7. Местное самоуправление

Вопросы административно-территориального деления и организации местного самоуправления в США отнесены к ведению штатов. Поэтому системы местного самоуправления в разных штатах различны, каждый штат вправе решать этот вопрос по своему усмотрению.

Господствующей является концепция самоуправления, которая основывается на признании самостоятельности избранных населением органов управления в пределах своей компетенции. На местах нет уполномоченных правительства штата, отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем – через соответствующие департаменты и суд. Зависимость муниципалитетов от правительственного аппарата обеспечивается системой государственных дотаций выборному местному самоуправлению, которые составляют примерно четверть муниципальных доходов. Правительства штатов могут изъять из ведения муниципалитетов и поручить своим чиновникам руководство делами местного управления, с которыми муниципалитет, по мнению высших властей, не справляется. В США местные органы территориального самоуправления сформировались задолго до образования Федерации и лишь в незначительной степени подверглись усовершенствованиям со стороны региональных и федеральных законодателей. Для обозначению организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное самоуправление является составной частью механизма государства.

Разграничение между функциями государства и функциями местного самоуправления осуществляется на основе признания того, что государственное управление действует в пределах выполнения в основном политических задач, а все повседневные нужды (образование, здравоохранение, поддержание порядка, социальная помощь, содержание дорог, санитарный контроль и пр.) переданы местным властям или являются сферами тесного взаимодействия властей штата и местного самоуправления.

Основной административно – территориальной единицей в штатах, кроме двух, являются графства. Последние в 20 субъектах Федерации подразделяются на тауны и тауншипы, которые создаются на базе городских поселений с прилегающими окрестностями. Всего в США более 3 тыс. графств, население которых избирает советы графств на срок не более трех лет. В небольших государствах, (их 60% с численностью населения менее 25 тысяч), в совет входят 3 – 5 человек, в крупных графствах с населением в несколько миллионов (их 19) – до 50. Помимо совета население избирает непосредственно некоторых должностных лиц – шерифа, атторнея, казначея и др. Приблизительно в трети от общего числа графств представительство в совете осуществляют выборные должностные лица муниципальных образований, входящих в графство. Совет, где обычно нет постоянного председателя, руководит всей практической работой по конкретным направлениям, коллегиального исполнительного органа он не образует. Совет решает главным образом вопросы местного бюджета, вправе вводить местные налоги и сборы, определять программы развития и т.д. Под руководством совета работает аппарат муниципальных чиновников во главе с администратором, которые и осуществляют реальное управление в графствах. Смещение действительных центров принятия важных решений от муниципальных советов к их административному аппарату снижает значение демократической процедуры обсуждения и решения вопросов в советах, превращая ее в процесс автоматического штампования проектов, поступающих извне.

Основным органом управления в таунах являются ежегодные собрания жителей или их представителей (таун-митинги), на которых избираются советы или отдельные должностные лица, принимается бюджет и т.д.

Города выделены из графств и имеют свою систему самоуправления. Как правило, крупные города имеют статус муниципальных корпораций, в них проживает две трети населения страны. Многие города имеют свои харты самоуправления, которые предусматривают различные модели организации местного управления.

Модель «совет-мэр» охватывает до 40% всех городов. В рамках этой модели население чаще всего непосредственно избирает как муниципальный совет, так и мэра (сильный мэр). Обычно последний не является членом муниципального совета и не председательствует на его заседаниях. Городской совет, как правило, работает сессионно, созывается один раз в месяц. Мэр, избираемый на 2-4 года, воплощает исполнительную власть в городе. Как правило, его роль в принятии решений по вопросам управления городом исключительно велика. Он имеет право отлагательного вето на решения совета, осуществляет единоличное руководство департаментами, комитетами и другими подразделениями муниципальной администрации, исполняет сам или делит с советом полномочия по назначению руководителей этих структур, ведает составлением и исполнением бюджета. При другой разновидности этой модели- «совет – слабый мэр», последний избирается советом и является его председателем, осуществляет представительские и контрольные функции. В этом случае многие полномочия руководства исполнительным аппаратом осуществляет сам совет.

В последние десятилетия более чем в половине американских городов утвердилась модель «совет – управляющий». В рамках этой модели мэр избирается муниципальным советом, председательствует на его заседаниях, но не пользуется реальной властью. Наряду с мэром (иногда совет обходится и без этого должностного лица) имеется профессиональный администратор – менеджер, которому совет вручает всю полноту исполнительной власти. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих профессиональную подготовку, с ним заключается контракт. При этом, фактически, совет лишен возможности направлять и контролировать действия управляющего, смещение которого обставлено значительными процедурными сложностями.

Третья модель организации городского управления – комиссионная, не получила широкого распространения. В ее рамках население избирает на 2 года небольшой, до 7 человек, «совет комиссионеров», которые одновременно выполняют функции городского совета и исполнительного аппарата. Каждый из комиссионеров возглавляет определенную отрасль местного управления, действует, фактически, бесконтрольно. Один из членов комиссии выполняет представительские функции.

Формой местного самоуправления выступают особые подразделения штатов – специальные округа, которые создаются легислатурами штатов для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов самоуправления в силу того, что последние не в состоянии обеспечить населению определенный вид услуг. В границах штатов образуются школьные (их 50 тыс. из общего числа в 64 тыс. округов), транспортные, по жилищному строительству, снабжению водой и другие округа, подчас охватывающие территории нескольких графств. Специальные округа имеют свои органы управления или комиссии, которые избираются населением, либо полностью или частично назначаются штатами, графствами. Эти органы, как правило, выступают в роли проводников общей политики штата или графства.

Полномочия муниципалитетов, регламентируемые конституциями и законами штатов, подразделяют на государственно-властные и корпоративные. Первые принадлежат им как государственным органам, вторые распространяются на вопросы исключительно местного значения. Основным направлением деятельности органов местного самоуправления являются: охрана общественного порядка, оказание социальных услуг, управление имуществом, установление местных налогов и сборов, формирование местных бюджетов.

Предметная компетенция муниципальных органов отличается почти полным отсутствием отраслей, которые бы находились в монопольном ведении местных властей.