диагонали квадранта, являющейся биссектрисой координатного угла, все больше подходим к ситуациям, являющимся ситуациями неограниченных изменений, проходя сначала ситуации относительно ограниченных изменений, затем ситуации, которыми хотя и пытаются управлять, но они не поддающхся управлению, попадем затем в так называемые проклятые ситуации.
Если в двумерной плоскости рассмотреть ситуации (см. рис. 13), в зависимости от значения параметра «эмоциональная вовлеченность», представленного вертикальной координатной осью, придем к таким понятиям, как «мягкая» ситуация (проблема) и «жесткая» ситуация. «Жесткая» ситуация связана с изменением, подразумевающим существование оптимального решения для достижения четко сформированной цели и ясно представляемого «желаемого (будущего) состояния». Такие ситуации часто носят количественный характер и имеют единственное решение.
«Жесткие» ситуации в «плоскости ситуаций» образуют область, растянутую вдоль оси «техническая сложность» и находящуюся вблизи нее. Крайними ситуациями области «жестких» ситуаций служат модельные ситуации с условными названиями «задачи определения размера пенсионного пособия работнику» и «задачи формирования государственных целевых программ». Со стороны горизонтальной оси на процесс принятия решений воздействуют формальные, рациональные подходы - «техника построения схем».
Если из двух параметров, представленных в плоскости ситуаций, доминирует «эмоциональная вовлеченность», будущее состояние является плохо определенным и туманным, перспективы с точки зрения управления ситуацией расплывчаты и запутаны, что обусловлено высокой степенью неопределенности ситуации и ее эмоциональной неустойчивостью. Если ситуация «непроцедурная», не решаемая лишь административными методами и, как правило, не имеющая единственного решения, то такую ситуацию называют «мягкой». Определение ситуации как «мягкой» или «жесткой» не является абсолютным: каждый человек по-своему видит проблемы и ситуации. Но надо иметь в виду, что «технари» могут игнорировать «мягкие» аспекты проблемы, а «гуманитарии» могут попытаться уйти от сложностей «жестких»
проблем. «Мягкие» проблемы характеризуются в плоскости ситуаций сравнительно высоким значением параметра «эмоциональная вовлеченность». Если значение параметра «техническая сложность» невелико, то модельная ситуация носит название «задачи предвыборной кампании», в противном случае - «задачи формирования государственного бюджета». Примером «мягкой» проблемы с низкой степенью вычислительной (технической) сложности является задача построения и организации команды. На процесс разрешения проблем со стороны вертикальной оси воздействуют прежде всего навыки, опыт, интуиция участников изменения. Так, «проклятые» проблемы чрезвычайно сложны для рассмотрения, понимания и разрешения. Они часто связаны с политическими, религиозными, экономическими ситуациями, требующими в первую очередь политического решения. В государственном управлении очень часто некоторые сценарии изменений могут оказаться на размытой границе между «жесткими» и «проклятыми» и никто, кроме самих участников процесса, не может решить, что является важным для решения проблемы и что включать в рассмотрение проблемы, а что нет.
СТВ - системная технология вмешательства ОР - организационное развитие
Системы проблем, описанные с использованием рассмотренной классификации и различающиеся между собой, требуют и различных подходов и методов разрешения, хотя имеют общие черты и реализуются на основе некоторых общих принципов.
Необходимо иметь в виду, что будущее формируется в настоящее время и, как правило, приходится управлять сразу обоими состояниями: настоящим и будущим, рассматривая изменения как новые возможности или новые угрозы. Как правило, изменения осуществляются под воздействием системы внутренних и внешних факторов. Выделяют следующие виды введения изменений: «сверху - вниз» (изменение вводится властным решением), «снизу - вверх» (в случае, когда предложение об изменении формируется как результаты работы внутренней группы или команды); иногда привлекают к работе специалистов, которых просят проанализировать и выявить проблемы, а также внедрить предложенные изменения (экспертный метод).
Если требуется осуществить изменение быстро, то наиболее эффективным считается подход «сверху - вниз». Если не понятно, как именно решать проблему, которая на местах может восприниматься и решаться по-разному, то подходящим в этом случае считается подход «снизу - вверх». Такой подход может потребовать много времени на планирование и реализацию, а также специального подразделения для контроля и оценки осуществляемых изменений. Экспертный метод эффективен при введении новых технологий, обеспечивая проведение изменений без участия в нем руководства, «продолжающего управлять». В реальной ситуации изменений используются в той или иной степени все три подхода.
Изменения бывают разных уровней. Уровень изменения определяется числом людей, которых затрагивают изменения. Можно выделить следующие уровни изменений: в отношении индивида, команды (группы), отдела (подразделения), организации, социума. Количество вовлеченных в процесс людей зависит от времени, необходимого на введение изменений, и от степени сложности изменений (см. рис. 14).
Реакции на изменения у участников процесса могут быть различными. В качестве наименее важных из множества ролей, которые при этом могут играть участники, выделяют две: роль энтузиаста и роль скептика. Обе эти оппонирующие друг к другу роли необходимы в процессе осуществления изменения.
Известный специалист по управлению К. Левин предложил использовать для анализа диаграмму, названную им «Анализ поля сил» (см. рис. 15).
Наибольшему риску изменение подвергается на третьем этапе вместе с возможностью возникновения непредвиденных обстоятельств, вызывающих затруднения. Как правило, на этом этапе энтузиазм участников падает и они возвращаются к привычным способам поведения. Это может привести к замораживанию без реального внедрения изменения. Завершение этого этапа невозможно без управления и контроля, организованных на должном уровне. Необходимо осуществлять регулирование скорости проведения изменений таким образом, чтобы дать время участникам изменений освоиться в новых условиях. Оценка изменения проводится- одновременно с выполнением программы изменения. Процессы непрерывного планирования и осуществления изменения также идут параллельно (см. рис. 16).
Если метод СТВ ориентирован на разрешение проблем, связанных с относительно ограниченными изменениями, то в условиях сложных, затрагивающих всю организацию изменениях с противоречивыми приоритетами, отсутствием единственного решения и неоднозначностью основных проблем применяют подход, называемый «организационное развитие» (ОР). Организационное развитие - совокупность концепций и методов с ориентацией как на процесс осуществления изменений, так и на содержание проводимых изменений. Рациональные управленческие подходы не релевантны для описания неограниченных изменений и управления ими. Необходима ориентация на культуру организации в целом и на ее политическую структуру как на одну из неформальных структур организации. На основе использования результатов, принципов и подходов поведенческих наук осуществляют изменения установок и поведения людей. ОР представляет собой некую философскую концепцию изменений, а не набор детерминированных методов и техник изменений. Подход ОР так же, как и СТВ, ориентирован больше на процесс, чем на конечную цель, и основан на участии людей, которых так или иначе может затрагивать изменение. Процесс ОР использует множество аналитических и управленческих методов и средств, в том числе и все подходы, используемые в СТВ: «сверху - вниз», «снизу - вверх», «экспертный метод» и т.д.
Применение метода ОР особенно целесообразно в тех случаях, когда: 1) существующее «устройство» организации препятствует достижению ее целей; 2) необходимо повысить адаптацию организации к изменениям внешней среды, внедряющей нововведения; 3) создаются новые подразделения в организации.
Схема ОР основана на рассмотрении процесса изменения последовательно в трех состояниях: будущем (первое состояние), настоящем (второе состояние) и переходном (третье состояние) (см. рис. 19).
Будущее состояние формулируется как видение или миссия организации и фиксируется в письменной форме с указанием промежуточных целей (карта будущего), а в дальнейшем в случае необходимости уточняется. Настоящее состояние - описание и анализ внутренней и внешней среды организации, в том числе ее способностей и потенциала, политической структуры и политической ситуации, ресурсного обеспечения, сдерживающих и движущих сил и т.д. Переходное состояние конкретизирует содержание изменения, его уровни, цели, развивающие изменения мероприятия, при этом осуществляется мониторинг и контроль за ходом проведения изменений.
Три состояния процесса ОР могут быть представлены в виде семи последовательных этапов (см. рис. 19):
1) согласование миссии организации;
2) оценка внутренних и внешних условий;
3) сбор данных;
4) обеспечение вовлеченности;
5) определение целей изменений;
6) осуществление изменений и развивающих их мероприятий;
7) оценка и закрепление изменений;
где п. 1 соответствует будущему состоянию, п. 2, 3, 4 - настоящему, п. 5, 6, 7 - переходному.
Как и сама технология ОР в целом, так и ее состояния и этапы представляют собой особый подход к принятию решений. Этот подход основан на организации эффективной коммуникации участников и на неформальных дискуссиях, при этом организация рассматривается как живая система с профессиональной (формальной) и политической (неформальной) структурами, в которых ее члены действуют одновременно в рациональных и иррациональных системах, уверенные в успехе и способностях людей и в их мотивации к изменениям. Хотя СТВ и ОР различаются, в процессах формирования и реализации многих программ можно комбинировать различные фрагменты этих технологий.
Другим примером простой и эффективной технологии принятия решений, которая может использоваться как автономно, так и в комбинации с другими подходами и методами, является методология «мягких» систем (ММС). ММС - непосредственное воплощение третьей парадигмы в виде собственной методологии принятия решений. В отличие от «жестких», «мягкие» системы рассматривают человека как важнейший и неотъемлемый компонент системы, который структурирует ее своей деятельностью, но в то же время и сам меняется в процессе своей деятельности.
Хотя «мягкие» системы включают человека как важнейший элемент таких систем, рассматривать наличие в системе человека в качестве критерия, разделяющего «жесткие» и «мягкие» подходы, не всегда правильно. В действительности термины ««жесткий» и «мягкий» следует различать по характеру предположений и основным принципам организации решения проблем. Когда по ряду соображений пренебрегают некоторыми факторами ситуации, а остальные формализуют, схематизируют, то в этом случае ситуацию представляют как «жесткую». При этом все, что не формализуется и не схематизируется, во внимание не принимается и не учитывается. Аналогично поступают и в ситуациях, связанных с людьми.
«Мягкий» подход отличается от «жесткого» тем, что в случае «мягкого» подхода не пренебрегают никакими факторами и рассматривают их все. Это приводит к многозначным описаниям, и решение проблемы формируется как последовательность этапов осознания ситуации, которая рождается постепенно. Следуя академику РАН И. Арнольду, примером «жесткой» модели укажем таблицу умножения, примером «мягкой» - принцип «чем дальше в лес, тем больше дров».
ММС - это методология, использующая системный подход к решению неструктурированных проблем, тесно связанных с участием в них людей и многофакторностью и случайностью воздействий среды. Идея ММС заключается в том, что, описывая ситуацию, можно использовать различные интеллектуальные конструкции, например:
• модели естественных систем (физических, химических и т.п.);
• модели искусственных систем (инженерные сооружения);
• модели абстрактных систем (кибернетических);
• системы человеческой деятельности (СЧД), ориентированные на системные представления целенаправленных действий, тесно связанных с участием в них людей (системы управления, в частности государственного).
Для одной проблемной ситуации имеется, как правило, не одна модель, а «пучок», или даже «пучки» СЧД, воплощающие различные точки зрения. Системное представление о проблемной ситуации в ММС заменено на системное представление о самом процессе решения проблемы. Это - циклическая система изучения, в которой модели СЧД используются вместе с людьми, действующими в проблемной ситуации, с их восприятием этой ситуации и готовностью принять решение относительно некоторого целенаправленного действия, обеспечивающего аккомодацию (приспособляемость) восприятий, суждений и ценностей различных участников ситуации. Циклический процесс, представляющий ММС, состоит из семи блоков (рис. 20).
В процесс можно вступать на любом этапе. Важна природа этапов, образующих цикл, и их взаимные отношения, а не точная последовательность, в которой осуществляются различные виды деятельности. Заметим, что ММС как модель принятия решений может служить и моделью самой организации, в которой управляет не орган управления, а организация при помощи органа управления (подобно тому, что «мыслит не мозг, а человек при помощи мозга»). Только так могут осуществляться самоорганизация, самоуправление, саморазвитие организации. Современный руководитель должен уметь «слышать» управленческие импульсы, возникающие во всем «теле» организации и оформлять их как решения органа управления, где это необходимо Таким образом, ММС - исследование ситуаций и принятие решений в социальных системах с привлечением участников в качестве носителей проблемное™. При этом «мягкая» система - слабо структурированная система, которую человек «доструктурирует» своим участием.
Каждая из рассмотренных технологий: СТВ, ОР, ММС, - предполагает участие людей с особой ролью (коммуникаторов, фасилитаторов, медиаторов, аль-тернативщиков, организаторов) в организации процесса принятия решений. Находясь в позиции внешнего наблюдателя по отношению к системе, коммуникатор следит за синтаксисом всего процесса и, если необходимо, корректирует его. ММС требует участия трех коммуникаторов: ведущего, помощника и так называемого метанаблюдателя. Эти специалисты осуществляют как бы метауправление: организовывают управление и управляют самим процессом управления.
Применение на практике приведенных технологий требует не столько знаний участников самих этих технологий, сколько привлечения профессионалов-коммуникаторов, реально владеющих этими технологиями, а не только имеющих теоретическую подготовку по ним. Это замечание существенно усложняет применение этих технологий. Выходом из ситуации может быть подготовка подобных специалистов для нужд своей организации или привлечение необходимых специалистов из консалтинговых фирм.
Рассмотренные технологии принятия управленческих решений - это технологии, продуктом которых является именно содержание принимаемого решения безотносительно к форме, в которую это решение облекается. В этом случае возникает необходимость представлять в определенной форме результаты, в том числе и на отдельных этапах. Так как управленческие решения в государственном управлении - политико-административные решения, то наряду с формой представления управленческих решений важной выглядит и процедура согласования их. В процедуре принятия управленческих решений выделяют три этапа: подготовку, принятие и выполнение решений
Этап подготовки управленческого решения начинается с выявления проблемы, а заканчивается формированием проекта нормативного акта и предоставлением его административному органу или должностному лицу, с которым согласовывается процедура принятия решений или который непосредственно участвует в принятии решений. Таким образом, на этапе планирования, кроме работы над содержанием изменений, необходимо проектировать и согласовывать форму представления принимаемого решения. При этом необходимо иметь в виду соблюдение принципов своевременности, цикличности и законности.
Второй этап процесса оформления, представления и согласования проекта принимаемого решения состоит из семи этапов:
1) установление перечня государственных органов, обладающих правом нормативной инициативы;
2) разработка правил внесения проектов нормативных актов в рассматривающий государственный орган;
3) подготовка проектов нормативных актов к рассмотрению;
4) формирование планов и подготовка заседаний для рассмотрения проектов нормативных актов;
5) процедура проведения заседаний для рассмотрения проектов нормативных актов;
6) процедура принятия нормативных актов;
7) информирование других государственных органов и населения о принятых нормативных актах.
Этот процесс, его этапы и их состав могут модифицироваться в зависимости от ветви власти, уровня власти и органа власти.
Спецификой третьего этапа (этапа выполнения решения) в процессе государственного управления является воплощение содержания решения - решение проблемы в организационном отношении и построение организации управления так, чтобы решение каждой проблемы имело свой полномочный адрес для реализации и могло быть внедрено на основе распределения функций, полномочий и ответственности. Решение проблемы на этапе реализации находится в области эффективности государственного управления с волевым воздействием управляющих на управляемых.
Выполнение управленческих решений выражается в организаторской деятельности по модификации аппарата государственного управления, форм его внутренних отношений и взаимодействия с внешней социальной средой.
На этом этапе важны мониторинг и контроль за выполнением управленческих решений. Здесь также имеется две стадии: на первой принимается решение о содержании и форме контроля, на второй - об организации его. Выделяют государственный управленческий контроль и негосударственный управленческий контроль. Виды управленческого контроля разделяют по субъектам управления, по времени проведения, по характеру, по методам, по содержанию, по форме.
Таким образом, принятие решений связано с решением системы задач принятия решений с согласованием форм представлений этих решений в ограничениях, налагаемых нормативно-правовой системой и системой государственного управления.
Но такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления:
• не всегда выражается прибылью;
• приводит к непосредственному и опосредованному результатам; непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат;
• может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим, социально-психологическим и т.п.
Под оценкой эффективности управленческого решения понимают совокупность моделей и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации.
К - множество показателей эффективности,
U- управляющее воздействие,
S - множество текущих значений показателей эффективности,
S - множество желаемых состояний показателей эффективности.
Критерии, на основании значений которых формируется оценка бывают количественные и качественные.
Критерии и оценки используются для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности и самих процессов государственного управления, качество которого можно оценить в соответствии с потребностями, желаниями и ресурсами общества. При этом можно выделить две измеримые составляющие деятельности: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.
Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества. Техническая эффективность связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность. Так как многие социальные и экономические показатели состояния общества не поддаются полному и оперативному контролю, то необходимо формулировать критерии, оценивающие не общее состояние, а результаты конкретных программ. Критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных целей, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия проводимых государственными органами мероприятий.
На практике эффективность управления чаще всего определяется аналитическими или экспертными методами на основе сопоставления значений совокупности показателей (признаков).
Ввиду многомерности объектов управления целесообразно осуществлять оценку эффективности управленческих решений на основе методов многомерного статистического анализа, позволяющих не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но и весь комплекс последствий управления (последствий изменения.
Оценку эффективности управленческих решений можно осуществлять, используя специальные модели управления - «бизнес-модели». В бизнес-моделях оценка определяется не только функциями, но и связанными с ними процессами, так как может оказаться, что все функции четко определены и распределены между государственными служащими, а сам процесс «разрывается». Поэтому очень важно «прописать» все управленческие процессы с указанием моментов принятия решений в них.
Такой подход к оценке эффективности управленческих решений дает возможность ее автоматизации на основе поддержки современными компьютерными программами. Возможен также «бумажный вариант» бизнес-моделирования, требующий больших трудозатрат.
Бизнес-моделирование представляет некоторую интегрированную последовательность шагов и рассчитано на то, чтобы органы государственной власти сами создавали эти бизнес-системы и поддерживали их. Оценка эффективности управленческих решений может быть также осуществлена на основе создания системы качества - совокупности организационных и технических мер, необходимых для обеспечения гарантий соответствия требованиям стандартов, контрактам и т.п. Заметим, что оценка входит как один из этапов в планирование, разработку и принятие решений. В России оценка эффективности управления является относительно новым направлением, хотя на практике ее элементы давно используются. В настоящее время стоит задача всестороннего внедрения оценочных исследований управленческих решений на всех уровнях.
1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003 г. № 40. Ст. 3822. Ст. 2, 11.