3.3. Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд

3.3.1. Общая характеристика договора поставки для государственных нужд

Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с п. 2 ст. 525 ГК РФ к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки (статьи 506 - 522), если иное не предусмотрено правилами настоящего Кодекса. К отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной настоящим параграфом, применяются иные законы. К числу последних, в частности, относятся:

- Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»,

- Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»,

- Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»,

- Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»,

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве».

При установлении обязательственных связей по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд возможны следующие варианты:

а) отношения сторон регулируются только государственным или муниципальным контрактом на поставку товаров. Сторонами договора являются государственный или муниципальный заказчик и поставщик (исполнитель). Государственный или муниципальный заказчик одновременно является и покупателем товаров. Поставка товаров осуществляется непосредственно ему. Отношения сторон по исполнению государственного или муниципального контракта регулируются нормами о договоре поставки;

б) поставка товаров по государственному или муниципальному контракту осуществляется не государственному или муниципальному заказчику, а, по его указанию, третьему лицу. Покупателем продолжает считаться государственный или муниципальный заказчик, в связи с чем на нем, по общему правилу, лежит обязанность оплатить товар;

в) на основании государственного или муниципального контракта поставщик (исполнитель) заключает договор поставки с третьим лицом (покупателем). Отношения поставщика (исполнителя) и покупателя регулируются нормами о договоре поставки. Государственный или муниципальный заказчик не является стороной договора поставки, но несет важные обязанности перед поставщиком (исполнителем), гарантирующие принятие товаров от поставщика и (или) их оплату.

При заключении договора поставки государственный или муниципальный заказчик продолжает нести важные обязанности перед поставщиком (исполнителем), гарантирующие принятие товаров и (или) их оплату.

3.3.2. Федеральный закон «о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» принят в целях решения следующих основных задач, обозначенных в пояснительной записке к его проекту:

1) систематизация законодательства РФ о государственных и муниципальных закупках; создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые, процедурные вопросы закупок;

2) обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд; стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств;

3) устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок;

4) приведение законодательства РФ о государственных и муниципальных нуждах в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных и муниципальных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций.

До принятия данного Закона основными законодательными актами федерального уровня, регулирующими отношения в сфере его действия являлись Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Первый из указанных Законов полностью утратил силу с принятием рассматриваемого Закона (ст. 65 Закона). Второй же действует и в настоящее время, но Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ в связи с принятием Закона о размещении заказов в него внесены существенные изменения, в т.ч. в п. 5 ст. 3 включена отсылочная норма в части определения порядка размещения заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд к законодательству РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Порядок формирования государственных заказов, выполнение функций государственных заказчиков, как многие другие виды деятельности в этой сфере, носят публично-правовой характер со всеми вытекающими из этого последствиями.

В части 1 статьи 1 определен предмет регулирования Закона о размещении заказов, т.е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями: отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений. Первой из основных задач, для решения которых принят Закон о размещении заказов, являлась систематизация законодательства РФ о государственных и муниципальных закупках, а также создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые, процедурные вопросы закупок. Этим и предопределена указанная в ч. 1 статьи 1 особенность правового регулирования отношений по размещению заказов: Закон устанавливает единый порядок размещения заказов.

Понятие государственных и муниципальных нужд дается в ст. 3 Закона о размещении заказов. Существенными признаками таких нужд следует считать следующие элементы:

а) это потребности как Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, так и самих государственных заказчиков;

б) указанные потребности связаны с выполнением функций и полномочий названных субъектов, включая международные обязательства и целевые программы;

в) анализируемые потребности состоят в необходимости поставки товаров, выполнении работ или оказании услуг; на другие виды потребностей, в частности связанных с арендой имущества, данная процедура не распространяется;

г) удовлетворение данных потребностей осуществляется за счет средств федерального, местного бюджетов или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования. Последний элемент предопределяет особенности взаимодействия ГК РФ и Бюджетного кодекса РФ.

Для проведения соответствующих процедур необходимо, чтобы государственные или муниципальные нужды были реальными или наличными. Отсутствие нужд на момент проведения торгов, так как по данному объекту торги были проведены дважды, образует основание для признания торгов недействительными.

Часть 1 статьи 4 Закона определяет субъектный состав государственных заказчиков, муниципальных заказчиков и иных заказчиков - представителей соответствующих публично-правовых образований (России, субъектов РФ и муниципальных образований), заключающих от их имени государственные или муниципальные контракты, т.е. субъектов, представляющих сторону покупателя товара, заказчика работы или услуг в договоре для обеспечения нужд заказчиков.

Данная норма основана на следующих положениях ст. 764 части второй ГК РФ: по государственному контракту государственными заказчиками могут выступать государственные органы (в т.ч. органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, а также казенные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования (п. 2); по муниципальному контракту муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования (п. 3). Положения о сторонах государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд в данном Кодексе не детализированы.

Следует также отметить, что норма ч. 1 статьи 4 Закона согласуется с положениями ст. 125 части первой ГК РФ, определяющими порядок участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством: от имени России и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1); от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять указанные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2); в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (п. 3).

В соответствии с ч. 1 статьи 4 Закона государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают следующие субъекты:

- государственные органы (в том числе органы государственной власти),

- органы управления государственными внебюджетными фондами,

- органы местного самоуправления,

- казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Государственные, муниципальные заказчики и иные заказчики далее именуются заказчиками. Государственные, муниципальные нужды, а также нужды бюджетных учреждений далее именуются нуждами заказчиков.

Из положений статьи 5 Закона о размещении следует, что признаками, совокупность которых характеризует деятельность в качестве размещения заказа, являются:

1) субъект деятельности - государственный, муниципальный или иной заказчик либо специально созданный федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов;

2) содержание деятельности - осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом, действия заказчика или уполномоченного органа по определению поставщиков товаров, подрядчиков работ или исполнителей услуг для государственных или муниципальных нужд либо нужд бюджетных учреждений;

3) цель деятельности - заключение с поставщиками товаров, подрядчиками работ или исполнителями услуг государственных или муниципальных контрактов, гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений, а в случае, предусмотренном пунктом 14 ч. 2 ст. 55 Закона - иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Статья 9 Закона о размещении заказов посвящена государственному и муниципальному контракту на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также гражданско-правовому договору бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. В ней даны определения понятий контракта, гражданско-правового договора, установлены общий порядок и особенности их заключения, изменения, расторжения и исполнения, а также предусмотрена ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом, гражданско-правовым договором.

В определении, приведенном в ч.1 ст. 9 нашли отражение два признака договора, которые характеризуют его в качестве контракта:

1) на стороне покупателя товара, заказчика работ или услуг в договоре выступает государственный или муниципальный заказчик, представляющий соответствующее публично-правовое образование (Россию, субъекта РФ или муниципальное образование);

2) целью заключения договора является обеспечение государственных или муниципальных нужд; эта цель обозначена непосредственно в названии вида договора.

Понятие государственный или муниципальный контракт используется в ГК РФ, на положениях которых основывается законодательство РФ о размещении заказов в целом и Закон о размещении заказов.

Основания заключения контракта на поставку товаров для нужд заказчиков установлены в ст. 527, а порядок заключения такого контракта - в ст. 528 § 4 гл. 30 части второй ГК РФ. К указанным статьям прямо отсылает статья 765 § 5 гл. 37 данного Кодекса, определяющая основания и порядок заключения контракта на выполнение подрядных работ для нужд заказчиков.

Как установлено ст. 527 ГК РФ: государственный или муниципальный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; для государственного или муниципального заказчика, разместившего заказ, заключение государственного или муниципального контракта является обязательным, если иное не установлено законом (п. 1); заключение государственного или муниципального контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным или муниципальным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного или муниципального контракта (п. 2); условие о возмещении убытков, предусмотренное пунктом 2, не применяется в отношении казенного предприятия (п. 3); в отношении победителя торгов или победителя в проведении запроса котировок цен на товары либо лица, с которым в соответствии с законом заключается государственный или муниципальный контракт при уклонении победителя торгов или победителя в проведении запроса котировок цен на товары от заключения государственного или муниципального контракта, не применяется условие о возмещении убытков, предусмотренное пунктом 2, в случае заведомого занижения предлагаемой цены государственного или муниципального контракта (п. 4).

В отношении порядка заключения государственного или муниципального контракта статьей 528 ГК РФ установлено следующее: проект государственного или муниципального контракта разрабатывается государственным или муниципальным заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), если иное не предусмотрено соглашением между ними (п. 1); сторона, получившая проект государственного или муниципального контракта, не позднее тридцатидневного срока подписывает его и возвращает один экземпляр государственного или муниципального контракта другой стороне, а при наличии разногласий по условиям государственного или муниципального контракта в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным государственным или муниципальным контрактом другой стороне либо уведомляет ее об отказе от заключения государственного или муниципального контракта (п. 2); сторона, получившая государственный или муниципальный контракт с протоколом разногласий, должна в течение тридцати дней рассмотреть разногласия, принять меры по их согласованию с другой стороной и известить другую сторону о принятии государственного или муниципального контракта в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий; при отклонении протокола разногласий или истечении этого срока неурегулированные разногласия по государственному или муниципальному контракту, заключение которого является обязательным для одной из сторон, могут быть переданы другой стороной не позднее тридцати дней на рассмотрение суда (п. 3); в случае, когда государственный или муниципальный контракт заключается по результатам торгов на размещение заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, государственный или муниципальный контракт должен быть заключен не позднее двадцати дней со дня проведения торгов (п. 4); если сторона, для которой заключение государственного или муниципального контракта является обязательным, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении этой стороны заключить государственный или муниципальный контракт (п. 5).

Статья 529 ГК РФ посвящена заключению договора поставки товаров для нужд заказчиков: если государственным или муниципальным контрактом предусмотрено, что поставка товаров осуществляется поставщиком (исполнителем) определяемому государственным или муниципальным заказчиком покупателю по договорам поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, государственный или муниципальный заказчик не позднее тридцатидневного срока со дня подписания государственного или муниципального контракта направляет поставщику (исполнителю) и покупателю извещение о прикреплении покупателя к поставщику (исполнителю); извещение о прикреплении покупателя к поставщику (исполнителю), выданное государственным или муниципальным заказчиком в соответствии с государственным или муниципальным контрактом, является основанием заключения договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд (п. 1); поставщик (исполнитель) обязан направить проект договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд покупателю, указанному в извещении о прикреплении, не позднее тридцати дней со дня получения извещения от государственного или муниципального заказчика, если иной порядок подготовки проекта договора не предусмотрен государственным или муниципальным контрактом либо проект договора не представлен покупателем (п. 2); сторона, получившая проект договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, подписывает его и возвращает один экземпляр другой стороне в течение тридцати дней со дня получения проекта, а при наличии разногласий по условиям договора в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным договором другой стороне (п. 3); сторона, получившая подписанный проект договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд с протоколом разногласий, должна в течение тридцати дней рассмотреть разногласия, принять меры по согласованию условий договора с другой стороной и известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий; неурегулированные разногласия в тридцатидневный срок могут быть переданы заинтересованной стороной на рассмотрение суда (п. 4); если поставщик (исполнитель) уклоняется от заключения договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, покупатель вправе обратиться в суд с требованием о понуждении поставщика (исполнителя) заключить договор на условиях разработанного покупателем проекта договора (п. 5).